□趙光勇李力東

基于有效治理的地方民主發(fā)展之道
——杭州“民主促民生”戰(zhàn)略的政治學思考

□趙光勇李力東

杭州市的“民主促民生”戰(zhàn)略，是以民主的方式解決民生問題，在地方治理中以民生問題解決為導向，建立政府主導、公民參與、多元協(xié)作的治理結構，從而有力地推動了地方治理的轉型與優(yōu)化。在中國社會整體轉型的背景下，杭州的實踐開創(chuàng)了一條政治發(fā)展的“中國路徑”:增量民主與有效發(fā)展，通過社會建設為政治建設“造因”，從社會民主與生活民主的途徑推進政治民主化進程。杭州實踐為我國其它地區(qū)的地方治理和社會管理創(chuàng)新提供了有益的借鑒和啟示。

社會管理;治理;民主;政治發(fā)展

一、民主與有效治理:新的政治發(fā)展路徑

隨著社會的深刻變遷，政府作為人類實現(xiàn)公共事務管理的集體組織和合作方式，承載著治理轉型的壓力。一方面，政府要應對與全球化、信息化相伴而生的“高風險社會”、“復雜化社會”的沖擊;另一方面，政府還要增強回應性和責任性，以滿足日益高漲的民主訴求?！澳壳盀橹谷魏蔚恼沃贫?，都要面臨公共生活中的兩個基本矛盾，一是保證公民參與并回應各種社會需求，二是及時作出決策并有效解決問題?！雹儆艚ㄅd、劉大志:《治理理論的現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》，2003年第2期。簡言之，政府要直面有效性和合法性或者說是治理績效與民主的雙重挑戰(zhàn)。

(一)治理轉型的壓力與挑戰(zhàn)

中國的政治發(fā)展，是應對內外危機與挑戰(zhàn)的治理變革。這一治理變革，在吸收西方先進價值和思想的基礎上，帶有自己的明顯特征。中國的政府治理改革首先是從權力下放開始的。分權催生了地方的發(fā)展主義。地方政府，被地方經(jīng)濟和政治利益刺激，不僅成為推動中國經(jīng)濟發(fā)展的主要角色，而且也是政治體制創(chuàng)新的主力?？梢哉f，地方政府的治理改革和制度創(chuàng)新，是中國政治體制改革的突破口。

在以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展戰(zhàn)略下，地方政府最重要的創(chuàng)新沖動來自體現(xiàn)為GDP的經(jīng)濟政績。各級地方政府都卷入到經(jīng)濟增長的競爭中。在中央政府對地方的考核中，很多現(xiàn)代化的趕超目標和發(fā)展指標放在了重要的地位，并通過多種激勵機制來促使地方政府實現(xiàn)目標;另一方面，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，轄區(qū)民眾對地方政府也提出了更高的要求。

地方政府的“利益驅動”不僅是指地方政府的整體利益，還包括官員的自身利益和部門利益。官員的自身利益最主要的便是政績沖動?！皫缀跛械挠^察家都認為，只要是能帶來和平與繁榮的政策都是成功的政策。政府官員都希望升遷。這在很大程度上因為他們期望通過增加國家的福利來增加在政府中留任的機會?！雹冢勖溃莶剪斔埂だ字Z·德·斯奎塔，布爾頓·．魯特:《繁榮的治理之路》，中國人民大學出版社2007年版，第64頁。成功的制度創(chuàng)新不僅促進經(jīng)濟發(fā)展從而使官員在經(jīng)濟競爭中勝出，而且制度創(chuàng)新本身可以給官員帶來名聲和政績。

民主化或者公民民主意識的勃興是外部壓力的重要組成部分。20世紀70年代以來，越來越多的威權政體式微并向民主政體轉型，這一過程被塞繆爾·亨廷頓稱為是民主的“第三波”。民主的“第三波”也反過來深刻地影響到地方政府和地方轉型。由于地方政府直接面對民眾，因此公眾的民主化訴求更為直接和具有可操作性。公眾要求政府要增強民主意識，要拓寬民眾的政治參與渠道。這一訴求必然迫使地方政府進行改革，政府要公開透明，政府行為要接受民眾監(jiān)督，政府決策要有公民的參與。這一切構成政府改革的壓力。只有改革，政府才能靈活應對環(huán)境迅速變化的壓力，才能更好的回應公眾的需求。

