■文/廖志鵬

【案 情】

2011年3月，某市質(zhì)監(jiān)局在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，A公司生產(chǎn)的食品添加劑茶精油外包裝標(biāo)注的是B公司的廠名、廠址。經(jīng)查，A公司于2010年9月取得食品用香精的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證。A公司和B公司于2010年12月簽訂了香精香料委托加工合同，約定由B公司提供原料和包材，委托A公司生產(chǎn)茶精油，全部產(chǎn)品由B公司負(fù)責(zé)銷售。A公司按照合同約定生產(chǎn)了四批產(chǎn)品。雙方均沒有辦理委托加工備案手續(xù)。

某市質(zhì)監(jiān)局經(jīng)立案、調(diào)查取證，召開了案審會進(jìn)行集體審理。案審會上，有三種不同的處理意見。

第一種意見：食品添加劑委托加工未備案違反了《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則（試行）》第五十九條的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)該細(xì)則第九十四條第五項的規(guī)定進(jìn)行處罰。

第二種意見：食品添加劑委托加工未備案違反了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》第四十五條的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)該辦法第一百一十七條的規(guī)定進(jìn)行處罰。

第三種意見：《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》并未設(shè)定食品添加劑委托加工備案制定，對食品添加劑委托加工未備案進(jìn)行處罰無法律依據(jù)。

【分 析】

筆者同意第三種意見，理由如下：

一是申請食品添加劑生產(chǎn)許可的條件、程序應(yīng)當(dāng)遵守《食品安全法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》。

《食品安全法》第四十三條規(guī)定：國家對食品添加劑的生產(chǎn)實行許可制度。申請食品添加劑生產(chǎn)許可的條件、程序，按照國家有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的規(guī)定執(zhí)行?！豆I(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》是國家有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的規(guī)定中效力最高的法律規(guī)范，因此，申請食品添加劑生產(chǎn)許可的條件、程序應(yīng)適用該條例的規(guī)定。

二是從事食品添加劑生產(chǎn)、實施生產(chǎn)許可和監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》。

國家質(zhì)檢總局于2005年制定了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》（以下簡稱《辦法》），其作為《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》的配套規(guī)定，對工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理作了詳細(xì)規(guī)定。國家質(zhì)檢總局于2010年制定了《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），對食品添加劑生產(chǎn)、實施生產(chǎn)許可和監(jiān)督管理作了規(guī)定。上述兩個規(guī)章均由國家質(zhì)檢總局制定，為同位階的法律規(guī)范。那么，食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理究竟是適用《辦法》，還是適用《規(guī)定》呢？

（一）從上位法依據(jù)來分析?！掇k法》的上位法依據(jù)是《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》?！兑?guī)定》的上位法依據(jù)包括《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》及其實施條例和《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》有關(guān)法律法規(guī)。它是《食品安全法》及其實施條例實施后，專門就食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理制定的規(guī)章。

（二）從特別法與一般法的關(guān)系來分析?！掇k法》相對于《規(guī)定》而言為一般規(guī)定，它適用于全部工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理，《規(guī)定》為特別規(guī)定，它只適用于食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理。按照特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的原則，食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理優(yōu)先適用《規(guī)定》。

（三）從實施時間來分析。《規(guī)定》自2010年6月1日起施行，《辦法》自2005年11月1日起施行。按照新法優(yōu)于舊法的原則，食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《規(guī)定》。

（四）從國家質(zhì)檢總局的相關(guān)規(guī)定來分析?！秶屹|(zhì)檢總局關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國食品安全法〉若干問題的意見》第六條第二款第五項規(guī)定：總局正在組織制定食品添加劑生產(chǎn)許可管理規(guī)定。在新的食品添加劑生產(chǎn)許可管理規(guī)定頒布前，食品添加劑生產(chǎn)許可證核準(zhǔn)工作按照《辦法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。依據(jù)上述規(guī)定，在《規(guī)定》頒布實施后，食品添加劑生產(chǎn)許可證核準(zhǔn)工作應(yīng)當(dāng)按照《規(guī)定》的規(guī)定執(zhí)行。

《關(guān)于食品添加劑生產(chǎn)許可工作的公告》(國家質(zhì)檢總局2010年第137號公告)規(guī)定：食品添加劑生產(chǎn)許可的申請和審批，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照衛(wèi)生部等九部（局）《關(guān)于加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)督管理工作的通知》、《規(guī)定》和《食品添加劑生產(chǎn)許可審查通則》的規(guī)定執(zhí)行。食品添加劑生產(chǎn)許可申請和審批的法律依據(jù)并未包括《辦法》，也從另一個方面說明食品添加劑生產(chǎn)許可的申請和審批應(yīng)適用《規(guī)定》，而非《辦法》。

