龔杰昌，李 瀟，周 晨

(西安交通大學經濟與金融學院，陜西西安 710061)

我國礦區(qū)土地復墾保證金收取標準測算方法選擇研究

龔杰昌，李 瀟，周 晨

(西安交通大學經濟與金融學院，陜西西安 710061)

本文選取適合我國國情的礦區(qū)土地復墾保證金方法，嘗試測算了A礦區(qū)的土地復墾保證金。結果發(fā)現(xiàn)我國沒有一個統(tǒng)一的保證金測算標準，各個地區(qū)的標準不同，且同一礦種也各不相同。最優(yōu)的土地復墾保證金數(shù)額就是土地復墾的成本，確定保證金的標準必須以復墾成本為基礎。而且，保證金影響系數(shù)的確立具有一定主觀性。應盡快建立土地復墾標準，成立專門的復墾技術標準機構，從制度和技術上保證土地復墾質量。

礦區(qū);土地復墾;土地復墾保證金;測算方法

一、引 言

縱觀國內外的土地復墾制度，保證金制度無疑是一項成功的經驗借鑒，它能在很大程度上促使、保證復墾責任人有效地完成復墾任務，提高土地復墾率。我國要使礦山地質環(huán)境和礦區(qū)土地復墾狀況在“十二五”期間得到明顯改善，就必須建立全國層面的、統(tǒng)一的、具有較高法律約束力的土地復墾保證金制度。而在保證金制度的設立過程中，其征收標準直接決定著復墾責任人是選擇復墾、取回保證金，還是放棄保證金、不予復墾?？梢姡ＷC金標準的確立是該項制度成功與否的關鍵。

20世紀70年代之后，各主要礦業(yè)發(fā)達國家相繼進行環(huán)境立法，都把土地復墾保證金制度寫入環(huán)境保護法律之中，各國均把該制度作為土地復墾制度的核心制度。到了20世紀90年代，巴西、中國、菲律賓、馬來西亞等一些發(fā)展中國家也開始實施土地復墾保證金制度。1977年美國的《復墾法》確立了該制度，是世界上最早實施土地復墾保證金制度的國家。經比較，各國對土地復墾制度的規(guī)定大同小異，只是在操作細節(jié)上存在差異，美國的土地復墾保證金制度最為完善，最具代表性［1－2］。本文在梳理國內外土地復墾保證金測算方法的基礎上，通過比較我國各地區(qū)礦區(qū)土地復墾保證金測算方法，選取適合我國國情的礦區(qū)土地復墾保證金方法，嘗試測算了某礦區(qū)的土地復墾保證金，最后提出了相關建議。

二、國內外土地復墾保證金測算方法綜述

在已有的關于土地復墾成本測算的文獻中，其測算方法主要有:

美國是土地復墾保證金制度實施較為成熟的國家之一，其保證金的收取按照內政部露天采礦區(qū)復墾管理辦公室制定的《Handbook for Calculation of Reclamation Bond Amounts》［3］來執(zhí)行，大體步驟依次為:確定復墾要求、估算直接復墾成本、根據通貨膨脹調整直接成本、估算間接復墾成本、確定意外費用并計算總的保證金數(shù)額。可以看出，美國復墾保證金征收標準的實質是復墾成本的計算;換言之，就是以復墾成本為基礎來確定土地復墾保證金的征收標準。加拿大估算復墾活動實際成本的保證金計算方法同美國煤礦區(qū)的復墾保證金計算方法相似［4］。印度尼西亞根據第三方復墾礦區(qū)的成本，確定保證金數(shù)量等。在澳大利亞，礦山企業(yè)在采礦前必須繳納復墾抵押金，該筆抵押金應足以保證土地復墾的順利完成［5］。環(huán)境保護局審核土地復墾的費用時會考慮礦山企業(yè)在上年度土地復墾方面的表現(xiàn)，并最終確定抵押金的繳納數(shù)額。礦山企業(yè)必須制定《開采計劃與開采環(huán)境影響評價報告》，礦業(yè)主管部門會根據報告里的環(huán)境治理協(xié)議，組織相關專家和部門分階段進行驗收。如果礦山企業(yè)順利完成土地復墾任務，并取得較好效果，政府會降低以后的抵押金要求，會向取得較大成績的礦山企業(yè)頒發(fā)獎章以激勵其繼續(xù)復墾［6］。

