■左少君

政府采購、資源配置與收入差距調(diào)節(jié)研究

■左少君

政府采購作為市場經(jīng)濟條件下各國財政制度的重要組成部分，是財政支出過程中引導資金流向、提高財政資金使用效率、貫徹政府政策意圖的重要抓手，具備調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟總量與結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)社會發(fā)展的政策功能。伴隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，收入差距擴大趨勢明顯，導致社會資源低效利用、資源配置失衡、社會內(nèi)需長期不足、分層加劇和社會沖突等一系列問題的出現(xiàn)，并影響到我國經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會的長治久安。研究如何通過完善政府采購政策，以實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)、區(qū)域和行業(yè)間資源的優(yōu)化配置，并最終縮小居民收入差距，具有重要的理論和實踐價值。

一、引 言

自20世紀80年代末90年代初開始，中國經(jīng)濟開始由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制逐步轉(zhuǎn)軌。在這一過程中，伴隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，收入差距擴大已成為毋庸置疑的事實。從結(jié)構(gòu)上看，城鄉(xiāng)居民之間、區(qū)域居民之間以及不同行業(yè)職工間的收入差距擴大趨勢尤為顯著，即國民創(chuàng)造的社會財富在城鄉(xiāng)、不同的地區(qū)及行業(yè)居民之間的分配差距越來越大，進而導致社會資源低效利用、資源配置失衡、社會內(nèi)需長期不足、分層加劇和社會沖突等一系列問題的出現(xiàn)，并影響到我國經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會的長治久安。從宏觀上看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、行業(yè)體制不完善等因素是居民收入差距日益擴大的重要原因，但從深層次講，城鄉(xiāng)、區(qū)域以及行業(yè)間資源的不合理配置與低效使用，則是造成我國居民收入差距擴大的基礎(chǔ)性因素。由于市場失靈的存在，使得政府通過公共支出政策的調(diào)整與實踐以優(yōu)化資源配置，縮小國民收入差距。

事實上，政府采購作為市場經(jīng)濟條件下各國財政制度的重要組成部分，是財政支出過程中引導資金流向、提高財政資金使用效率、貫徹政府政策意圖的重要抓手，具備調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟總量與結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)社會發(fā)展的政策功能。而根據(jù)查德·馬斯格雷夫的觀點，資源的最優(yōu)配置則是將各種自然資源和經(jīng)濟資源配置到不同的使用方向，使其處于一種最佳組合狀態(tài)，從而形成一定的具備最大化社會經(jīng)濟效益的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)。顯然，政府采購的政策功效同資源的最優(yōu)化配置具備內(nèi)在目標的一致性。因此，研究如何通過完善政府采購政策，以實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)、區(qū)域和行業(yè)間資源的優(yōu)化配置，并最終縮小居民收入差距，具有重要的理論和實踐價值。

基于此，本文安排如下：文章第二部分對國內(nèi)學界就調(diào)節(jié)收入差距問題進行宏觀上的回顧與述評；第三部分則重點闡述政府采購、資源配置與收入差距調(diào)節(jié)的作用機理，以明確三者間的內(nèi)在傳導機制；第四部分分析政府采購調(diào)節(jié)收入差距中存在的問題；第五部分則立足于政府采購理論與實踐，提出相應(yīng)的政策建議。

二、文獻回顧與述評

長久以來，有關(guān)調(diào)節(jié)收入分配差距，規(guī)范收入分配秩序的研究一直是經(jīng)濟學領(lǐng)域面臨的重要課題，國內(nèi)學者運用不同方法對該領(lǐng)域進行了比較充分的研究，并取得豐富的成果，對我國宏觀經(jīng)濟政策的制定也起到了較大的指導作用。居民收入差距在結(jié)構(gòu)上主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)間居民收入差距、區(qū)域間居民收入差距和行業(yè)間居民收入差距（趙興羅，2005），由此便構(gòu)成了本文對國內(nèi)外已有文獻進行梳理與回顧的基本脈絡(luò)。

