作為“國務(wù)院保障性安居工程領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”的牽頭部門，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正抓緊起草《基本住房保障條例》，起草完成后將交國務(wù)院法制辦審訂。“條例”草案擬對(duì)保障性住房的公平分配、退出管理等方面的制度和路徑進(jìn)行規(guī)定。

住房保障是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到許多部門或方面，如國家或地方財(cái)政、銀行、土地、稅收、房地產(chǎn)等。因此，要完善住房保障制度或體系建設(shè)，也必須相應(yīng)地完善這些相關(guān)部門或住房保障支持系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)機(jī)制和政策的建設(shè)。

（一）加大國家與地方政府財(cái)政對(duì)保障性住房支持的力度

政府對(duì)保障性住房管理，首先就是提供財(cái)政支持。從當(dāng)代世界各國對(duì)保障性住房管理的情況來看，首要的任務(wù)就是對(duì)保障性住房實(shí)行財(cái)政上的支持，或者說保障性住房的資金，主要來源于國家與地方的財(cái)政。而且，保障性住房資金，在國家或地方財(cái)政支出中都占有相當(dāng)大的比重。有關(guān)資料顯示，我國香港2006年政府用于廉租住房的財(cái)政支出約為160億港元，占政府財(cái)政總支出6%。英國政府用于支持非贏利組織興建保障住房和對(duì)低收入者的租金補(bǔ)貼，一直保持在占GDP2%，占政府公共支出的6%左右的水平上。新加坡政府1990年用于保障性住房建設(shè)的年度投資總額占到GDP的9%。美國不包括地方政府（州政府），僅中央政府（聯(lián)邦政府）每年用于保障性住房的資金約為150億美元，2005年達(dá)到了350億美元。法國政府，每年都按照一定的比例將住房保障資金列入財(cái)政預(yù)算，?？顚Ｓ谩？偟膩碚f，國家與地方政府，必須拿出一定比例的財(cái)政資金，列入年度預(yù)算專項(xiàng)支出，不僅是保障性住房資金的重要來源，而且是最穩(wěn)定的構(gòu)成部分。

根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，目前我國用于保障住房的資金，主要是由政府財(cái)政資金、公積金增值部分以及土地出讓金構(gòu)成的。在住房保障資金構(gòu)成中，土地出讓金占有相當(dāng)?shù)谋壤５?，從發(fā)展上看，特別是隨著城市化的完成，土地出讓規(guī)模的縮小，以及財(cái)稅體制改革的深化，“土地財(cái)政”規(guī)范化，這部分收益會(huì)相應(yīng)地減少。所以，從長遠(yuǎn)看，必須加大政府對(duì)保障性住房的財(cái)政投入。為此，就必須通過法律的手段，在國家或地方政府財(cái)政預(yù)算中，規(guī)定財(cái)政收入的一定比例用保障性住房支出。也就是說，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，必須相應(yīng)地改變國民收入分配的格局，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入向民生領(lǐng)域的傾斜。

（二）完善住房公積金管理制度，加大對(duì)保障性住房的支持

根據(jù)住房制度改革的要求，我國于1998年正式建立住房公積金制度。住房公積金是住房保障制度的重要構(gòu)成部分。按照國際上住房保障制度模式的劃分，住房公積金制度屬于普惠性的住房保障制度構(gòu)成部分。

根據(jù)我國公積金制度的規(guī)定，住房公積金是由職工工資按比例繳納和單位按照相應(yīng)比例補(bǔ)貼兩個(gè)部分構(gòu)成，并以個(gè)人賬戶保存在住房公積金中心，歸職工個(gè)人所有。職工可以用來購買住房（或用于住房貸款）、支付房租以及建設(shè)住房等方面支出。目前住房公積金管理方面存在的問題主要是，公積金制度建立的還不普遍，覆蓋面還比較小，即應(yīng)當(dāng)建立住房公積金的單位或部門還沒有完全建立起來；住房公積金支取方面與使用方面還存在一些不完善的地方。

城市政府把住房公積金管理中心集中起來的資金，用于保障性住房建設(shè)是與住房公積金的性質(zhì)相適應(yīng)的，是沒有問題的。但是，如果按照目前有關(guān)規(guī)定，把住房公積金增值的一部分用于保障性住房建設(shè)，則是需要研究的。因?yàn)樽》抗e金是屬于職工個(gè)人的金融資產(chǎn)，資產(chǎn)增值的部分自然也應(yīng)當(dāng)歸職工個(gè)人所有。把屬于職工個(gè)人金融資產(chǎn)的增值部分，用于公共支出，是違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的。所以，在完善住房公積金管理和使用時(shí)，一方面要加大住房公積金對(duì)住房保障支持的力度；另一方面，就是要規(guī)范住房公積金增值部分所有權(quán)與支配權(quán)，把住房公積金增值的部分歸還給職工個(gè)人。

（三）深化土地管理制度改革，加大土地收益對(duì)保障性住房的支持

土地或土地資源數(shù)量，以及土地利用結(jié)構(gòu)和土地使用制度，是制約保障住房與房地產(chǎn)發(fā)展的重要因素。為了保證保障性住房建設(shè)用地，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改變“土地財(cái)政”的狀況，深化土地使用制度改革，加強(qiáng)土地使用管理，大力支持保障性住房建設(shè)用地。

