■李化鋒 郭麗華

芻議我國財政支出績效評價

■李化鋒 郭麗華

一、財政支出績效評價概述

（一）績效評價

普雷母詹德在 《公共支出管理》中指出，績效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機構(gòu)所做的貢獻與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效益和效率。朱志剛的《財政支出績效評價研究》認為績效絕不僅僅是對結(jié)果的衡量，還包括對過程的衡量，甚至包括對提供方主觀努力程度和接收方滿意程度的衡量。可見，績效是效益性、效率性與有效性的統(tǒng)稱，它包括過程和行為結(jié)果兩個方面，行為包括投入是否滿足經(jīng)濟性要求、過程是否合規(guī)合理；結(jié)果既包括為達到該結(jié)果而投入的資源和利用資源所獲得的效果，又包括投入資源的合理性和所獲得結(jié)果的有效性。

財政績效評價是指運用一定的評價方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)，對中央部門為實現(xiàn)其職能所確定的績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及為實現(xiàn)這一目標(biāo)安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進行的綜合性評價。

（二）財政支出績效評價

財政支出績效評價是指財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。

財政支出績效評價制度是我國公共財政體制改革的重要內(nèi)容，是市場經(jīng)濟條件下政府管理模式發(fā)展到一定階段、進一步加強公共支出管理的機制。財政部門將財政支出績效考評結(jié)果融入預(yù)算編制，使財政資金的分配和使用遵循經(jīng)濟、高效的原則，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。

（三）財政支出績效評價目標(biāo)

對財政支出進行績效評價是提高財政資金使用效率的一種制度選擇，使財政資金管理的關(guān)注點從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出效果及投入與產(chǎn)出的關(guān)系。投入與產(chǎn)出的關(guān)系主要從經(jīng)濟性、效率性和效益性三個方面來衡量，對財政支出進行績效評價亦為使財政資金支出最大限度地實現(xiàn)經(jīng)濟性、效率性與效益性。

經(jīng)濟性 （Economy）是指支出的節(jié)約，即花費最少的費用獲得一定數(shù)量的資源，要求在一定的收入規(guī)模下，保持支出結(jié)構(gòu)合理，滿足政府部門實現(xiàn)必要的工作目標(biāo)。經(jīng)濟性在公共支出資金嚴(yán)重缺乏或嚴(yán)重浪費的情況下具有非常重要的地位，以此原則約束公共支出部門和預(yù)算部門，使財政部門在安排財政資金支出時，選擇更為有效的優(yōu)先順序。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和財政支出規(guī)模的日益擴大，單純的經(jīng)濟性原則已不能滿足財政支出績效評價的要求，效率性和效益性逐漸取代經(jīng)濟性在績效評價工作中的地位和影響。

效率性（Efficiency）是指能否以最小的投入獲得既定的產(chǎn)出，或以既定的投入獲得最大的產(chǎn)出，即投入與產(chǎn)出的關(guān)系。效率性原則不僅考慮了產(chǎn)出類指標(biāo)，注重對結(jié)果的評價，而且考慮了投入類指標(biāo)和過程性指標(biāo)，體現(xiàn)了政府部門重視對財政支出過程的評價。效率性原則能夠有效反映項目目標(biāo)的實施進度，項目經(jīng)濟效益和社會效益的獲取情況，效率性原則在世界各國公共部門績效考評中占據(jù)著不可替代的位置。

效益性（Effectiveness）是指財政支出要滿足社會各方面的需求，取得各方面的效益，如經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。政府對企業(yè)等其他市場主體的績效評價注重于經(jīng)濟效益，但財政資金對非市場主體投入的社會效益和生態(tài)效益巨大，而經(jīng)濟效益不明顯。鑒于財政扶持范圍的廣泛性，不能只用經(jīng)濟效益評價財政支出的效益情況，因而對財政支出進行績效評價時，需要綜合經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各方面因素剖析受益對象從財政扶持中的獲益情況。

財政支出績效評價的目標(biāo)是經(jīng)濟性、效率性和效益性的統(tǒng)一，它們相輔相成、缺一不可。其中，財政支出的經(jīng)濟性是財政活動的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，效率性是財政有效機制的外在表現(xiàn)，效益性是財政活動最終結(jié)果的反映。

二、實行財政支出績效評價的必要性

隨著我國財政支出規(guī)模的日益擴大與財政支出管理改革的不斷深化，如何提高財政資金的使用效益擺在了各級政府的面前。財政支出績效評價既是財政支出績效預(yù)算的基礎(chǔ)，也是對支出活動取得的社會經(jīng)濟效益進行的綜合性考核與評價，其出發(fā)點是追求財政支出的最佳效益?，F(xiàn)階段，我國開展財政支出績效評價工作十分必要。