在收入不平等的具體表現(xiàn)形式中，無論是從靜態(tài)還是比較靜態(tài)研究收入不平等的構(gòu)成，城鄉(xiāng)收入不平等不僅是居民收入不平等的決定力量，更是我國收入不平等的最主要因素 （王洪亮、徐翔，2006）。進一步梳理后發(fā)現(xiàn)，學者研究的焦點集中在城鄉(xiāng)收入差距的影響因素以及縮小城鄉(xiāng)收入差距的路徑選擇上。首先，學者們從不同的角度，運用不同的數(shù)據(jù)和方法實證探究了影響城鄉(xiāng)收入差距的因素。亓壽偉（2011）運用省級非平衡面板數(shù)據(jù)模型研究了城市化傾向的經(jīng)濟政策對城鄉(xiāng)居民收入差距的影響。發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”以及城市化水平會造成差距的擴大，而財政支農(nóng)支出占比則會縮小城鄉(xiāng)居民收入差距；江璐（2011）建立多元線性回歸模型后得出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資差距與城鄉(xiāng)收入差距呈正相關(guān)，而城市化水平則與城鄉(xiāng)收入差距呈負相關(guān)。范曉莉（2012）根據(jù)1978-2009年的時序數(shù)據(jù)，對城市化、財政分權(quán)與城鄉(xiāng)居民收入差距的相互作用進行了實證研究，得出財政分權(quán)長期縮小、短期擴大收入差距，而城市化卻短期縮小、長期擴大城鄉(xiāng)居民收入差距的命題。上述學者的研究之所以出現(xiàn)不一致的結(jié)果，與各自所選取的數(shù)據(jù)、變量以及運用的實證方法是有關(guān)的。當然，也有學者（張杰、胡海波，2012；趙和楠，2012；陳麗華、許云霄、辛奕，2012）從規(guī)范性的角度對影響城鄉(xiāng)收入差距的因素進行了探討。在此基礎(chǔ)上，提高城市綜合承載力、建立城市反哺農(nóng)村的有效機制、推進財政分權(quán)體制改革、改善地方稅體系、引入市場化的財政激勵機制、加大“三農(nóng)”投入、實現(xiàn)政策公平和機會公平等措施成為縮小城鄉(xiāng)收入差距的現(xiàn)實選擇。

相比之下，學界就區(qū)域居民收入差距的研究則相對較少?，F(xiàn)有研究大都運用實證方法對區(qū)域收入差距與經(jīng)濟增長的關(guān)系以及發(fā)展趨勢進行了測度。王亭喜、蘇旦（2012）通過對我國東中西部面板數(shù)據(jù)的協(xié)整分析，實證研究了我國區(qū)域收入差距與經(jīng)濟增長的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)居民收入差距與經(jīng)濟增長呈負相關(guān)關(guān)系，而中西部地區(qū)則為正相關(guān)關(guān)系。高連水、尹碧波、劉明（2012）實證發(fā)現(xiàn)，改革開放以來我國居民地區(qū)收入差距的變動趨勢為先縮小再階梯型擴大，而最近幾年又再現(xiàn)輕微下降的苗頭。而促進農(nóng)民特別是中西部地區(qū)農(nóng)民的收入較之城鎮(zhèn)居民實現(xiàn)更快增長，發(fā)展中西部地區(qū)資本市場、提高中西部地區(qū)人力資本水平、加大中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進地區(qū)勞動力的合理流動等（遲愛敏，2000；高連水等，2012）則成為學者們所表現(xiàn)出的路徑傾向。

當前，行業(yè)收入差距問題日益突出，已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素這一觀點是學者們的普遍共識。從造成行業(yè)收入差距過大的原因上看，大多數(shù)學者（崔友平、李凱，2009；郝書辰、孔艷芳、孟祥仲，2012；王力，2012）一致認為行政壟斷是造成我國行業(yè)收入差距的主要原因。此外，市場機制本身的不完善、政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控措施不當、行業(yè)間的社保差異等因素同樣是不可忽視的原因（張成，2009；王培暄，2012）。因此，繼續(xù)深化對壟斷行業(yè)的改革，引入競爭機制，推動我國勞動力市場和資本市場的建設(shè)與完善，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)基礎(chǔ)性作用及政府的宏觀調(diào)控，加強對收入分配的監(jiān)管，增加教育及社會保障投入是調(diào)節(jié)行業(yè)間收入分配差距的重要舉措。

