張 芃

（北京大學城市與環(huán)境學院，北京100871）

1 引言

征地是國家為了公共目的而強制取得其他民事主體的土地并給以補償?shù)囊环N行為。中國目前處在快速推進城鎮(zhèn)化的過程中，伴隨著建設(shè)用地需求量的迅速上升，征地壓力和矛盾日益凸顯，其核心問題是征地補償機制，直接影響被征地對象的利益與征地工作的順利實施。傳統(tǒng)的以產(chǎn)值倍數(shù)法作為補償標準的弊端在于不能真實體現(xiàn)土地的級差地租及有效地調(diào)控用地，導致濫用耕地等問題愈演愈烈。

基于此，國務(wù)院2004年下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，要求完善征地補償和安置制度。隨后，國土資源部出臺的《征地區(qū)片綜合地價指導性意見（暫行）》及附錄《征地區(qū)片綜合地價測算指導意見》中，明確提出了通過劃分征地區(qū)片，采用基于農(nóng)用地基準地價法、征地案例比較法和年產(chǎn)值倍數(shù)法進行綜合區(qū)片價測算的方法。該意見出臺后，浙江、江蘇等地紛紛在實踐中嘗試征地補償綜合區(qū)片價制度，總體效果明顯。

2 國內(nèi)學術(shù)文獻的討論

在國內(nèi)學術(shù)界，征地補償區(qū)片價政策早被廣泛關(guān)注和深入探討。在對征地補償區(qū)片價計算方法的探索中，出現(xiàn)了BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)法[1]、集對分析[2]、信訪法[3]、意愿調(diào)查法[4]、基于地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)和方法的測算信息系統(tǒng)構(gòu)建法[5]等方法。在對區(qū)片價內(nèi)涵的研究中，王順祥等從農(nóng)地發(fā)展權(quán)角度，認為區(qū)片價是集體收益加上集體土地所有權(quán)價格[6]。張會認為，區(qū)片價是農(nóng)地經(jīng)濟收益功能價格、就業(yè)功能價格和養(yǎng)老保障功能價格之和[7-8]。吳宇哲則將農(nóng)村集體分享的土地發(fā)展權(quán)收益與農(nóng)地經(jīng)營性收益之和作為征地區(qū)片綜合地價[9]。張裕鳳等人從多因素角度出發(fā)，認為征地區(qū)片綜合地價應由農(nóng)用地質(zhì)量價格、社會保障價格、社會穩(wěn)定價格和生態(tài)價格4部分組成[10]。魏靜通過實證分析，得出土地供求緊張程度、臨路距離、距城市距離和人均耕地面積是制約征地交易地價的關(guān)鍵因素，耕地面積百分率和農(nóng)民人均純收入的指標其次，近三年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值與地價幾乎不相關(guān)[11]。在征地區(qū)片價作用效果上，學界普遍認為，征地區(qū)片價在一定程度、一定范圍上提高了征地的補償標準，為克服土地征收過程中隨意性強、不按照土地法規(guī)定進行補償?shù)痊F(xiàn)象提供了政策保障。然而這只是解決了征地中的部分問題，因補償內(nèi)容不完整而造成的補償標準偏低仍是征地區(qū)片價補償方式存在的主要問題[12-16]，現(xiàn)行征地補償與真正的市場地價尚有相當大的差距，仍是由政府人為制定而非市場形成[17-18]，且在實行過程中可能會遇到來自優(yōu)質(zhì)耕地持有者的阻力，不能完全體現(xiàn)土地對農(nóng)民的社會保障價值[19]。因此，中國農(nóng)民的權(quán)利貧困依然可能導致失地農(nóng)民生活貧困[20-21]。

綜上所述，現(xiàn)有文獻大多集中在對征地補償區(qū)片價的內(nèi)涵和測算方法的研究上，而對這一制度在實際征地過程中造成的正負面影響探討不多且多缺乏系統(tǒng)的理論分析，尤其是對征地工作中相關(guān)利益主體在區(qū)片價實行前后的利益分配情況缺少專門研究。同時，現(xiàn)有關(guān)于征地補償制度變遷的研究以定性討論為主，缺乏較為精確的定量模型來解釋相關(guān)量的變化情況。因此，本文以南通市港閘區(qū)為例，通過構(gòu)建基于被征地主體自身效用的數(shù)理模型，解釋動態(tài)過程中區(qū)片價制度的實行對征地補償過程中國家和集體間利益分配情況的影響，試圖將制度變遷與利益分配的關(guān)系上升到理論高度進行分析，為征地補償機制的改進提供參考。

