付建軍

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院 湖北 武漢 430079）

農(nóng)村黨組織公共服務(wù)職能建設(shè)的創(chuàng)新實踐:一種個案經(jīng)驗的分析

付建軍

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院 湖北 武漢 430079）

農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和公共服務(wù)下沉要求農(nóng)村黨組織進(jìn)行功能轉(zhuǎn)型,建設(shè)公共服務(wù)職能。豫西Z村黨組織在公共服務(wù)職能建設(shè)中進(jìn)行了創(chuàng)新實踐，表現(xiàn)為“民事村辦”服務(wù)機(jī)制、“金喇叭”和“金鑰匙”工程三個方面，形成了以服務(wù)為導(dǎo)向、黨員為主體、村民為動力三位一體公共服務(wù)建設(shè)的個案經(jīng)驗?？傮w來看，Z村黨組織創(chuàng)新實踐的個案經(jīng)驗屬于自我生長型的草根經(jīng)驗，這種草根經(jīng)驗不同于政府主導(dǎo)型經(jīng)驗，它來源于農(nóng)村和農(nóng)民，在實踐中更具有生命力和適用性。

公共服務(wù)下沉；農(nóng)村黨組織；公共服務(wù)職能；創(chuàng)新實踐；個案經(jīng)驗

近年來，“基本公共服務(wù)均等化”逐漸成為基層公共服務(wù)建設(shè)的主體思想。對于農(nóng)村而言，這種“基本公共服務(wù)均等化”主要表現(xiàn)為農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的目的之一在于消除當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)的真空、滯后狀態(tài)。這種“公共服務(wù)下沉”的趨勢對農(nóng)村治理的主體——農(nóng)村黨組織的功能建設(shè)提出了挑戰(zhàn)，即要求農(nóng)村黨組織的功能從過去的“管治”走向“服務(wù)”，從“資源吸納”走向“資源創(chuàng)造”。那么，在現(xiàn)實中農(nóng)村黨組織服務(wù)功能建設(shè)如何？是否存在較好的個案經(jīng)驗？如果存在，這些個案經(jīng)驗對我國農(nóng)村黨組織服務(wù)功能的建設(shè)和強(qiáng)化又是否具有借鑒意義？帶著這些問題，筆者于2011年10月對河南省中西部的農(nóng)村地區(qū)黨組織的公共服務(wù)情況進(jìn)行了走訪和調(diào)查，發(fā)現(xiàn)位于河南省西部地區(qū)的Z村黨組織在推動農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展過程中形成的做法和經(jīng)驗具有代表性。通過具體觀察和走訪，筆者對Z村黨組織服務(wù)功能建設(shè)的個案背景和創(chuàng)新實踐進(jìn)行了梳理和分析，試圖揭示Z村的個案經(jīng)驗在我國農(nóng)村黨組織服務(wù)功能的建設(shè)和強(qiáng)化過程中所具有的啟示性意義。

一、Z村黨組織服務(wù)功能建設(shè)的個案背景

Z村位于河南省西部丘陵淺山區(qū)，該村下轄6個村民小組，4個自然村，總戶數(shù)241戶，總?cè)丝?014人，低保戶18戶共51人，常年外出務(wù)工人員140人。Z村擁有耕地面積2600畝，村民主要種植小麥、蘿卜和白菜等作物。由于Z村沒有集體經(jīng)濟(jì)，種植業(yè)和打工收入便成為該村村民的主要收入來源，這種收入結(jié)構(gòu)的農(nóng)業(yè)村在我國的中西部地區(qū)較具代表性。同時，由于Z村距離縣城20公里，距離鎮(zhèn)政府所在地6公里，因此Z村與外界聯(lián)系并不方便。Z村黨組織在推進(jìn)黨組織服務(wù)功能建設(shè)的創(chuàng)新實踐過程中，主要存在兩個方面的個案背景，即國家的農(nóng)村政策要求的政策背景和“不便、不暢和不優(yōu)”的村情民意的現(xiàn)實背景。