全球化對地方政府提出了新的要求。從20世紀80年代以來，全球化所帶來的“國際問題國內化”、“國內問題國際化”以及全球競爭的加劇，對地方政府能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。為了回應全球化，地方政府需要改革，需要建立一整套自主決策、靈活迅速、富有彈性的地方組織體系，目的在于一方面要能夠在復雜多變的環(huán)境中，迅速做出適應于地方的決策反應;另一方面則表現(xiàn)為靈活的組織體系能夠強化對公民多樣化需求的反應能力，提高公共服務的品質。而這正是公民、企業(yè)、社會組織信任政府和其它公共服務組織的重要條件。③孫柏瑛:《當代發(fā)達國家地方治理的興起》，《中國行政管理》，2003年第4期。因此，回應全球化背景下當?shù)孛媾R的實際經(jīng)濟和社會問題，是地方政府創(chuàng)新的外部壓力，也是又一個動力因素。

此外，地方政府主要官員的治理觀念，也是制度創(chuàng)新的內部動力。執(zhí)政者的治理理念影響其對公眾需求的態(tài)度和對外部變化的敏感性，從而形成制度創(chuàng)新的“情感驅動”。當然，地方對中央精神的回應和落實，也是地方制度創(chuàng)新的重要內在動力。很多地方創(chuàng)新都是在中央文件基礎上，地方政府根據(jù)本地發(fā)展情況和地區(qū)文化，做了一些創(chuàng)造性的改善。而計算機信息技術、互聯(lián)網(wǎng)技術、商業(yè)管理手段以及經(jīng)濟學、社會學的一些工具和方法，也為地方政府社會管理模式的變革提供了物質基礎和技術條件。

(二)在不同價值之間尋找平衡

從經(jīng)驗層面觀察，一個國家的社會轉型與政治發(fā)展歷程，其聚焦點是在不同價值之間進行變動。而在某個時期，則要謹慎地在各個價值之間保持平衡。正如新加坡學者鄭永年說，“中國把改革分成幾個不同的階段，在每一個階段，各方面的改革優(yōu)先次序不同?！雹汆嵱滥?《中國模式:經(jīng)驗與困局》，浙江人民出版社2010年版，第3頁。他認為，中國走了一條經(jīng)濟改革——社會改革——政治改革的改革路徑。在不同的改革階段，追求的政治價值自然是不同的。如果說經(jīng)濟改革的核心關注是效率的話，社會改革階段的優(yōu)先考慮便是公平，政治改革的價值則是民主。然而，由于“共時性擠壓”②“由于市場力量的擴展和新技術革命的推動，現(xiàn)代社會發(fā)展從空間和時間上出現(xiàn)了一種伸縮跡象，即時間因技術飛速發(fā)展而被大大壓縮，空間因市場不斷擴張而大大拓展，社會發(fā)展表現(xiàn)出一種時間短縮而空間延展的特異狀態(tài)。這種特異狀態(tài)即是‘共時性擠壓’。在‘共時性擠壓’下，世界范圍內的不同狀況、不同事件、不同發(fā)展階段同時共存于某一特定境遇中?！眳⒁姀埥?《從管理走向治理:當代中國行政范式轉換問題研究》，浙江社會科學，2006年第4期。，“經(jīng)濟改革——社會改革——政治改革”這一邏輯嚴密的改革路徑不能不受到干擾，三個階段的改革會有交叉的地方，尤其是在社會改革和政治改革之間。因此需要政策設計者在不同階段改革的優(yōu)先考慮和其他價值關切之間保持平衡，避免一種傾向絕對性地壓倒了其他訴求。

當前中國的社會管理模式創(chuàng)新，是適應當前社會建設和社會發(fā)展的制度措施，也是矯正經(jīng)濟改革帶來的一系列負面效應的社會干預反應。新型社會管理模式和以往的政府統(tǒng)治和政府管理的不同在于強調管理主體的多元與協(xié)作，實現(xiàn)政府、市場、公民社會的合作治理，其中最為核心的部分則是鼓勵公眾參與公共政策的制定。在吸收新公共管理、新公共服務以及治理理論的基礎上，兼顧效率、公平、公共性以及人權等公共行政價值。

(三)尋找新的治理模式

自上世紀70年代以來，以選舉為標志的代議制民主的弊端日漸暴露?，F(xiàn)實的悖論是:民主制度正在全球擴散，但是在其他國家都要模仿的成熟的民主國家中，卻出現(xiàn)了民主意識削弱的現(xiàn)象。