(五)從《規(guī)定》第五十五條來分析。《規(guī)定》第五十五條規(guī)定：“國家質(zhì)檢總局在本規(guī)定施行前公布的有關(guān)食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)范性文件與本規(guī)定不一致的，以本規(guī)定為準(zhǔn)。”《辦法》為《規(guī)定》施行前，規(guī)范包括食品添加劑在內(nèi)的實行生產(chǎn)許可證制度管理的產(chǎn)品監(jiān)督管理的規(guī)章?！掇k法》與《規(guī)定》不一致的，以《規(guī)定》的規(guī)定為準(zhǔn)。

綜上，從法律規(guī)范的適用規(guī)則來分析，食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《規(guī)定》。

三是《規(guī)定》并未設(shè)定食品添加劑委托加工備案制度。

《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》沒有就工業(yè)產(chǎn)品委托加工進(jìn)行規(guī)定，《辦法》第二章第五節(jié)專門就委托加工備案進(jìn)行規(guī)定。依據(jù)該辦法，從事委托加工實行生產(chǎn)許可證制度管理的產(chǎn)品的委托企業(yè)和被委托企業(yè)，必須分別到所在地省級許可證辦公室申請備案。該辦法第一百一十七條設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任?！兑?guī)定》第四十一條規(guī)定：受他人委托加工食品添加劑的，受委托生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)具有委托生產(chǎn)范圍內(nèi)的食品添加劑生產(chǎn)許可證。委托加工的食品添加劑，除應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全法律法規(guī)以及本規(guī)定的要求進(jìn)行食品添加劑標(biāo)識標(biāo)注外，還應(yīng)標(biāo)明受委托生產(chǎn)者的名稱、地址和聯(lián)系方式等內(nèi)容。該條專門就食品添加劑委托加工的條件、標(biāo)識作出規(guī)定，但并未規(guī)定食品添加劑委托加工需要辦理備案手續(xù)。兩部規(guī)章在食品添加劑委托加工的管理制度上存在不一致。既然食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理優(yōu)先適用《規(guī)定》，食品添加劑委托加工作為食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理中的一個環(huán)節(jié)，也應(yīng)按照《規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。據(jù)此，食品添加劑委托加工，其條件、標(biāo)識符合《規(guī)定》第四十一條的規(guī)定即可，無需再進(jìn)行委托加工備案。

綜上，筆者認(rèn)為，國家并未設(shè)定食品添加劑委托加工備案制度，對食品添加劑委托加工未備案進(jìn)行處罰無法律依據(jù)。

【啟 示】

《食品安全法》出臺后，國家質(zhì)檢總局先后制定了《關(guān)于食品生產(chǎn)加工企業(yè)落實質(zhì)量安全主體責(zé)任監(jiān)督檢查規(guī)定的公告》、《食品生產(chǎn)許可管理辦法》、《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等一系列配套規(guī)定，食品監(jiān)督檢查、食品生產(chǎn)許可、食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理等有關(guān)制度發(fā)生重大變化。質(zhì)監(jiān)部門從事食品監(jiān)管和執(zhí)法的工作人員應(yīng)該深入思考，認(rèn)真研究新制度、新做法，理清新舊制度之間的變化，轉(zhuǎn)變工作方式，及早制定應(yīng)對措施，切實落實監(jiān)督責(zé)任，嚴(yán)格依法辦事。

《食品生產(chǎn)許可管理辦法》、《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等規(guī)章實施后，原有的規(guī)章、規(guī)范性文件應(yīng)如何適用，始終是一個困擾執(zhí)法人員的難題。以《食品生產(chǎn)許可管理辦法》為例，該辦法規(guī)定：國家質(zhì)檢總局在本辦法施行前公布的有關(guān)食品生產(chǎn)許可的規(guī)章、規(guī)范性文件與本辦法不一致的，以本辦法為準(zhǔn)。但是《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則（試行）》中哪些規(guī)定繼續(xù)執(zhí)行，哪些規(guī)定不再執(zhí)行，不同部門、不同執(zhí)法人員都有不同的理解，實踐中的做法也較為混亂。建議國家質(zhì)檢總局通過發(fā)布公告、修訂相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件等方式予以明確，切實解決食品安全監(jiān)管法律規(guī)范不協(xié)調(diào)、不一致的問題，確保法制統(tǒng)一、依法行政。