毛勇、胡振琪［9］將土地復墾工程分為挖掘、裝載、運輸、卸土和平整土方五個部分，復墾成本也由這五部分構成C0=Cw+Cz+Cy+Cx+Cp，由于挖、裝、運、卸均由機械完成，所以可設其總成本為C'0，則C0=C'0+Cp。假定復墾耕地與水面比為r，復墾單位面積耕地所需挖塘面積為S(m2)，則復墾總面積A=1+S=1+1/r=(1+r)/r(m2);設復墾耕地填土厚度平均為h，單位土方復墾成本為C'0，那么單位面積復墾成本C=(T×C0)/A=(h×C0×r)/(1+r)，其中T為單位面積土方量。可見，該模型較為簡單，但其把復墾效果限定為耕地、復墾材料只是土方，這與實際情況不符，用其測算復墾成本比較單一。秦格等［10］將煤炭礦區(qū)分為恢復到原有使用價值和轉換使用價值兩類進行成本核算，只是簡單地匯總加減，較為籠統(tǒng)，也具有事后性，因此，不適合作為保證金設立的輔助工具。

可見，上述測算方法的研究涉及的費用和投資數(shù)據大多是在復墾結束時才能具體得到，年均數(shù)據也要待復墾開始時才能平均，這與保證金的事前繳納性質不符;模型較為簡單籠統(tǒng)，只是簡單地匯總加減，也具有事后性和主觀性，從而影響測算結果。本文選取適合我國土地復墾實際情況的測算方法，并以A礦區(qū)為例，測算土地復墾總成本，以期為我國土地復墾保證金標準的確定提供值得借鑒的方法。

三、我國各地區(qū)礦區(qū)土地復墾保證金測算方法的比較

我國的礦區(qū)土地復墾保證金征收標準各不相同，大體可分為以下幾種，如表1所示。

表1 我國各省礦區(qū)土地復墾保證金征收標準及測算方法一覽

1.由礦種確定繳納標準，以陜西省為例，測算方法為:年繳存額=繳存標準×開采影響系數(shù)×礦山設計開采規(guī)模，繳存總額=年繳存額×采礦許可證有效期。繳存標準和影響系數(shù)如表2、表3所示。

2.由采礦許可證登記面積確定繳納標準，以浙江省為例，測算方法為:治理備用金應繳納標準=采礦許可證登記面積×繳納標準×影響系數(shù)。收取標準如表4所示。

3.由礦區(qū)面積和開采方式確定繳納標準，以天津為例，測算方法為:保證金預繳額=礦區(qū)面積×收繳標準×影響系數(shù)。預繳標準如表5所示。

表3 陜西省礦山地質環(huán)境治理恢復保證金影響系數(shù)表

4.由礦種、開采規(guī)模和開采方式確定繳納標準，以重慶為例，測算方法和標準如表6所示:

5.由礦產品的單位產量確定繳納標準，以河南省為例，測算方法為:保證金預繳額=礦產品總額×繳存標準，標準如表7所示。

表4 浙江省礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金收取標準

表5 天津市礦山復墾保證金預繳標準

表6 重慶市礦山環(huán)境恢復治理保證金部分礦種征收標準

表7 河南省礦山環(huán)境恢復治理保證金提取標準

綜上所述，我國沒有一個統(tǒng)一的保證金測算標準，各地不僅依照不同的因素確定繳納標準(礦種、面積等)，且即使是對同一礦種其提取的繳納標準也不盡相同(如山西、河南噸煤的提取標準分別為10元、5元等)。這種繳納標準的不同確定方法和同一礦種不同繳納數(shù)額，勢必會造成行業(yè)內不同省份企業(yè)間的不公平競爭，不利于礦業(yè)企業(yè)的平衡、穩(wěn)定發(fā)展。此外，一方面，雖然各省在制定繳納標準時都遵循“不低于治理費用”的前提，但無論是以何種方式來確定的繳納標準(礦種、采礦許可證面積、礦種和開采規(guī)模、礦產品的單位產量等)均是簡單的采用一確定的數(shù)額，沒有考慮在具體的復墾活動中成本的差別，這在一定程度上存在主觀性，造成保證金數(shù)額收取的偏差，不能達到最優(yōu)的收取、治理效果［15］;另一方面，其標準和影響系數(shù)的制定方法都沒有言明，測算方法也沒有體現(xiàn)出“以土地復墾成本”為基礎的理論依據。因此，要利用土地復墾保證金制度解決礦區(qū)的土地資源破壞問題，就必須建立全國范圍內、統(tǒng)一的、科學合理的礦區(qū)土地復墾保證金收取標準。

四、適合我國國情的礦區(qū)土地復墾保證金方法的選取

要確定土地復墾保證金科學合理的征收標準，就必須從理論與實踐兩方面出發(fā)，具體分析適合我國的土地復墾保證金標準。

土地復墾保證金是一種經濟擔保手段，其標準的確定，也應該從經濟學角度出發(fā)。根據經濟學的“理性人”假設，可以得出:

若保證金數(shù)額B大于預期復墾成本EC。礦業(yè)企業(yè)肯定會選擇復墾，但是過多地繳納保證金會加重企業(yè)負擔同時也不利于保證金的收取和管理。

若保證金數(shù)額B小于預期復墾成本EC。此時，礦業(yè)企業(yè)不復墾的損失為B+CI(無形的聲譽成本)，當B+CI＜EC時，礦業(yè)企業(yè)肯定不復墾;只有當B+CI＞EC時，企業(yè)才會復墾，而要想其成立，那聲譽成本CI就必須足夠大，但是，對于造成礦山破壞的主體——小礦企來說，其規(guī)模和資產都相對較小，CI不足以對其形成約束力。換言之，在此種情況下，大多數(shù)企業(yè)都是不復墾的。

若保證金數(shù)額B等于預期復墾成本EC。對于一些環(huán)境保護意識薄弱或認為是否復墾都須支付相同保證金的企業(yè)來說，其很可能選擇不復墾，但是，開采許可證制度、公眾參與等的設計，必然會對不復墾的企業(yè)形成名譽損失、開采許可證申請障礙等，企業(yè)損失(B+CI)就遠遠超過復墾成本EC。因此，在這種情況下，企業(yè)也會選擇復墾，而對于管理機關，在這種情況下其同時使自身福利和社會福利達到了最大化，所以B=EC是最優(yōu)選擇。綜上分析，理論上，合理的保證金數(shù)額應該等于預期的復墾成本，即B=EC。其次，實踐中美國、加拿大等礦業(yè)大國和土地復墾保證金制度實施較好的國家，也均是以“土地復墾成本”來確定土地復墾保證金。因此，無論是從理論上，還是從實踐上，最優(yōu)的土地復墾保證金數(shù)額就是土地復墾的成本，確定保證金的標準必須以復墾成本為基礎。

1.工程復墾費用C'1和生物復墾費用C″1合并為C1。上述研究中，只有宋蕾［13］將生物復墾費定為植被修復單獨列出計算，公式為VR=η×m×∑VFi，其中VR為植被重建總費用，η為礦區(qū)地形地貌的權重系數(shù)，m為植被修復礦區(qū)的面積，VFi為單位面積的草籽費/播種施肥費/管護費。但是，相較于生物復墾費的概念，植被修復就顯得過于狹窄，一定程度上會低估復墾成本。而其他研究中均將工程復墾費與生物復墾費納為一體，統(tǒng)一為工程施工費研究，也就是程琳琳研究公式中的C1。在崔艷［15］、王金滿［16］的研究中，都認為生產建設項目土地復墾費用中的工程施工費包括工程措施施工費和生物措施施工費，因此，把兩者統(tǒng)一估算具有可行性。