面對這種狀況，理論家開始反思，主張擴大公民對公共事務和公共生活的參與，以擴大公民在社會生活領域的民主參與和控制，這便是被稱為參與民主或強勢民主、協(xié)商民主的社會民主新形態(tài)。

現(xiàn)代民主社會發(fā)展的一個基本方向就是不斷發(fā)展各種新的參與形式，提高、增強社會公眾對社會公共事務管理的介入程度，由此發(fā)展和深化民主。參與民主理論的核心理念就是“凡生活受到某項決策影響的人，都應該參與那些決策的制定過程。”③［美］約翰·奈斯比特:《大趨勢——改變我們生活的十個新方向》，中國社會科學出版社1984年版，第161頁。而這正是民主原初意義。

20世紀90年代中期，民主理論開始轉向研究協(xié)商，由此產(chǎn)生了現(xiàn)代民主理論的又一形式——協(xié)商民主。協(xié)商民主理論家們認為協(xié)商民主是一種決策機制，也是一種民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益為取向，在對話和討論中達成共識，通過公共協(xié)商制定決策。在協(xié)商過程中，公民敞開心胸聆聽不同意見、理性思考并討論公共議題，尋求公共利益與“共同善”。由此可見，協(xié)商民主側重的也是社會民主。

當現(xiàn)代民主走向參與民主、協(xié)商民主時，社會事務的管理進入了民主理論的范圍。也就是說，治理績效已經(jīng)成為衡量民主質量的一個重要指標。而這，也契合了治理理論的核心關注。就治理而言，從社會學意義上講，是尋求新型國家——社會關系、重新定位政府與公民關系的過程;而在政治學意義上，便是尋找一個既有民主又有績效的人類互惠合作的新模式。治理背后的假設便是國家與社會關系變遷背景下權力回歸于民、公民社會興起和國家政府權力的相對弱化，而這正是現(xiàn)代民主發(fā)展的趨勢。

在民主意識和公民權利日益高漲的背景下，治理的提出，一方面是對政府治理能力的提升，另一方面是對割裂的政府與公民關系的矯正。治理通過模糊國家與社會的界限來改變治者與被治者、少數(shù)與多數(shù)的對立，尋求公共事務的集體行動和合作治理。治理實質是社會集體做出選擇、分配資源以及創(chuàng)造共同價值的過程。

治理對當代參與民主和協(xié)商民主理論的吸收，為其注入了持續(xù)發(fā)展的動力，增強了合法性。公民組織的大力發(fā)展和公民積極參與公共事務管理是治理得以運轉的物質基礎。政府向社會的分權，鼓勵公民參與地方或是社區(qū)的公共事務，倡導培育和提升公民自主組織和管理能力，則是當代治理變革的重點。兼顧有效性與民主合法性的治理模式，成為了治理轉型的合適選項，也是政治發(fā)展的新路徑。

二、杭州“民主促民生”戰(zhàn)略:制度創(chuàng)新與地方治理

近年來，杭州市大力實施“民主促民生”戰(zhàn)略，以民生問題為切入點，通過廣泛的公民參與，在深化民主的過程中改善民生，從而優(yōu)化政府治理，改善政府與公民關系，提升城市生活品質。杭州市“民主促民生”戰(zhàn)略的實施，一方面，擴大了公民參與的規(guī)模和程度，從而深化了社會主義民主，為推進社會主義民主政治建設提供了新的路徑;另一方面，通過政治建設和社會建設的結合，改善社會民生。杭州市的治理創(chuàng)新，走出了一條有效治理基礎之上的地方民主與政治發(fā)展道路。

(一)“民主促民生”:理念與實踐

杭州“民主促民生”模式既是政府治理模式的創(chuàng)新，也是對杭州多年來城市民主實踐的總結。新世紀以來，杭州市在公民參與城市治理方面進行了一系列制度創(chuàng)新。經(jīng)過多年的探索，從公民直接參與政府決策到政策執(zhí)行，從信息咨詢到績效評估，杭州的民主實踐最終形成了“民主促民生”戰(zhàn)略。

杭州市一系列制度創(chuàng)新的背后，是地方黨委和政府執(zhí)政理念深化。這一理念，包括對民主與民生轉換邏輯的理解和對民主發(fā)展的思考。在現(xiàn)代政治圖景下，公民參與正是民主的價值所在。只有廣泛的、積極的公民參與，才能更好地實現(xiàn)公民的切身利益，民生問題的解決有賴于公民的廣泛參與。以民生問題為載體進行民主建設，不僅能夠有效解決民生問題，而且有動力和途徑推進民主政治。