1.根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的要求，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)中央批準(zhǔn)的土地利用計(jì)劃。在這方面，北京做得比較好。據(jù)了解，經(jīng)中央批準(zhǔn)的北京2011年住房用地供給總量為2550公頃。其中經(jīng)濟(jì)適用住房用地130公頃；各類棚戶區(qū)改造用于建設(shè)中小套型商品房用地700公頃；公共租賃住房用地劃撥270公頃，出讓30公頃；限價(jià)商品房200公頃；商品住房用地1220公頃，其中中小套型商品住宅455公頃。保障性安居工程和中小套型商品房用占全部用地的70%。由此可見，只有嚴(yán)格執(zhí)行中央批準(zhǔn)的土地供應(yīng)計(jì)劃，就可以滿足保障性住房建設(shè)的用地?cái)?shù)量。

2.確保保障性住房建設(shè)用地，必須認(rèn)真執(zhí)行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2011]1號(hào)），以及為了落實(shí)國務(wù)院《通知》國土資源部下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好2011年城市住房用地管理和調(diào)控重點(diǎn)工作的通知》與《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》等文件精神。第一，保障性安居工程建設(shè)用地實(shí)行計(jì)劃單列，切實(shí)保證用地的要求。第二，各省（市）土地管理部門，要建立健全保障性安居工程用地審核快速通道，簡化審批程序，縮短報(bào)批審核周期，提高審批效率。第三，嚴(yán)格控制保障性安居工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以有限的土地資源，增加更多的住房供應(yīng)。公共租賃住房套型建筑面積應(yīng)當(dāng)控制在60平方米以內(nèi)，以40平方米為主。第四，加強(qiáng)土地供應(yīng)后的管理，對(duì)土地開發(fā)利用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

3.調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，完善保障性住房的地域空間布局，努力減輕保障對(duì)象經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更好地滿足住房保障對(duì)象的需要。保障性住房在條件允許的情況下，應(yīng)當(dāng)盡量建設(shè)在或布局在鐵路沿線；城市主干道；地鐵出入口等地區(qū)，力求使住房保障對(duì)象在生活上更加方便，在經(jīng)濟(jì)更加節(jié)省。

在這方面青島市的做法值得借鑒。青島市為了解決在城區(qū)無法拿出大塊土地集中建設(shè)保障性住房，把保障性住房建設(shè)在郊區(qū)又給居民生活帶來不方便的問題，于是采取了分散配建的方式。這樣，一方面解決了保障性建設(shè)用地的困難，另一方面又滿足了居民的基本生活需求，降低了居民生活成本。為了確保土地供應(yīng)，青島市規(guī)定，所有舊城區(qū)、“城中村”改造項(xiàng)目，以及納入土地儲(chǔ)備、規(guī)劃為住宅用地的企事業(yè)單位用地，都必須嚴(yán)格按照規(guī)定比例，配建保障性住房。在配建比例上，新增規(guī)劃住宅建設(shè)用地不得低于20%；城改建項(xiàng)目扣除拆遷安置用房后，不得低于5%；搬遷企業(yè)用地規(guī)劃住宅建設(shè)的，根據(jù)不同情況，分別按照25%、30%、45%的比例配建。按比例配建保障性住房，不僅解決了在城區(qū)保障性住房建設(shè)用地的問題，由于融入了社會(huì)或單位的資金投入，還解決了保障性住房建設(shè)資金不足的問題。

4.深化土地使用制度改革，創(chuàng)新土地使用權(quán)管理。

改革開放以來，根據(jù)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，進(jìn)行了城市土地使用權(quán)商品化的改革。但是，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，建立起來的我國土地有償使用制度，在國家與用地單位土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式上，根據(jù)土地使用性質(zhì)的不同，采取劃撥土地使用權(quán)和出讓土地使用權(quán)兩種方式；在土地使用權(quán)出讓一級(jí)市場(chǎng)上，根據(jù)土地使用性質(zhì)的不同等情況，采取了招拍掛等土地出讓方式。同時(shí)，根據(jù)土地使用性質(zhì)的不同，把土地出讓時(shí)間或使用年限，區(qū)分為40年、50年和70年。住宅用地年限最長為70年。但是土地使用費(fèi)需要一次繳納。

一次性繳納70年土地出讓金，極大地提高了住房的價(jià)格。高昂的住房價(jià)格，把廣大中低收入人群排擠了出住房市場(chǎng)，不僅增加了需要保障性住房的家庭的數(shù)量，而且也提高了部分保障性住房的價(jià)格，增加了政府保障性住房的財(cái)政支出。為了降低住房建安成本和住房價(jià)格，減少政府保障性住房財(cái)政支出，減輕保障住房家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，建議改70年土地使用權(quán)出讓金（土地使用權(quán)費(fèi)用）或土地使用權(quán)租金為年土地使用權(quán)租金或年地租。