綜上所述，當前國內(nèi)學者就收入差距問題已經(jīng)進行了相對充分的研究，尤其是對于城鄉(xiāng)收入差距的研究更是取得了豐碩的成果。然而，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和行業(yè)間居民的收入差距問題是一項復雜的系統(tǒng)性的工程，且政府采購對于資源的優(yōu)化配置，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和中小企業(yè)的發(fā)展等具有相當?shù)淖饔茫渥鳛檎斦С龅闹匾M成部分，理應(yīng)發(fā)揮其調(diào)節(jié)資源配置和收入差距的作用，但現(xiàn)有的文獻中卻少有涉及。因此，研究如何通過政府采購理論與實踐的政策功能以優(yōu)化資源配置、縮小收入差距是很有必要的。

三、政府采購調(diào)節(jié)收入差距的內(nèi)在機理分析

正如前文所述，資源的不合理配置及低效使用是造成居民收入差距不斷擴大的基礎(chǔ)性原因，而政府采購政策的實施存在著從政策工具到政策目標的轉(zhuǎn)變過程，這一過程需要特定的傳導媒介使政策系統(tǒng)與經(jīng)濟環(huán)境進行信息交流，并通過傳導媒介的作用，將政策工具變量最終變?yōu)檎吣繕俗兞浚瑢崿F(xiàn)資源的優(yōu)化配置和居民收入差距的良性調(diào)節(jié)。具體講，政府采購調(diào)節(jié)收入差距的內(nèi)在機理可從以下兩個方面進行闡述。

（一）政府采購的經(jīng)濟調(diào)控職能有利于促進中小企業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對于城鄉(xiāng)間、行業(yè)間收入差距的調(diào)節(jié)意義重大

一方面，中小企業(yè)對于吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用，通過制定明確且操作性強的使中小企業(yè)優(yōu)先中標的采購政策，進一步細分采購標的，為中小企業(yè)預(yù)留一定比例的采購合同，從而使其通過分享政府采購的商機不斷發(fā)展壯大，進而充分發(fā)揮其繁榮市場、吸納就業(yè)和縮小收入差距的作用；另一方面，政府部門導向性的采購政策在一定程度上成為引導生產(chǎn)和消費的“指揮棒”。通過規(guī)定采購內(nèi)容、優(yōu)化采購結(jié)構(gòu)等措施有助于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)，改變僅從壟斷企業(yè)或國有企業(yè)采購的狀況，從而促進非壟斷行業(yè)、非公有制企業(yè)的發(fā)展，進而有利于行業(yè)居民收入差距的縮小。

（二）政府采購協(xié)調(diào)社會發(fā)展的政策功能有助于扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，以實現(xiàn)對區(qū)域居民收入差距的調(diào)節(jié)

我國是一個地域廣闊、民族眾多的國家，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡在一定程度上造成區(qū)域間居民收入的較大差距。一方面，通過給予貧困地區(qū)供應(yīng)商較為寬松的條件，如評標價格優(yōu)惠等，或規(guī)定給予不發(fā)達地區(qū)每年一定的中標比例，從而有意識增加對落后地區(qū)的政府采購量，刺激該地區(qū)生產(chǎn)的擴大和經(jīng)濟的攀升；另一方面，對不發(fā)達地區(qū)增加政府采購數(shù)量，利于該地區(qū)勞動就業(yè)機會的增加，從而在一定程度上增加地區(qū)居民的收入，縮小區(qū)域收入差距。

四、政府采購調(diào)節(jié)收入差距中存在的問題

盡管理論上政府采購的政策功能利于縮小居民收入差距，但政府采購政策在我國實施以來其在縮小居民收入差距方面政策功能的發(fā)揮仍不理想，與其他財稅政策相比，其固有的優(yōu)勢尚未得到充分發(fā)揮。

（一）采購規(guī)模與范圍有限，收入再分配效應(yīng)不顯著

政府采購支出作為政府采購公共政策的政策工具，在采購政策與采購目標中發(fā)揮著內(nèi)在的傳導作用，但囿于當前我國有限的政府采購規(guī)模，使得預(yù)期的政府采購目標難以完全實現(xiàn)，收入再分配效應(yīng)不顯著。