自2000年以來，杭州市開始推出了一系列的管理創(chuàng)新的舉措:

1999年，開通市長熱線12345。

2000年，創(chuàng)建人民建議征集制度，市直機關開展“滿意不滿意單位”評選。

2003年，開通“中國杭州”政府門戶網(wǎng)站。

2006年，城市品牌由市民投票確定，“紅樓問計”:建立“重大工程”建設的民主參與機制，成立杭州市決策咨詢委員會，建立重大事項決策的專家參與制度。

2007年，市政府常委會議邀請市民參與。

2008年，建立黨政、媒體市民“三位一體”民主促民生工作機制。

2009年，開放式?jīng)Q策機制確立。

從杭州政府創(chuàng)新的實踐中我們可以看出，公民參與是制度創(chuàng)新的主線。因此，被總結為“民主促民生”戰(zhàn)略。杭州市委、市政府政府通過在治理過程中引入民主機制，通過公民參與，聚集民智，利用民力，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的優(yōu)化。

圖表1杭州市“民主促民生”戰(zhàn)略

杭州市通過“民生促民生”為政府創(chuàng)新，從地方管理逐漸走向地方治理，形成了一個“公民導向、多元主體、政府主導、合作治理”的地方治理結構。

圖表2 杭州地方治理結構

地方政府與公民良性互動合作是地方治理的核心，而要實現(xiàn)合作，就必須大力推進公民參與。沒有公民參與，地方治理就只是個空殼。因為，沒有公民參與，依托于橫向的公民參與網(wǎng)絡和自主管理運轉的地方治理就喪失了存在的基礎。地方治理發(fā)展與公民民主參與緊密聯(lián)系在一起。①孫柏瑛:《當代地方治理——面向21世紀的挑戰(zhàn)》，中國人民大學出版社2004年版，第213頁。

在杭州地方治理中，杭州市培育新的治理主體——社會復合主體，完善多元治理結構。強調用項目為基礎，積極鼓勵“黨政界、知識界、行業(yè)界、媒體界”四界聯(lián)動，形成多方參與，以協(xié)商的方式來解決問題的合作形式。到2008年末，杭州已經(jīng)培育出各種各樣的社會復合主體20多個。①劉鐸:《努力改善城市治理機制，不斷提升城市治理水平》，第四屆全國生活品質論壇主題發(fā)言，杭州，2009年。

(二)治理績效:“民主”是否促進了“民生”?

杭州市的“民主促民生”戰(zhàn)略，通過擴大和深化公民有序參與，賦權于公民，使各個利益相關者廣泛深入地參與到公共事務的決策和管理過程中，在政府、公民個人、媒體和社會團體之間建立起平等協(xié)作、良性互動的伙伴關系。通過政府與社會之間的分權，培育公民社會，催生公民參與的制度空間，為公民社會的自組織參與拓寬渠道。

杭州的實踐，取得了顯著的治理績效。“開放式?jīng)Q策”的“公開”和“透明”，使得權力在決策的全過程、每個環(huán)節(jié)都受到嚴密的監(jiān)督，從而避免權力尋租、政績工程、面子工程、隨意決策的發(fā)生，使公共政策更符合民意，增強了政府的公信力。對民眾而言，公民參與治理將極大地促進人們對政府角色的認識和理解，也促使人們了解政策發(fā)展的復雜性、多元化利益間達成共識的困難及公共行政管理者的本質。②［美］理查德·C·博克斯:《．公民治理:引領21世紀的美國社區(qū)》，中國人民大學出版社2005年版。從而有助于公民對政府的認可。

通過民主參與機制在各項民生工程的推廣，杭州逐步形成了市民廣泛參與、部門密切配合、媒體大力支持、社會充分理解的良好氛圍，不僅便利了政策實施，減少了矛盾沖突，而且拉近了官員與民眾的距離，改善了官民關系。正如杭州前任市委書記王國平所言，城市民生工程項目如果不依靠人民民主、基層民主，就難免會出現(xiàn)政府投入不少、卻得不到百姓叫好的現(xiàn)象。從這點意義上來說，“只有發(fā)揚民主，才能改善民生;只有改善民生，才能體現(xiàn)民主;只有做好民主民生文章，社會才能和諧”。