3 理論探討

本文在討論征地區(qū)片價制度影響時，采用小林弘明模型即以資產(chǎn)選擇的一般理論模型為基礎(chǔ)對土地價值的期望值的衡量方法，通過比較國家與集體間土地價值期望值的大小關(guān)系，來衡量征地補償利益在兩個利益主體間的分配情況。需要說明的是：由于不同農(nóng)民在征地過程中的效用函數(shù)有很大差別，難以做出統(tǒng)一衡量，因此，本文只考慮國家和村集體兩級主體間的利益分配，其中村集體一級的利益包括了農(nóng)民的權(quán)益。

3.1 模型假設(shè)及符號含義

假設(shè)國家將農(nóng)地收回后在土地市場中通過招、拍、掛等方式獲取地租，并將這些地租收入減去國家在土地中的投入作為國家在征地補償過程中獲得的利益，其中在一個時間點上的地租和國家在單位土地中的投入均看成確定值。村集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)擁有者，其由土地獲得的收益分成兩部分，一部分是農(nóng)地耕種能夠得到的農(nóng)作物產(chǎn)值，另一部分是將土地作為資產(chǎn)，在擁有土地過程中享有的保值和增值。一旦征收土地，集體則會失去這兩方面的收益，而得到的收益為征地補償款。二者差額即為集體在征地補償過程中獲得的收益。由于征地制度中補償款為土地年產(chǎn)值的數(shù)倍，資產(chǎn)增值在土地收益中所占比例很小，而征地補償制度中包含的農(nóng)民醫(yī)療、就業(yè)等相關(guān)保障的內(nèi)容國家已有政策明文規(guī)定，但這部分政策并非區(qū)片綜合價制度獨有，其變化與是否實行區(qū)片價無顯著關(guān)系，故本文未作討論。因此，可以認為村集體在征地補償過程中得到的貨幣收益是正的。

令r為某一時期土地用作農(nóng)地能夠得到的農(nóng)業(yè)收益的期望值，以當年的農(nóng)用地產(chǎn)出來衡量；ρ為替代性資產(chǎn)的收益率，以市場利率來衡量，為確定值；δ為對地價上升的期望值；R為有關(guān)農(nóng)地投資風險的期望值；Pb為征地補償價格；Pd為地租；Y為國家對土地改造的投入，k為征地補償價格占地租的比例。本模型考慮的是同一時點單位土地的利益分配情況，因此，r、ρ、δ、R、Y可以看成不變，模型的內(nèi)生變量是Pd、Pb和k。

3.2 國家和集體在征地補償過程中的利益函數(shù)

國家在征地補償過程中單位土地得到的利益可用國家的地租收入減去國家在土地改造過程中的投入，即國家收益=Pd-Y。

3.3 征地區(qū)片價對國家和集體利益分配的影響

在考慮區(qū)片價對利益分配的影響時，可以認為一段很短的時間內(nèi)地租粘性，看成不變，將征地補償價格表示為關(guān)于地租的函數(shù)，即：Pb=kPd，則在短期內(nèi)不同制度影響的是k，集體和國家在征地補償過程中的所得利益之比可以改寫為：

可以看到，短期上述公式中惟一的變量是k，而長期Pd和k都在變化。

3.3.1 國家和集體在區(qū)片價實行前后同一地塊的利益分配 根據(jù)國土資源部《征地區(qū)片綜合地價指導性意見（暫行）》[22]，征地區(qū)片價制度制定的原則之一是在現(xiàn)有的征地補償標準基礎(chǔ)上有所提高，即在考慮土地的經(jīng)濟產(chǎn)出的同時綜合考慮地塊的區(qū)位、交通、社會等因素，保證區(qū)片價制度下計算出的補償價格高于年產(chǎn)值倍數(shù)法計算的結(jié)果。短期Pd不變，k增加，根據(jù)上述函數(shù)式，集體和國家之間利益分配的比值增加，即集體（包括農(nóng)民）相對得到了更多的收益，因此，區(qū)片價政策提高了村集體的福利。

但是在長期，由于征地補償價格上升，國家用于征地補償工作的支出增加，這部分增加的支出在一定程度上轉(zhuǎn)移到土地市場的買方一方，即在土地市場上通過提高土地價格來彌補上漲的征地補償費，從而導致長期Pd在不斷上升，上述公式中k、Pd均在增加，只要k能夠保證一定的增加額度，集體和國家間利益之比仍然會高于最初采用年產(chǎn)值倍數(shù)法的情況。假設(shè)地租在長期增加了ΔP，從數(shù)學上易證明：即從長期看，雖然村集體的相對利益也在增加，但是增加的額度要小于短期，原因是國家可以通過提高土地出讓價格來擴大自己在征地過程中的收益。