政府采購規(guī)模與范圍的有限性，使得政府采購難以充分利用支出資金對宏觀供需結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟落后地區(qū)和中小企業(yè)等進行全面調(diào)控。以政府采購對中小企業(yè)的扶持為例，截至2010年，我國中小企業(yè)數(shù)已達4200多萬戶，占全國企業(yè)總數(shù)的99.8%，中小企業(yè)所創(chuàng)造的最終產(chǎn)品與服務(wù)價值、繳納稅收與城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，分別占全國的60%、53%和75%以上，但由于我國中小企業(yè)參與政府采購的數(shù)目占全國企業(yè)總數(shù)的比例偏低，使得多數(shù)中小企業(yè)難以享受到政府采購所帶來的商機，難以發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入差距的效應(yīng)。

（二）采購結(jié)構(gòu)不盡合理，難以發(fā)揮結(jié)構(gòu)效益

政府采購是各級政府及其所屬機構(gòu)為開展日常政務(wù)活動或為社會公眾提供公共服務(wù)的需要，在相關(guān)部門及社會公眾的監(jiān)督下，使用財政資金以法定方式、程序采購貨物、工程和服務(wù)的行為?；诳s小我國居民收入差距的視角，政府所購買的部分貨物、工程或服務(wù)在來源上應(yīng)傾向于中小企業(yè)、中西部偏遠地區(qū)，在具體的項目上應(yīng)傾向于涉及民生的公共產(chǎn)品的供給，以減少居民在該項目上的支出，提升相對收入水平，縮小貧富差距。然而，在政府采購的實踐中，由于采購體制、法律的不完善以及“尋租”現(xiàn)象的存在，政府采購極易受到既得利益者的影響，從而難以形成具備收入差距調(diào)節(jié)功能的采購結(jié)構(gòu)，不利于政府采購結(jié)構(gòu)效益的充分發(fā)揮。此外，從某種意義上講，采購結(jié)構(gòu)還包括政府采購行為在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和行業(yè)間的分布，偏向于城市、東部發(fā)達地區(qū)以及壟斷行業(yè)的采購行為不利于居民收入差距的縮小，反而易造成“馬太效應(yīng)”的出現(xiàn)，擴大居民收入差距。

（三）采購資金使用效益不高，弱化了資源配置的功能

由于當前我國政府采購制度尚不完善，部門領(lǐng)導人認識滯后，使得我國用于政府采購上的財政資金并未實現(xiàn)效益最大化。如遼寧省撫順市財政局采購事件，云南省某勞教所采購豪華沙發(fā)、當?shù)毓簿仲徺I高價巡邏車事件等等，不僅造成了極壞的社會影響，也致使采購資金的浪費與低效。

事實上，我國《政府采購法》對于采購主體的認定包括：采購人、采購機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，采購人掌握采購的內(nèi)容，采購機構(gòu)承擔具體的采購行為，而監(jiān)管機構(gòu)則只對采購程序、采購方式是否合法進行監(jiān)督。顯然，對于采購需求是否科學合理并沒有經(jīng)過相關(guān)論證，從而導致財政支出資金的低效使用，不利于經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置和居民收入差距的調(diào)節(jié)。

（四）采購單位認識滯后，監(jiān)管水平有待提升

由于政府采購資金的公共性以及采購范圍的廣泛性，一方面，造成采購單位對采購資金的使用約束乏力，且浪費嚴重；另一方面，政府采購專業(yè)化人才匱乏，采購單位難以將政府采購行為與縮小居民收入差距有效聯(lián)系起來，以至于政府采購收入再分配效應(yīng)難以有效發(fā)揮。此外，盡管目前我國政府采購已經(jīng)朝向“陽光采購”不斷邁進，但“尋租”行為、商業(yè)賄賂行為仍就廣泛存在，監(jiān)督規(guī)則、監(jiān)督程序和監(jiān)督責任均有待于進一步明確，政府采購監(jiān)管水平有待進一步提升?？傊?，采購單位認識的不到位以及監(jiān)管水平的滯后，均不利于通過政府采購優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)縮小居民收入差距。