概言之，杭州“民主促民生”戰(zhàn)略通過公民參與推進社會主義民主政治建設和社會治理，正是中國政治發(fā)展的主旨。杭州的實踐，推進了社會主義民主政治建設，優(yōu)化了政府決策，實現(xiàn)對公共事務的合作治理。以民主的力量推進了民生問題更好地解決，增強了政府合法性，建構了良性互動的政府與公民關系，從而創(chuàng)造“優(yōu)良的秩序”和“優(yōu)良的生活”。

三、地方治理創(chuàng)新與中國民主發(fā)展

杭州市“民主促民生”戰(zhàn)略，走的是一條參與民主、協(xié)商民主的路徑，從社會民主入手進行民主政治建設和社會建設③郎友興:《“身邊的民主”與地方的民主實踐——以杭州市“民主促民生”的經(jīng)驗為例》，《學習時報》，2009年7月27日。。具體而言，從鄰里和社區(qū)層面出發(fā)，在與公眾利益相關領域、信息和知識相對充分的問題上實行民主，這就使得民主對普通公眾有了價值和意義。從身邊事物入手進行民主參與和公民介入，將民主建設和社會建設結合在一起，公眾的參與才有熱情和動力，也有足夠的知識和能力。同時，通過公民對身邊事物的參與，公民在這個“民主的大學校”逐漸學會民主、更好地理解民主政治和公共生活，從而不僅能夠用民主的方式來參與處理更高層次的公共事務，而且也有利于個人成就感的獲得和民主價值的實現(xiàn)。

另外，杭州市的實踐，著眼于民眾地方知識的運用，將社會參與引入到政府治理過程的各個環(huán)節(jié)，使社會管理真正變成了“社會性”、“公共性”的事情。以社會權力體現(xiàn)出來的非政府力量的有效的參與，帶來了地方治理實質性的變化?？梢哉f，杭州市的實踐，是在政府主導下的“有序改革”、“增量改革”和“漸進改革”。

當然，杭州地方治理創(chuàng)新實踐還需要時間的檢驗。“杭州模式”還處在探索之中，但不可否認取得了初步成效。在中國社會整體轉型的背景下，杭州實踐對中國其他地區(qū)的地方治理乃至中國的民主發(fā)展，具有一定的借鑒和啟示意義。

(一)增量民主與有序發(fā)展

對于中國政治的這條獨特發(fā)展道路，借用俞可平的術語便是“增量民主”。④俞可平提出的“增量民主”概念，指的是以現(xiàn)有政治民主的經(jīng)驗和成果為基礎推進民主治理的深化。見俞可平:《增量民主與善治》，社會科學文獻出版社2003年版。即以已經(jīng)取得的政治體制改革成就與經(jīng)驗為前提進行民主政治與政治現(xiàn)代化的改革，保持改革的力度、經(jīng)濟發(fā)展的速度和社會的可承受度相協(xié)調。增量民主通過漸進改革形成“路徑依賴”，避免激進改革的大起大落。

漸進改革是在現(xiàn)有制度框架之下進行的治理改革，強調改革必須依靠現(xiàn)實政治力量，取得大多數(shù)人民群眾和政治精英的支持，擁有廣泛的社會群眾基礎;同時，這些改革必須在現(xiàn)有法律框架約束下，不能違背現(xiàn)有的憲法及其他基本法律。

為貫徹落實習近平總書記對廣東提出“四個走在全國前列”要求，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，打造“大財政、大預算”格局，提升財政資源配置效率，提升經(jīng)濟社會高質量發(fā)展保障能力，2018年5月，廣東省印發(fā)實施了《關于深化省級預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的意見》，提出十二條改革措施，推動預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革“兩轉變、兩精簡、兩提高”，即通過轉變財政財政管理重心，轉變部門權責配置；精簡財政資金項目審批事項，精簡預算執(zhí)行流程；提高部門、市縣推動改革發(fā)展的積極性，提高資金使用效益，為廣東實現(xiàn)“四個走在全國前列”目標提供堅實的財政保障。

漸進改革是和平的利益分配格局的調整，不進行劇烈的社會利益重新分配，而是著眼于社會利益分配格局的調整和改革，努力縮小社會階層之間的利益差距，使普通民眾尤其是弱勢群體最大限度地享受到改革發(fā)展帶來的好處。