3.3.2 國家和集體在區(qū)片價實行前后對同一區(qū)片內(nèi)不同產(chǎn)出能力土地的利益分配 可以看到，區(qū)片價是對土地的產(chǎn)值、區(qū)位、供求等因素綜合考慮的結(jié)果，因此，同一區(qū)片價格的土地其性質(zhì)、區(qū)位、產(chǎn)值等可能有很大不同。由于在眾多因素中，各級政府對GDP更加關(guān)注，因此，本文選取不同產(chǎn)出的土地作為研究對象，發(fā)現(xiàn)同一區(qū)片內(nèi)擁有不同產(chǎn)值土地的村集體在區(qū)片價實行前后其利益的變化大小是不同的。

假設(shè)有兩塊土地A和B，A的耕種條件更加優(yōu)質(zhì)，其年產(chǎn)值要高于B，因此在原先年產(chǎn)值倍數(shù)法情形下，A的征地補償價格高于B，A的k值也高于B。在實行區(qū)片價之后，設(shè)A和B的綜合區(qū)片價格相同，即Pd、Pb都相同，此時兩地的k值相同，且都高于原來的k值?？梢钥吹剑瑓^(qū)片價實行后，擁有土地B的村集體的利益增加得比A集體多，且A的GDP損失比B大，即A地村集體相對于B地是受損的。因此，優(yōu)質(zhì)的、產(chǎn)出能力高的土地反而從區(qū)片價政策中獲利較少，導致政策在推行過程中易受到來自這些地方集體的阻力。從這個角度來講，區(qū)片價制度能夠促進地區(qū)總體公平，但是是以擁有優(yōu)質(zhì)土地的村集體相對利益的受損為代價的。

4 征地區(qū)片價制度對國家和集體間利益分配影響的實證分析

從上文的理論分析中可以得出兩個結(jié)論：第一，區(qū)片價制度提高了村集體在征地補償過程中的相對利益，但是這種優(yōu)勢在長期會隨著地租的上升而減弱；第二，區(qū)片價制度有利于地區(qū)間的公平，但是高產(chǎn)出的土地所在村集體利益相對受損。這一部分以南通市港閘區(qū)為例，對上述兩個結(jié)論進行驗證和進一步討論。

4.1 研究區(qū)情況簡介

江蘇省南通市港閘區(qū)位于江蘇省南通市區(qū)西北部，轄唐閘鎮(zhèn)街道、秦灶街道、幸福街道、陳橋街道和港閘經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（永興街道、天生港鎮(zhèn)街道與其合署），共29個行政村、18個農(nóng)村社區(qū)居委會、14個城市社區(qū)居委會，戶籍人口18.64萬。

4.2 國家和集體在區(qū)片價實行前后同一地塊的利益分配

按照傳統(tǒng)的年產(chǎn)值倍數(shù)法測算，港閘區(qū)在征地補償過程中，國家通過土地出讓獲得的收益平均占征地總收益的60%，集體通過征地補償費等獲得的收益平均占40%，即目前集體利益占總利益的40%。

按照土地發(fā)展權(quán)指標，對港閘區(qū)征地區(qū)片價進行測算，并將港閘區(qū)地塊分成了三個級別，其中，第一級別與征地補償機制的關(guān)系不大，暫不考慮，將二、三級別各自分成4個小類，共計8小類。該區(qū)實行區(qū)片價后國家和集體總收益、集體收益以及集體收益所占比例見表1。

表1 港閘區(qū)各片區(qū)國家和集體在征地補償過程中收益情況表Tab.1 Benefits of the state and collective in land expropriation in Gangzha District

從表1中可以看到，實行區(qū)片價后，2級和3級區(qū)片內(nèi)的各小類地價都有所上升，且區(qū)片價政策下集體所得利益在征地補償總利益中的占比高達61%—74%，遠遠高于現(xiàn)行年產(chǎn)值倍數(shù)法測算下的40%，且區(qū)片的級別越高，集體收益所占的比重越大。但是，從中國城市地價動態(tài)監(jiān)測結(jié)果[23]看，港閘區(qū)的地價上升幅度較大，目前南通市地價已達到江蘇全省第二的水平，土地租金的上漲在一定程度上使國家獲得了更多的利益，從而相對減弱了區(qū)片價制度提高集體利益分配和農(nóng)民福利的作用。港閘區(qū)的實踐證明，短期內(nèi)區(qū)片價的實行能夠提高集體在征地利益分配中的比重，但從長期看，受地價上升的影響，這種提升作用會相對弱化。

4.3 國家和集體在區(qū)片價實行前后對同一區(qū)片內(nèi)不同產(chǎn)出能力土地的利益分配

根據(jù)王順祥等人提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可以算出港閘區(qū)各地塊在征地區(qū)片價實行前后的征地補償價格（表2）。

表2 港閘區(qū)征地區(qū)片價實行前后征地補償價格對比表Tab.2 Comparison of compensation before and after the policy of integrated land section price