五、政府采購調(diào)節(jié)收入差距的路徑選擇

政府采購具備調(diào)節(jié)居民收入差距的理論可能性與現(xiàn)實可行性，針對其中存在的問題，筆者認為應(yīng)通過政府采購理論與實踐的不斷檢驗和完善予以解決，以期有利于縮小我國城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和行業(yè)間居民收入差距。

（一）增加采購支出，擴大采購規(guī)模和范圍，優(yōu)化采購結(jié)構(gòu)

采購支出在數(shù)量上的弱化將不利于政府采購收入再分配效應(yīng)的發(fā)生，因此，需要增加政府采購支出，擴大采購規(guī)模和范圍。一方面，應(yīng)增加財政用于政府采購的整體使用資金，同時立足于縮小居民收入差距的視角，加大對涉及民生和促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的產(chǎn)品和服務(wù)的采購力度，進一步優(yōu)化采購結(jié)構(gòu)，以釋放結(jié)構(gòu)效益；另一方面，應(yīng)充分考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域以及行業(yè)之間的差異和制約因素，將政府采購在空間上進行合理的分布，從而促進城鄉(xiāng)、區(qū)域和行業(yè)間經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）加大政策扶持力度，增加中小企業(yè)參與機會

中小企業(yè)對于吸納勞動力就業(yè)、活躍市場、繁榮經(jīng)濟和社會穩(wěn)定意義重大，因此，應(yīng)加大政府采購政策對于農(nóng)村、不發(fā)達地區(qū)以及基礎(chǔ)行業(yè)的扶持力度，以增加中小企業(yè)參與政府采購的機會。首先，設(shè)立專門針對中小企業(yè)的政府采購項目招標范圍，并開辟綠色通道，為中小企業(yè)在競標申請、標書送達以及資格審查等方面提供便利；其次，適當降低招標準入門檻。可在特定的采購目錄下對中小企業(yè)設(shè)立單獨的門檻及較低的審核標準，降低中小企業(yè)履約保證金收取的標準和數(shù)額；最后，建立健全信息發(fā)布機制。不發(fā)布歧視中小企業(yè)的政府采購信息，同時建立中小企業(yè)政府采購項目信息庫，將政府采購項目、中小企業(yè)信息及其他相關(guān)信息列入資料庫，從而定期推薦信息庫中的符合標準的企業(yè)參與政府采購。

（三）建立健全政府采購績效評價體系，提高采購資金使用效率

作為政府財政支出的重要組成部分，政府采購亦應(yīng)建立健全相應(yīng)的采購績效評價體系，換而言之，應(yīng)建立一個由政府、專家以及其他社會人士共同組成的覆蓋全面、重點突出、科學客觀的政府采購績效評價體系。在具體操作的過程中，評價政府采購績效的高低，必須對整個采購過程，包括方案設(shè)計、采購方式的選擇、作業(yè)的標準化程度等在內(nèi)的“所耗”與“所得”之間的對比，從而發(fā)現(xiàn)并控制其中的不合理成本，并綜合分析采購行為所帶來的經(jīng)濟效果和社會效果，以從整體上把握政府采購的綜合績效，從而提高政府采購支出資金的使用效率。

（四）加強隊伍建設(shè)，強化監(jiān)督管理

一方面，應(yīng)加強對政府采購理論與業(yè)務(wù)的培訓力度。采取“請進來、走出去、集中、分散、研討會”等形式，切實抓好基層政府采購監(jiān)管機構(gòu)人員、省直部門、政府采購代理機構(gòu)和評審專家的繼續(xù)培訓工作，從而不斷提高政府采購隊伍的理論水平、業(yè)務(wù)水平和綜合服務(wù)水平。

另一方面，進一步強化財政、審計和紀檢聯(lián)動監(jiān)督的功能，強化對政府采購整個流程的監(jiān)督管理。同時，堅持懲防并舉，健全監(jiān)督處罰機制，形成政府、媒體以及社會公眾共同參與的“三位一體”式的監(jiān)督體系。建立事前預(yù)算約束、事中動態(tài)監(jiān)控和事后監(jiān)督處罰的監(jiān)督體系，定時對代理機構(gòu)、供應(yīng)商和評審專家的不良行為進行披露，加大對違紀違法部門和行為的處罰力度，從而保障政府采購政策效應(yīng)的充分發(fā)揮。

財政部財政科學研究所）