漸進改革尋求的是整個社會的有序發(fā)展。以研究發(fā)展中國家政治變遷而聞名的美國政治學家亨廷頓認為，伴隨著現(xiàn)代化的推進，經(jīng)濟日益發(fā)展，社會動員日益深入，而發(fā)展中國家的政治發(fā)展并不一定會自動走向民主和穩(wěn)定。相反，發(fā)展中國家出現(xiàn)的往往是政治衰敗和政治動蕩。亨廷頓認為正是現(xiàn)代化所帶來的經(jīng)濟發(fā)展、社會動員，導致政治參與的擴大與落后的政治制度之間產(chǎn)生差距，引發(fā)了政治動蕩。①轉引自孟軍:《尋求發(fā)展與穩(wěn)定的平衡——亨廷頓政治發(fā)展理論研究》，中國社會科學出版社2010年版，第37頁

然而，漸進改革話語中的政治穩(wěn)定，不是一種傳統(tǒng)的以“堵”為主的“靜態(tài)穩(wěn)定”，而是現(xiàn)代的以“疏”為主的“動態(tài)穩(wěn)定”。②俞可平:《增量民主:中國特色政治模式》，《北京日報》，2007年9月20日。在政治發(fā)展中，接受亨廷頓的觀點，認為發(fā)展中國家政治發(fā)展過程中遭遇到的最大困境是發(fā)展與穩(wěn)定的失衡。在亨廷頓看來，發(fā)展中國家應當增強制度化水平，建立起強大的政府，在維護政治秩序的基礎上，在政治精英的領導下，公民有序參與到民主化進程中來，政治參與能夠通過體制內的途徑得以表達，從而逐步實現(xiàn)政治民主，達到發(fā)展與穩(wěn)定的動態(tài)平衡。③孟軍:《尋求發(fā)展與穩(wěn)定的平衡——亨廷頓政治發(fā)展理論研究》，中國社會科學出版社2010年版，第183頁。

增量民主將政府治理改革和公民參與看作政治發(fā)展的兩個輪子。然而公民的政治參與必須是合法的、有組織的和有序的。公民參與的制度創(chuàng)新，最終將導向一種有序的民主政治。

杭州的“民主促民生”，通過增量民主，在地方層面建立一套民主化的、制度化的機制安排，借鑒治理理念，探討合適的政府角色和職能定位，從定職能、定機構、定人員入手，讓政府歸位，重塑政府，并使政府和其他行為主體一起，共同實現(xiàn)對公共事務的治理。實踐表明，傳統(tǒng)的政府治理模式正在向著新型的、既有績效又體現(xiàn)民主特色的治理模式過渡。

(二)社會建設為政治建設“造因”

社會建設與政治建設，可以簡約化為“民生”與“民主”。社會建設與政治建設能否順利遵循上述“經(jīng)濟改革——社會改革——政治改革”的先后邏輯，是一個不容易把握的問題。政治權力掌握著資源分配，因此在很多時候，沒有相應的政治改革，社會改革無法順利推進。然而，通常的情況可以理解為:社會建設為政治建設創(chuàng)造基礎和條件。

健全社會組織是社會建設的重要內容之一。從正向說，社會建設就是要在社會領域或社會發(fā)展領域建立起各種能夠合理配置社會資源和社會機會的社會結構和社會機制，并相應地形成各種能夠良性調節(jié)社會關系的社會力量和社會中介;從逆向說，就是要不斷研究社會矛盾、社會問題和社會風險的新表現(xiàn)、新特點和新趨勢，創(chuàng)造能夠妥善處理社會矛盾、社會問題和社會風險的新機制、新實體和新主體。④鄭杭生、楊敏、奐平清等:《“中國經(jīng)驗”的亮麗篇章》，中國人民大學出版社2010年版，第147頁。

當前，我國社會的自主治理能力很弱，缺乏社會自主治理的主體，政府簡單放權又面臨著現(xiàn)實的障礙。在民間自發(fā)產(chǎn)生的社會組織力量較為薄弱的情況下，杭州培育社會復合主體、由政府推動來發(fā)展社會主體是一條可行的途徑。這意味著，在一個缺乏自治傳統(tǒng)的社會，政府對公民社會的放權讓利，能夠推動大眾的社會參與，直接的后果就是非政府組織會發(fā)展壯大，最終這個社會將漸進地走向民主化。