2.工程復墾費用占總復墾費用的百分比r1及其他費用占工程復墾費用的百分比r2。上述研究均將復墾的主要費用分為工程復墾費和生物復墾費，要計算r1就必須知道工程復墾費與生物復墾費的比例。認為工程復墾費用占95%、生物復墾費用占5%最早出現(xiàn)在李根福的論文《土地復墾費用估算取值及有關術語釋義》中，隨后程琳琳、萬紅梅［17］等繼續(xù)沿用此比例，三者均沒有提出該比例具體來源，所以，這一比例的使用還待商榷。但是，無論是露天礦山復墾還是地下開采礦山復墾，無論是采用充填法復墾還是采用非充填復墾，工程復墾費用總是占相對較大比重。我們可以通過調研已復墾礦區(qū)的費用構成情況或根據已有的復墾費用數(shù)據，得到工程復墾費用與生物復墾費用的平均比例。關于其他費用占工程復墾費用的百分比r2，可根據2005年《土地開發(fā)整理項目預算編制暫行規(guī)定》中關于其他費用各組成費用的計算公式間接得到。如前期工作費不超過工程施工費的6%，工程監(jiān)理費不超過工程施工費的1.5%等。

3.C1的測算，即Pi的測算。根據《土地開發(fā)整理項目預算編制暫行規(guī)定》和《開發(fā)建設項目水土保持工程概(估)算編制規(guī)定》，生產建設項目土地復墾工程費可由工程措施與生物措施施工費、設備費、其他費用、基本預備費、風險金和價差預備費組成，而我們的研究把工程措施與生物措施施工費、設備費稱為C1，把其他費用、基本預備費、風險金和價差預備費稱為C2，可見，在進行C1、C2測算時，參照《土地開發(fā)整理項目預算編制暫行規(guī)定》是合適的。

4.數(shù)據問題。模型中所需數(shù)據可參考歷史數(shù)據、經驗數(shù)值和現(xiàn)行市場價格等得到，且能根據礦區(qū)所處地的不同而進行調整等，對礦業(yè)企業(yè)來說具有公平性。其中，歷史數(shù)據可通過調研一些土地復墾主管部門來得到我國過去幾十年來的復墾工程成本的數(shù)據匯總;可通過訪問一些土地復墾領域的專家或執(zhí)行土地復墾的第三方公司來得到復墾工程成本的經驗值總結;在參考生產建設項目土地復墾費用計算方法計算工程施工費時，其中的基本工資、輔助工資、材料費等可依照當?shù)噩F(xiàn)行市場價格。

5.其他因素。在計算復墾成本時要考慮復墾期間發(fā)生自然災害、設計變更等對工程費用的影響，對不同工期長短的工程要分別計提預備費;對于復墾之初就可預見但技術上又無法避免的可能風險，如地下開采礦的沉陷、煤矸石的自燃等要按可能性大小以復墾工程費為基數(shù)計取;而在施工過程中遇到的工資、材料費、設備費上漲等問題可借鑒價差預備費模型Wi=ai×［(1+r)i－1－1］(Wi為第i年的價差預備費，ai為第i年的靜態(tài)投資費，r為年均價格上漲率)來消除等。

五、我國礦區(qū)土地復墾保證金收取標準的測算

其中:C—— 總復墾成本，S—— 總復墾面積，C1——總的復墾費用，包括工程復墾費用C'1(占95%)和生物復墾費用C″1(占5%)，C2——其他費用，C0——預備費和風險金(復墾期間發(fā)生自然災害，設計變更，工資、材料費、設備費上漲等對復墾費的影響)，Pi——第i種復墾模式的單位費用，Si——第i種復墾模式的復墾面積，N——復墾模式總數(shù)。