（四）完善保障住房信貸制度和政策。

在目前的條件下，開發(fā)建設(shè)保障性住房的房地產(chǎn)企業(yè)，大都需要依靠銀行的開發(fā)貸款。保障性住房開發(fā)貸款，在我國目前條件下屬于房地產(chǎn)開發(fā)貸款，從而使保障性住房貸款，無論是在貸款體制上，還是在貸款政策上，都存在一定的障礙或困難。為了解決保障性住房銀行貸款的困難，應(yīng)當(dāng)采取以下一些改革：

1.創(chuàng)新投融資機(jī)制。根據(jù)保障房與商品住房的不同性質(zhì)，建議把商品房開發(fā)貸款與保障住房開發(fā)貸款加以區(qū)分，即把保障房開發(fā)建設(shè)貸款單獨(dú)列出來，進(jìn)行分類管理，以確保銀行對(duì)保障性住房建設(shè)的支持。

2.商業(yè)銀行是自負(fù)盈虧的金融企業(yè)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，即使是國有商業(yè)銀行，在政企、政資分離和分開的條件下，是國家或國資委管轄的資產(chǎn)，負(fù)有保值增值的責(zé)任。為了維護(hù)國家關(guān)于銀行貸款的有關(guān)規(guī)定，提高銀行向保障性住房建設(shè)貸款的積極性，建議加強(qiáng)對(duì)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目管理，即使是保障性住房建設(shè)項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家對(duì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的要求，做到“四證齊全”；同時(shí)，對(duì)于保障性住房的開發(fā)優(yōu)惠貸款，國家或地方政府應(yīng)當(dāng)給予差額補(bǔ)貼，或者把由此引起的虧損，按照國家有關(guān)規(guī)定予以掛賬處理。

3.在目前的情況下，無論是房地產(chǎn)市場(chǎng)處于住房大量閑置的狀況，還是房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)處于買方市場(chǎng)的情況，根據(jù)住房消費(fèi)屬于重要的民生的性質(zhì)，以及為了實(shí)現(xiàn)國家關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略，或者從居民在銀行大量儲(chǔ)蓄存款方面來看，銀行的房地產(chǎn)信貸，都應(yīng)當(dāng)從支持房地產(chǎn)開發(fā)向支持住房消費(fèi)方面轉(zhuǎn)移，即銀行房地產(chǎn)信貸，應(yīng)當(dāng)大力支持住房消費(fèi)，即保障性住房消費(fèi)和商品性住房消費(fèi)。只有這樣，房地產(chǎn)業(yè)才能走上健康持續(xù)發(fā)展的軌道。

4.銀行在支持住房消費(fèi)信貸時(shí)，在目前的條件下，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行差別化的貸款政策。

（五）完善住房保障租稅費(fèi)制度和政策

改革開放以來，隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國房地產(chǎn)租稅費(fèi)制度（體系）雖然也逐步建立了起來，但是，還不完善。不僅在稅種、稅率等方面存在著一些問題，問題的關(guān)鍵是房地產(chǎn)租稅費(fèi)不能反映隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立引起的房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)關(guān)系變動(dòng)的狀況。

房地產(chǎn)租稅費(fèi)涉及的問題很多，我們僅從房地產(chǎn)租稅費(fèi)對(duì)保障性住房建設(shè)和保障住房消費(fèi)的制度與消費(fèi)政策方面，談幾點(diǎn)建議。

1.堅(jiān)持和完善在保障性住房建設(shè)中，即廉租房建設(shè)、經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)、兩限房建設(shè)以及公共租賃住房建設(shè)的租稅費(fèi)減免政策。通過租稅費(fèi)減免，不僅可以降低開發(fā)商的開發(fā)建設(shè)成本，而且有效地降低了保障性住房的出售價(jià)格和租賃價(jià)格，相應(yīng)地提高了保障性住房的保障水平。

2.為了有效地配置住房資源，讓更多的閑置住房進(jìn)入市場(chǎng)，應(yīng)適當(dāng)?shù)亟档痛媪孔》拷灰篆h(huán)節(jié)的稅費(fèi)。這樣做，不僅可以增加住房市場(chǎng)的住房供給，而且國家或地方政府，還可以通過存量住房市場(chǎng)，收購適宜作為保障性住房的房源，從而增加保障性住房的供給。

3.盡快出臺(tái)保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅或物業(yè)稅，完善房地產(chǎn)稅收制度。征收房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，由于增加了持有房地產(chǎn)的成本，不僅可以遏制投資投機(jī)購房者的行為，還可以調(diào)控人們占有房地產(chǎn)的數(shù)量，加速存量住房流動(dòng)，優(yōu)化住房資源配置，促進(jìn)住房合理消費(fèi)。同時(shí)，要對(duì)持有過多房地產(chǎn)者，征收累進(jìn)稅。通過征收超過一定限量住房者的累進(jìn)稅，用于保障性住房支出，增加保障性住房的資金來源。

4.為了支持住房消費(fèi)，對(duì)于退出或賣出保障性住房的居民，在購買用于自住房時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行退稅政策，實(shí)現(xiàn)支持居民改善住房消費(fèi)的目的。