（一）農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和公共服務(wù)下沉的政策要求

Z村黨組織將工作的重點放在增強(qiáng)黨組織的服務(wù)功能上，有其深刻的政策背景，這種政策背景集中體現(xiàn)為農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和公共服務(wù)下沉。一方面，中共十六屆六中全會第一次提出了 “基本公共服務(wù)均等化”的執(zhí)政新理念，要求“逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系”，同時提出了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的任務(wù)。農(nóng)村建設(shè)的社區(qū)化要求農(nóng)村管理必須構(gòu)建新型的社區(qū)管理和服務(wù)體制。從政策的縱向執(zhí)行看，“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的目的之一是實現(xiàn)公共服務(wù)下沉，消除農(nóng)村公共服務(wù)的真空、滯后狀態(tài)。因此，農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)要求農(nóng)村管理者必須實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型，即從以往的“管治”功能走向服務(wù)功能，從“資源吸納”走向“資源創(chuàng)造”，為公共服務(wù)下沉搭建平臺。另一方面，農(nóng)村基層黨組織是黨的全部基層黨組織的重要組成部分，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，在職能上實際承擔(dān)了農(nóng)村社會管理的任務(wù)。進(jìn)而，公共服務(wù)下沉的政策要求和農(nóng)村黨組織在農(nóng)村治理中的核心位置決定了在農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和公共服務(wù)下沉過程中，農(nóng)村黨組織必須進(jìn)行自我功能調(diào)整，增強(qiáng)農(nóng)村黨組織自身的服務(wù)功能。

（二）“不便、不暢、不優(yōu)”的村情民意

“不便、不暢和不優(yōu)”是Z村黨組織推進(jìn)服務(wù)功能建設(shè)的現(xiàn)實背景。其中“不便”主要指村級服務(wù)不夠便捷，“不暢”主要指信息渠道不暢，“不優(yōu)”主要指服務(wù)質(zhì)量不優(yōu)?！安槐?、不暢和不優(yōu)”一方面反映了Z村公共服務(wù)的現(xiàn)狀，從某種意義上也折射出目前欠發(fā)達(dá)農(nóng)村公共服務(wù)普遍存在的問題。

二、Z村黨組織服務(wù)功能建設(shè)的創(chuàng)新實踐

“不便、不暢和不優(yōu)”是Z村公共服務(wù)存在的突出問題，同時也是Z村黨組織推進(jìn)服務(wù)功能建設(shè)的突破口。按照農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和公共服務(wù)下沉的政策要求，Z村黨組織將工作重點放在增強(qiáng)黨組織的服務(wù)功能上，在服務(wù)機(jī)制上根據(jù)村情民意進(jìn)行創(chuàng)新和實踐，實現(xiàn)了社會服務(wù)機(jī)構(gòu)從懸浮于縣、鄉(xiāng)到縣、鄉(xiāng)、村三級互動的轉(zhuǎn)變，同時通過“金喇叭”和“金鑰匙”工程較好地解決了信息閉塞、金融和法律服務(wù)滯后問題，形成了較具代表性的個案經(jīng)驗。

（一）立足方便村民，建立“民事村辦”服務(wù)體制

針對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)懸浮于縣、鄉(xiāng)的問題，Z村黨組織本著“方便村民、簡化程序、減少環(huán)節(jié)”的原則，建立了“民事村辦”服務(wù)體制，在村級層面搭建了“民事村辦”服務(wù)站，將懸浮于縣鄉(xiāng)的，涉及村民生產(chǎn)生活，教育衛(wèi)生，民政優(yōu)撫等服務(wù)職能納入到 “民事村辦”服務(wù)站的職能范圍內(nèi)，從而實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級社會服務(wù)功能對接，實現(xiàn)在村級為村民提供生產(chǎn)指導(dǎo)、文化娛樂、衛(wèi)生醫(yī)療、法律援助和政務(wù)代辦等服務(wù)功能。