表2中第二欄表示征地區(qū)片價格，第三欄表示測算出的區(qū)片價與產(chǎn)值倍數(shù)法的差額（下稱差額）?？梢园l(fā)現(xiàn)：不同區(qū)片間，區(qū)片價格與區(qū)位正相關(guān)，城鄉(xiāng)距離越近，價格越高，差額也越大，集體從征地中獲取的收益比重也提高，反之亦然。這說明實行區(qū)片價制度相當于產(chǎn)值倍數(shù)法是普惠的，因而由不同區(qū)片間引起的征地矛盾相對較少。問題主要出在同一區(qū)片內(nèi)，不同土地生產(chǎn)能力卻出現(xiàn)相同的區(qū)片補償價格。由于同一區(qū)片價下，差額越大，說明原先年產(chǎn)值倍數(shù)法計算下的補償額越小，即土地的生產(chǎn)能力越低。這時土地生產(chǎn)能力高的村就難以接受，比如港閘區(qū)秦灶街道的橋東村和秦灶村區(qū)片價格都是150元/m2，而前者的差額是70元/m2，后者是90元/m2，那么土地生產(chǎn)能力相對高的橋東村對推行區(qū)片價的阻力就大些，甚至有上訪的人員，從而導致了征地區(qū)片價制度在這些地區(qū)不能有效地推行，而在土地相對貧瘠的秦灶村，村集體和農(nóng)民普遍歡迎區(qū)片綜合價制度，認為當?shù)啬軌驈闹贫茸兏镏蝎@得更多的利益。因此，對同一區(qū)片內(nèi)的不同生產(chǎn)能力的地塊，村集體獲益是不同的，總體說來，擁有生產(chǎn)能力強的地塊的村集體相對受損，會對區(qū)片價制度的推行設(shè)置障礙。由此，理論部分的第二個結(jié)論得到了驗證。

5 征地補償區(qū)片價制度面臨的挑戰(zhàn)及應對

總體說來，征地補償區(qū)片綜合價制度是為解決現(xiàn)有年產(chǎn)值倍數(shù)法存在的補償費用過低、濫用土地等問題而提出的一項制度變革。這一制度在推行過程中常常面臨一些挑戰(zhàn)。首先，由于區(qū)片價制度實行過程中出現(xiàn)“不同地同價”等現(xiàn)象，會造成高產(chǎn)土地主體利益相對受損的情況。其次，區(qū)片價制度與傳統(tǒng)年產(chǎn)值倍數(shù)法之間可能會存在較大的缺口，導致同一地塊在制度變革前后征地補償額差別過大，給村集體利益的合理分配帶來考驗。另外，長期看由于地租發(fā)生變化，削弱了區(qū)片綜合地價的調(diào)節(jié)作用，使得這一制度很難適應土地經(jīng)營和土地征收的動態(tài)變化需要，導致長期利益分配的變動。

根本的解決辦法是補償機制逐步市場化，而區(qū)片價制度只能看作是現(xiàn)階段一種有效的過渡形式，因為征地區(qū)片價制度依然不是完全的市場制度，征地過程中國家和集體間利益的分配依然帶有很大的不確定性和隨意性，并沒有真正做到以市場為主導。區(qū)片價制度下，村集體（包括農(nóng)民）利益相比以往有所提高，但沒有達到最優(yōu)化，不僅隨著時間推移村集體相對占有的利益份額有減小趨勢，而且同一區(qū)片內(nèi)各村集體間的利益分配也不完全合理。因此，從不同征地主體利益分配的角度看，區(qū)片綜合價制度是從傳統(tǒng)計劃主導下的年產(chǎn)值倍數(shù)法補償方式向市場化補償方式的過渡。

借用華元春等對社會經(jīng)濟發(fā)展不同階段征地補償方式的所做的概念模型，以及前述對利益分配情況的探討，區(qū)片價制度在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的階段可以用圖1體現(xiàn)。

圖1 社會經(jīng)濟發(fā)展不同階段征地補償方式及利益分配情況圖Fig.1 Different types of land expropriation and allocation of benefits in corresponding level of social and economic development

可以看到，對處于轉(zhuǎn)型期的中國而言，征地區(qū)片價是征地補償制度變化過程中一次重要的探索，對不同征地主體的利益分配的優(yōu)化起到了重要的作用。因此，在未來征地補償工作的探索中，一方面要進一步完善區(qū)片價制度框架內(nèi)國家、集體、農(nóng)民利益的分配機制，另一方面，要加快推進市場化進程，為實現(xiàn)征地補償制度最終向市場化方向的轉(zhuǎn)變打下基礎(chǔ)，從而最終實現(xiàn)不同主體間利益分配的合理化。

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