第一，財政支出績效評價是實施科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，科學(xué)發(fā)展觀的根本要求是以人為本、協(xié)調(diào)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。實施科學(xué)發(fā)展必須能夠?qū)ΜF(xiàn)有狀況進行科學(xué)評價，只有將績效評價融入政府業(yè)績進行客觀化、全面化衡量，科學(xué)發(fā)展觀的執(zhí)行才有堅實的基礎(chǔ)，才可以及時檢查監(jiān)督資金使用的效益性和合規(guī)性。

第二，財政支出績效評價是維護經(jīng)濟秩序的重要保障。涉及使用財政專項資金的每個單位，通過扶持資金申請、建賬建制、項目自評將各項經(jīng)營活動都納入財政部門的規(guī)范制約和管理范圍的一切經(jīng)營單位，由于績效評價工作的貫徹執(zhí)行，都將較全面反映出資金使用單位的生產(chǎn)經(jīng)營情況。這樣就確定了規(guī)范有效的財政秩序和經(jīng)濟秩序，監(jiān)督經(jīng)營單位依法經(jīng)營，加強經(jīng)濟核算，提高經(jīng)營管理水平；同時，財政機關(guān)按照績效評價規(guī)定對各資金使用單位進行績效檢查，嚴(yán)肅查處違規(guī)使用資金及其他違反財政資金使用規(guī)定的行為，也將有效打擊各種違法經(jīng)營活動，為國民經(jīng)濟的健康發(fā)展創(chuàng)造一個良好、穩(wěn)定的環(huán)境秩序。

第三，財政支出績效評價是提高政府行政效率的有力保障。財政支出績效評價將財政部門和資金使用部門的行為置于評價機構(gòu)和社會公眾的監(jiān)督之下，可及時發(fā)現(xiàn)支出管理和行政管理的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，有利于明確各相關(guān)部門應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，督促相關(guān)部門及時改進和完善。績效評價能夠強化政府部門在履行職能時的成本效益意識，促進政府部門創(chuàng)新管理理念與管理方式，進而推動高效政府的建設(shè)。財政支出績效評價是市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能公開化對財政支出管理提出的新的要求，要建立服務(wù)型、公開化、透明化政府，就要把群眾最關(guān)心的資金支出問題放在重要的位置。對財政支出進行績效評價既是提高政府部門運行效率、增強政府部門責(zé)任意識的需要，又是群眾加強對政府職能監(jiān)督、加快政府職能轉(zhuǎn)變與推進社會民主建設(shè)的需要，是政府編制績效預(yù)算的前提條件。

第四，財政支出績效評價是全面提升財政資金使用效能的必然選擇。對財政支出進行績效評價，建立財政支出績效評價制度，有利于政府部門合理配置資源、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，促使各部門關(guān)注財政資金的使用結(jié)果，使財政資金分配公開化、透明化，切實保證了關(guān)系民生的重大項目和綜合效益好的項目得以優(yōu)先考慮，從制度上保證了財政資金分配的科學(xué)性和公正性，以最低的成本最大限度滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，促進財政資金發(fā)揮最佳效益。

三、財政支出績效評價的原則

財政支出績效評價涉及諸多的行業(yè)領(lǐng)域和發(fā)展對象，評價內(nèi)容十分廣泛，為保證財政支出績效評價結(jié)果的科學(xué)合理，可行可比，2011年4月財政部頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》規(guī)定了財政支出績效評價工作應(yīng)遵循的原則。

（一）科學(xué)規(guī)范原則

對財政支出進行績效評價應(yīng)嚴(yán)格遵守《暫行辦法》的規(guī)定，按照科學(xué)可行的要求，將定量分析與定性分析相結(jié)合。財政支出績效評價包括數(shù)量、質(zhì)量、成本和效益等各方面的執(zhí)行情況，為保證評價結(jié)果的直觀可比，盡可能以量化的形式表述指標(biāo)，難以用定量標(biāo)準(zhǔn)衡量的，可以適當(dāng)結(jié)合定性分析。如貨幣資金投入總額等經(jīng)濟指標(biāo)可以直接用貨幣計量，但社會滿意度等社會效益指標(biāo)、土地利用率等生態(tài)效益指標(biāo)難以用可量化的數(shù)據(jù)分析，此時需要考慮項目支出的全面、綜合因素的定性分析，與定量分析共同評價支出項目的效果，更加合理、準(zhǔn)確反映財政支出的實際績效。

（二）公正公開原則

財政支出績效評價涉及多個被評價單位，評價結(jié)果可能會影響下一年度資金審批情況或地方政府績效情況，因此，客觀公正的評價結(jié)果對政府的決策和被評價單位的發(fā)展都具有重要意義。財政部門可以聘請中介機構(gòu)等獨立的第三方對績效評價進行全程跟蹤監(jiān)督，包括財政資金申請、審核、到位及使用的全過程，為日后績效評價工作奠定基礎(chǔ)。在立項階段做好事前監(jiān)督，要求項目單位出具財政資金使用詳細規(guī)劃書，包括財政資金的使用方向、使用進度、預(yù)期效果等內(nèi)容，為判定績效評價結(jié)果提供參考依據(jù)；并在規(guī)劃書中明確相關(guān)責(zé)任人，防止出現(xiàn)問題時相互推諉責(zé)任。在執(zhí)行過程中，做好項目的事中監(jiān)督，對項目單位進行定期與不定期檢查，以確保財政資金使用的合規(guī)性，評價用數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性。在竣工階段或項目期間結(jié)束時，對項目進行檢查驗收，檢驗項目是否按計劃及時、足量完成，并督促項目單位及時上報數(shù)據(jù)信息。可以通過媒體將評價結(jié)果向社會公布，真正做到真實客觀、公正公開。