Z村“民事村辦”服務(wù)站工作人員主要由村“三委”人員和村先進(jìn)無職黨員輪流值班擔(dān)任，保證每天有2名工作人員在“民事村辦”服務(wù)站為村民提供各類咨詢解答和服務(wù)，同時要求所提供的服務(wù)要做到“村級權(quán)限范圍內(nèi)的立即辦，涉及上級部門的幫助辦，村民有難的上門辦，村民無暇的代替辦和跟蹤服務(wù)的主動辦”。服務(wù)站為村民提供的服務(wù)內(nèi)容較為廣泛，主要涉及五個方面，一是證照代辦服務(wù)，包括生育審批，身份證、暫住證辦理和戶口遷移審批；二是咨詢指南服務(wù)，主要提供法律、政策、農(nóng)技知識、市場信息和勞動力需求信息等咨詢服務(wù)；三是公共事業(yè)服務(wù)，主要包括村莊綠化、村容村貌整治，殯葬聯(lián)系，村民電話、有線電視線路維修，村民大病、財產(chǎn)保險和老年人等弱勢群體生活、健康和低保款代領(lǐng)服務(wù)；四是致富發(fā)展服務(wù)，主要提供種養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)良品種引進(jìn)、技術(shù)指導(dǎo)等服務(wù)；五是特色文化服務(wù)，主要是村黨組織牽頭舉辦群眾性文化活動和科普活動等。服務(wù)功能平臺在村級的建立一方面為Z村村民提供了多樣化的服務(wù)內(nèi)容，村民享受公共服務(wù)的成本大大降低，另一方面Z村黨組織基于功能轉(zhuǎn)型建立服務(wù)平臺，發(fā)揮了積極作用。

（二）立足信息暢通，實施“金喇叭”工程

山區(qū)行政村的劣勢之一便是信息不暢，這種不暢主要表現(xiàn)為接收信息的渠道不暢。針對信息閉塞的現(xiàn)狀，Z村黨組織在全村實施了“金喇叭”工程，從廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)三個媒介出發(fā)，力圖暢通渠道，實現(xiàn)信息進(jìn)戶。在廣播收聽方面，Z村黨組織在行政村和自然村安置了大功率音響，將“民事村辦”服務(wù)站收集到的設(shè)計時事新聞、農(nóng)業(yè)快訊、種養(yǎng)殖技術(shù)、農(nóng)業(yè)災(zāi)害天氣和農(nóng)資信息等在早、中、晚固定時間向全村村民進(jìn)行播報。在電視收看方面，Z村黨組織積極動員黨員，向村民宣傳有線電視，按照一定的原則籌措資金，在全村實現(xiàn)了有線電視的全覆蓋，村民可以通過有線電視及時收看各類電視節(jié)目。在網(wǎng)絡(luò)使用方面，由于網(wǎng)絡(luò)使用費(fèi)用較高，在全村推廣網(wǎng)絡(luò)不具備條件。Z村黨組織的做法是在 “民事村辦”服務(wù)站開辟出一個場所，配置了10臺電腦，Z村村民憑借辦理的上網(wǎng)卡可在“民事村辦”服務(wù)站享受到上網(wǎng)服務(wù)。從效果看，有線電視的開通對于Z村村民及時了解信息的作用最大，同時很多村民在“民事村辦”服務(wù)站接受電腦使用培訓(xùn)，也增加了村民的很多技能。

（三）立足為民解難，實施“金鑰匙”工程

Z村黨組織實施的“金鑰匙”工程主要是為了解決農(nóng)村的金融服務(wù)和法律服務(wù)滯后問題。雖然金融服務(wù)和法律服務(wù)作為一般性的服務(wù)在大部分農(nóng)村有所開展，但基本流于形式，服務(wù)的質(zhì)量亟待提高。Z村在金融和法律方面進(jìn)行的創(chuàng)新主要在于提高金融服務(wù)和法律服務(wù)的質(zhì)量。在金融服務(wù)方面，Z村黨組織主要是通過完善農(nóng)村金融服務(wù)體系來解決金融服務(wù)滯后問題。一方面村民對于金融服務(wù)的需求越來越大，除了擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營的基本需求外，投資性需求和消費(fèi)性需求也呈現(xiàn)不斷增長態(tài)勢，但另一方面農(nóng)村金融體系嚴(yán)重萎縮，形成了鮮明的對比。Z村黨組織通過與農(nóng)村信用合作社聯(lián)系，同時積極參與村鎮(zhèn)銀行的建設(shè)，金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)終端已經(jīng)進(jìn)入Z村，從而實現(xiàn)了對“三農(nóng)”的金融支持，村民也可以享受到便利、快捷和有效的金融服務(wù)。