對于Pi，可通過對典型礦區(qū)土地復墾所需費用的統(tǒng)計、分析得到;Si可通過礦區(qū)規(guī)劃直接測算;其他費用C2是指沒有發(fā)生在復墾階段的費用，包括復墾的前期規(guī)劃設計費用、復墾后的科研試驗費等。根據《土地開發(fā)整理項目預算編制暫行規(guī)定》中關于其他費用各組成費用的計算公式，除拆遷補償費外，各費用均可通過工程施工費得到，而工程施工費一般占總費用的95%，所以，其他費用可根據工程施工費和總費用間接得到(拆遷補償費可看作是企業(yè)與居民間的經濟關系，在測算復墾成本時可不予考慮)。那么，公式(1)可變?yōu)?

本文基于土地復墾費用來進行復墾成本測算。

其中:r1——工程復墾費用占總復墾費用的百分比，r2——其他費用占工程復墾費用的百分比。隨著復墾技術等的發(fā)展，r1、r2也要酌情進行調整。對于C0，其中的基本預備費和風險金可按C1、C2之和的6%～10%提取，由于工期時間跨度長而造成的價差預備費可按Wj=aj×［(1+r)j－1－1］(Wj為第j年的價差預備費，aj為第j年的靜態(tài)投資費，r為年均價格上漲率)計算。那么，公式(2)可變?yōu)?

在最終的模型(3)中，包含了以下理念:①根據最終復墾土地的用途，即復墾的要求確定單位復墾成本Pi;②工程復墾費用C'1和生物復墾費用C″1合并后的C1，按照《土地開發(fā)整理項目預算編制暫行規(guī)定》包括直接成本、間接成本等;③其他費用轉換為用Pi、Si表示;④包含價格影響因素Wj。與美國的測算方法相比，本文的模型包括了其計算的五個關鍵因素，在一定程度上是全面的、客觀的、合理的;與我國實踐中的測算方法相比，本文的模型是具有針對性的，即可根據具體的復墾模式、復墾目標來測算成本，也消除了通貨膨脹等意外因素對保證金數(shù)額的影響。因此，本文的測算方法能夠作為保證金標準的基礎模型(在立法中要考慮礦種、開采模式等對單位保證金數(shù)額Pi的影響，可采用層次分析法來確定影響系數(shù)。

本文旨在討論出保證金收取標準的支柱模型，影響系數(shù)的確立具有一定主觀性，可為保證金收取標準的確立提供參考。以A煤礦為例，我們運用新的測算方法來計算其保證金繳納額。

A煤礦地質環(huán)境破壞狀況簡介:A煤礦由于受歷史上“有水快流”資源開發(fā)觀念的影響和資源無序開發(fā)及缺乏整體規(guī)劃因素所致，導致了礦區(qū)范圍內大面積千瘡百孔，淺部塊段資源相繼遭到毀滅性破壞，由此引發(fā)了地質災害頻繁發(fā)生，地質環(huán)境趨于惡化，不同程度地制約了煤炭資源的開發(fā)進程。因此，通過土地適宜性評價，確定復墾可利用耕地2316畝(154.4公頃)，恢復植被 402畝(26.8公頃)，修建水庫及道路用地372畝(24.8公頃)。