（三）分級分類原則

根據(jù)評價對象的特點由各級財政部門、各預(yù)算單位分類組織實施績效評價，這就需要根據(jù)項目地區(qū)的具體情況和資金使用單位的特殊性，由財政部門和主要相關(guān)部門負責(zé)績效評價工作的開展。財政支出績效評價工作通常由本級或上級財政部門或?qū)ｉT績效評價機構(gòu)及行業(yè)相關(guān)部門組織實施，如市級項目績效評價可由市級、省級財政部門和相關(guān)單位負責(zé)，省級項目可由省級以上財政部門組織實施評價。根據(jù)資金使用單位行業(yè)性質(zhì)的特點，評價主管部門的選擇也會有所不同，如財政涉農(nóng)資金績效評價需要財政部門和農(nóng)業(yè)部門進行規(guī)范指導(dǎo)。

（四）績效相關(guān)原則

績效評價應(yīng)針對財政具體支出及其利用該項資金所產(chǎn)生的效益進行評價，評價結(jié)果緊密圍繞支出與產(chǎn)出效益的關(guān)系、實際績效與確定的績效目標(biāo)的關(guān)系。如財政部門為促進農(nóng)村合作社發(fā)展，審批一筆扶持資金用于發(fā)展綠色、有機、無公害產(chǎn)品，評價應(yīng)該圍繞合作社利用該項扶持政策為組織帶來的經(jīng)濟收入、合作社農(nóng)戶滿意度及產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)品率等各方面的效益，分析該項支出與產(chǎn)出績效的對應(yīng)關(guān)系。

四、財政支出績效評價的方法

評價方法是開展績效評價工作的重要手段，不同績效評價方法的選擇直接影響財政支出績效評價的結(jié)果。目前，比較通行的評價方法有：

一是成本效益分析法，是將一定時期內(nèi)的支出與效益進行對比分析，以評價績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度。這種方法是我國績效評價最常用的方法，能夠直接反應(yīng)財政支出與產(chǎn)出效果的對應(yīng)關(guān)系，適用于成本和效益都能準(zhǔn)確計量的評價項目，如公共工程項目。

二是比較法，是指通過對績效目標(biāo)與實施效果、歷史與當(dāng)期情況、不同部門和地區(qū)同類支出的比較，綜合分析績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。由于財政支出具有很強的公共性、公益性，其取得的社會效益和生態(tài)效益很難用單純的成本效益法進行定量評價，而運用比較法可以直接反映實際效果與預(yù)定目標(biāo)、歷史與當(dāng)期情況、不同部門和地區(qū)同類支出之間的差異，分析、評價績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

三是因素分析法，是指通過綜合分析影響績效目標(biāo)實現(xiàn)、實施效果的內(nèi)外因素，評價績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。該方法注重考察公共支出項目的直接費用和間接費用，將各種費用影響因素列舉出來，同時將各種可能的直接效益和間接效益列舉出來，計算投入產(chǎn)出比，并加以排序進行綜合分析，該方法的優(yōu)點是能夠直觀了解項目支出的各項影響因素，但缺點是因素難以準(zhǔn)確量化。

四是最低成本法，是指對效益確定卻不易計量的多個同類對象的實施成本進行比較，評價績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。這種方法可以分析比較財政支出的投入情況，它適用于成本易于計量而效益大小難以觀測或計算的支出項目，例如社會保障支出，該類項目通常是以最低成本為原則來確定最終的支出項目。

五是公眾評判法，是指通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查等對財政支出效果進行評判，評價績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。通過選擇有關(guān)方案進行評估，并對社會公眾進行問卷或抽樣調(diào)查，以評判其效益，該方法適合于對公共管理部門和財政投資興建的公共設(shè)施等項目進行評價。

六是綜合指數(shù)法，通過將各環(huán)節(jié)或各經(jīng)濟效益單項指標(biāo)值進行綜合，以綜合效益指數(shù)作為評比排序的依據(jù)，并以此說明總體和各環(huán)節(jié)的經(jīng)濟效益水平。各項指標(biāo)的權(quán)重是由其重要性決定的，體現(xiàn)了各項指標(biāo)在綜合效益中作用的大小。綜合指數(shù)法的基本思路是利用層次分析法計算的權(quán)重和模糊評判法取得的數(shù)值進行累乘，然后相加，最后計算出效益指標(biāo)的綜合評價指數(shù)。

河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院）