在法律服務(wù)方面，Z村黨組織組織黨員就“148”法律熱線在各自然村和居民組進(jìn)行了較為全面的宣傳，目的是讓村民了解并使用“148”法律熱線。另一方面，針對以往的法律宣傳僅僅是 “發(fā)傳單”、“放喇叭”，Z村黨組織多次邀請縣、鄉(xiāng)司法部門定期到Z村通過現(xiàn)場解答和上課形式開展法律宣傳，幫助村民解決遇到的法律問題。通過將宣傳與村民的切身利益相聯(lián)系，這種法律宣傳村民更容易接受，也更容易理解。

三、Z村黨組織服務(wù)功能創(chuàng)新實踐的個案經(jīng)驗

Z村黨組織在推動自身功能轉(zhuǎn)型的過程中，將功能轉(zhuǎn)型、村情民意和村黨組織較好地統(tǒng)籌起來，在工作中以服務(wù)為導(dǎo)向，以黨員為主體，以村民為動力，較好地解決了公共服務(wù)“不便、不暢和不優(yōu)”的問題。筆者認(rèn)為，Z村黨組織進(jìn)行自身功能轉(zhuǎn)型的個案經(jīng)驗主要是在農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)與公共服務(wù)下沉的政策背景和村情民意的現(xiàn)實背景下將轉(zhuǎn)型方向、黨組織和村民有效地結(jié)合起來，從而實現(xiàn)了工作方向、工作主體和工作動力三位一體的互動。下面是Z村服務(wù)職能建設(shè)創(chuàng)新實踐個案經(jīng)驗形成的路徑圖。

（一）以服務(wù)為轉(zhuǎn)型導(dǎo)向，運(yùn)用機(jī)制創(chuàng)新推動黨組織功能轉(zhuǎn)型

從經(jīng)濟(jì)環(huán)境和地理環(huán)境看，Z村的自身條件和外部條件并不優(yōu)越，但Z村黨組織并沒有困于經(jīng)濟(jì)和地理環(huán)境，而是準(zhǔn)確把握發(fā)展方向，積極進(jìn)行自身功能轉(zhuǎn)型，在一個經(jīng)濟(jì)較為落后的行政村大膽進(jìn)行了創(chuàng)新和實踐，形成了獨具特色的個案經(jīng)驗。同時較之以往農(nóng)村黨組織的零散的服務(wù)活動，這種基于機(jī)制建設(shè)的公共服務(wù)更具有系統(tǒng)性、廣泛性和持續(xù)性。Z村黨組織把公共服務(wù)下沉作為自身功能調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)，將服務(wù)作為黨組織轉(zhuǎn)型的導(dǎo)向，在工作中重點進(jìn)行服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新建設(shè)，改變以往黨組織零散的服務(wù)活動，創(chuàng)建“民事村辦”服務(wù)機(jī)制，從而為黨組織功能轉(zhuǎn)型提供了制度平臺。Z村黨組織借助 “民事村辦”服務(wù)機(jī)制，同時通過實施“金喇叭”和“金鑰匙”工程，使黨組織承擔(dān)了以往所沒有的公共服務(wù)內(nèi)容?！懊袷麓遛k”服務(wù)機(jī)制的創(chuàng)立，一方面為Z村黨組織提供服務(wù)，實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型開啟了一個窗口，另一方面也為村民分享公共服務(wù)構(gòu)建了一個成本低、效果好的渠道。