根據A煤礦土地復墾的基本模式，我們可以將復墾后土地的用途分為耕地、林業(yè)用地和建設用地三類，分別確定其單位復墾費用。以復墾耕地為例，A礦區(qū)擬移動土石方后再進行1米厚的土層覆蓋，最終通過配土、施肥等沃土措施達到改良土壤質地的目標，并建設灌溉系統(tǒng)等將廢棄地復墾為可利用土地。本案例中，由于數(shù)據可得性等限制，我們依據已有文獻的研究結果，經過數(shù)據處理得到耕地的復墾費為50.38 元/m2、林業(yè)用地為20.17 元/m2、建設用地為8.64元/m2。我們參照已有文獻取r1為95%，根據《土地開發(fā)整理項目預算編制暫行規(guī)定》中關于其他費用各組成費用的計算公式得到r2為12.71%，帶入公式(2)得到總復墾成本為9563.88萬元，計提基本預備費和風險金(按8%)后，總復墾成本為10328.99萬元。由于無法得知A煤礦的復墾年限，因此不能計算出Wj，但是我們可以確定A煤礦至少應繳納保證金10328.99萬元。

六、結論與建議

本文通過比較我國各地區(qū)礦區(qū)土地復墾保證金測算方法，選取適合我國國情的礦區(qū)土地復墾保證金方法，嘗試測算了某礦區(qū)的土地復墾保證金，主要結論如下:

第一，我國沒有一個統(tǒng)一的保證金測算標準，各地不僅依照不同的因素確定繳納標準(礦種、面積等)，且即使是對同一礦種其提取的繳納標準也不盡相同(如山西、河南噸煤的提取標準分別為10元、5元等)。但無論是從理論上，還是從實踐上，最優(yōu)的土地復墾保證金數(shù)額就是土地復墾的成本，確定保證金的標準必須以復墾成本為基礎。

第二，本文旨在討論出保證金收取標準的支柱模型，影響系數(shù)的確立具有一定主觀性，可為保證金收取標準的確立提供參考。以A煤礦為例，我們運用新的測算方法來計算其保證金繳納額:A礦區(qū)耕地的復墾費用為50.38元/m2、林業(yè)用地為20.17元/m2、建設用地費用為8.64元/m2?？倧蛪ǔ杀緸?563.88萬元，計提基本預備費和風險金(按8%)后，總復墾成本為10328.99萬元。最終，A煤礦至少應繳納保證金10328.99萬元。

國外開展土地復墾與生態(tài)重建較早、較好的國家，其共同的特點和成功經驗之一是建立嚴格的土地復墾技術標準。因此，我國應盡快建立土地復墾標準體系。中國幅員遼闊，土地破壞類型多樣，復墾技術、資金和人力投入也會不同，因此要加強科學研究，制定分行業(yè)的復墾技術標準;成立專門的復墾技術標準機構，從制度上、科學上和技術上保障土地復墾質量。

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Research on Calculation Method of China's Mining Land Reclamation Deposit

GONG Jie－chang，LI Xiao，ZHOU Chen
(School of Economics and Finance，Xi'an Jiaotong University，Xi'an 710061，China)

The level of the mining land reclamation deposit is the core and key of land reclamation deposit system.This paper selects a mining land reclamation deposit method suitable for China to estimate mining land reclamation deposit.We find that the estimated deposit does not have a unified standard with various levels in different regions.The optimal land reclamation deposit level is the cost of land reclamation，thus the standard should be based on reclamation costs.The paper concludes with some policy recommendations.

Mining Area;Land Reclamation;Land Reclamation Deposit;Calculation Method

A

1002－2848－2012(06)－0115－07

2012－10－11

本文獲得國家社科基金重大項目“完善生態(tài)補償機制研究”(12ZD072);國家社會科學基金青年項目“礦產資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)漠a權制度研究”(11CJY038);教育部人文社科項目“礦產資源開發(fā)中生態(tài)補償?shù)漠a權制度研究”(11YJC790258)。

龔杰昌(1971－)，甘肅省武威市人，西安交通大學博士研究生，研究方向:區(qū)域可持續(xù)發(fā)展;李瀟(1988－)，女，陜西省咸陽市人，西安交通大學博士研究生，研究方向:區(qū)域可持續(xù)發(fā)展;周晨(1984－)，湖南省臨澧市人，西安交通大學博士研究生，研究方向:區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

責任編輯、校對:鄭雅妮