（二）以黨員為工作主體，提升黨員群體的服務(wù)意識和有效性

農(nóng)村黨組織成員可分為有職黨員和無職黨員 ，農(nóng)村黨組織推動功能轉(zhuǎn)型就必須處理好有職黨員、無職黨員和黨組織的關(guān)系。Z村黨組織在進(jìn)行功能轉(zhuǎn)型過程中，將有職黨員和無職黨員均納入公共服務(wù)的工作主體范圍內(nèi)，對于無職黨員進(jìn)行設(shè)崗定責(zé)和針對性培訓(xùn)，組織無職黨員和有職黨員共同參與到黨組織功能轉(zhuǎn)型的工作中，同時充分發(fā)揮無職先進(jìn)黨員的帶動性和能動性，提升整個黨員群體的服務(wù)意識和服務(wù)有效性。一方面提高了對無職黨員的管理，增強(qiáng)了黨組織內(nèi)部的凝聚力，另一方面也提升了黨組織整體的服務(wù)意識和能力，增強(qiáng)了黨組織的戰(zhàn)斗力。

（三）以村民為創(chuàng)新動力，傾聽村民在生產(chǎn)生活過程中的聲音

農(nóng)村黨組織的工作對象和動力根源于村民，黨組織只有經(jīng)常傾聽村民在生產(chǎn)生活過程中的聲音，才能對自身工作進(jìn)行合乎村情民意的調(diào)整，才能構(gòu)建健康的黨組織-村民關(guān)系。Z村黨組織在進(jìn)行服務(wù)功能建設(shè)中，始終將村情民意作為工作的出發(fā)點和創(chuàng)新的依據(jù)。通過建立民主懇談室和走訪，Z村黨組織經(jīng)常與村民進(jìn)行較為深入的交流，挖掘村民的“好點子、好意見”，對這些“好點子、好意見”進(jìn)行歸納，然后直接反應(yīng)在機(jī)制的創(chuàng)新過程中。這樣一方面黨群關(guān)系保持健康發(fā)展，另一方面村民在農(nóng)村建設(shè)中的主體地位和創(chuàng)新功能也得到了發(fā)揮。

四、結(jié)語

整體來看，農(nóng)村黨組織功能轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗可分為政府主導(dǎo)和自我生長兩種類型。政府主導(dǎo)型的經(jīng)驗由政府在較大地域推動，具有很強(qiáng)的一般適用性，但很難滿足特殊性的需求，其發(fā)展路徑是經(jīng)驗的自上而下輸送。自我生長型的經(jīng)驗屬于草根經(jīng)驗，是農(nóng)村黨組織在農(nóng)村工作實踐中根據(jù)村莊情況，自我生長出的一些做法和路徑，更貼近經(jīng)驗來源村莊的情況，但這并不表示自我生長型的經(jīng)驗不具有一般性，因此它一般遵循自下而上的發(fā)展路徑。Z村的個案經(jīng)驗屬于自我生長類型的經(jīng)驗，是Z村黨組織在服務(wù)功能建設(shè)探索中形成的具有較完整體系的做法和路徑，這種經(jīng)驗來源于農(nóng)村和農(nóng)民，從而也更適合農(nóng)村和農(nóng)民。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和公共服務(wù)下沉浪潮中，像豫西Z村這種草根經(jīng)驗在實踐中更具有生命力和適用性，無論是對于構(gòu)建和諧的基層黨群關(guān)系，還是推動基層黨組織的功能轉(zhuǎn)型，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化都具有借鑒意義。但Z村的個案經(jīng)驗也不是完美無瑕的，Z村黨組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力并沒有較好的凸顯出來，這也是Z村黨組織必須彌補(bǔ)的問題。

[1]鄭長忠.基層黨組織轉(zhuǎn)型：走出“邊緣化”處境的根本出路[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2004(5):75-81

[2]鄭科楊.胸懷事業(yè)全局，尊重實踐經(jīng)驗—建設(shè)高素質(zhì)農(nóng)村基層黨組織書記隊伍的思考[J].政治學(xué)研究，2010(6):31-36

責(zé)任編輯：劉石玉

校 對：里 仁

D26

A

1008-3537（2012）02-0006-03

2012-03-20

國家社會科學(xué)基金青年項目（項目編號：11CZZ018）的階段性成果之一。

付建軍，男，安徽金寨人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院研究生，教育部人文社會科學(xué)重點研究基地中國農(nóng)村研究院研究人員，研究方向：政治學(xué)理論與農(nóng)村政治學(xué)。