杭州市的“民主促民生”戰(zhàn)略與一系列機制安排，從社會領域出發(fā)，在與公眾利益相關領域、信息和知識相對充分的問題上實行民主，這就使得民主對普通公眾有了價值和意義。從身邊事物入手進行民主參與和公民介入，將民主建設和社會建設結合在一起，公眾的參與才有熱情和動力，也有足夠的知識和能力。同時，通過公民對身邊事物的參與，公民在這個“民主的大學?！敝饾u學會民主、更好地理解民主政治和公共生活，從而不僅有利于個人成就感的獲得和價值的實現(xiàn)，而且能夠用民主的方式來參與處理更高層次的公共事務，也就為下一步的政治改革打下了良好的心理和技能基礎。

(三)社會民主與民主的生活化

現(xiàn)代民主理論發(fā)展使我們對民主的理解在深化。民主說到底是一種治理方式，民主的本質在于參與。在現(xiàn)代民主理論看來，民主通過公民參與體現(xiàn)出來，公民參與正是民主的價值所在。公民參與的數(shù)量擴大了民主的規(guī)模，公民參與的范圍深化了民主的程度。對于普通公民而言，民主不是虛無縹緲的價值，而是實實在在看得到的東西。

如果政治民主是通過“競爭選舉公職人員”而制約權力的制度安排的話，那么，社會民主就是通過公民對社會事務的直接參與。社會民主體現(xiàn)出來的是一種社會權力。如同鄭永年所言，社會民主主要在地方和部門層面進行，和參與者的直接利益相關。如同黨內民主，社會民主也有助于社會成員和社會群體之間發(fā)展出民主規(guī)則和文化。地方民主規(guī)則和公民文化的形成非常有利于國家層面民主的進行。①鄭永年:《中國模式——經(jīng)驗與困局》，浙江人民出版社2010年版，第96頁。

在現(xiàn)代民主理論看來，民主并不能簡約化為選舉，對選舉的迷信恰恰虛置了民主。民主意味著人民的權力和統(tǒng)治，人民的權力和統(tǒng)治只有通過不斷的、有意義的參與才能體現(xiàn)出來。在現(xiàn)代政治圖景下，公民通過廣泛的、實質性的參與，實現(xiàn)對國家權力和公共生活的控制。這正是民主的價值所在。只有廣泛的、積極的公民參與，才能更好地實現(xiàn)公民的切身利益，而杭州民生問題的解決正是有賴于公民的廣泛參與。

民主參與最有效的舞臺在地方層面，在與公民切身利益相關的領域。正如佩特曼所說，在現(xiàn)代條件下，只要個人有機會直接參與地方層次的決策，才能實現(xiàn)對日常生活過程的真正控制。②［美］戴維·德:《民主的模式》，中央編譯出版社2004年版，第339頁。在這里，公民的民主參與和公民的個人利益相連，能夠帶來利益和資源分配的變化，也最能夠實現(xiàn)公民個人的效能感和成就感的滿足。民主政治是政治現(xiàn)代化的方向，民主治理是“善治”的理想。公民參與是衡量民主治理的關鍵指標，公民參與程度與民主治理的程度呈現(xiàn)正相關關系。杭州的社會民主管理模式表明，從公民參與身邊事務入手，以民主方式解決民生問題，而民生問題的解決反過來又推動民主的深化，從而獲致民主的生活方式的實現(xiàn)。

四、余論

在社會整體轉型的大背景下，中國傳統(tǒng)的社會治理，面臨有效性與合法性的雙重挑戰(zhàn)，即要尋求既有治理的績效、又具民主合法性的治理模式。為此，就需要兼顧不同價值，在秩序中獲得發(fā)展，在秩序中推進公民參與，滿足民主訴求，提升民生質量。

杭州的“民主促民生”戰(zhàn)略，是公民參與導向下的地方政府創(chuàng)新，通過一系列公民參與機制呈現(xiàn)出來。杭州地方治理創(chuàng)新從理念到實踐，有其自身的經(jīng)濟社會因素，也形成了如民生領域的導入路徑、多元復合主體等鮮明特點。杭州地方治理實踐，產(chǎn)生了積極的后果，提高了政府的效率和有效性，也較好地密切了政府與民眾的關系，增強了民眾對政府的認同和信任;而且在參與過程中教育和塑造了公民。從政府管理創(chuàng)新的角度來說，這一戰(zhàn)略具有良好的治理績效。進一步講，民主不僅是價值追求，更是一種管理體制和治理方式。從公民參與入手進行治理創(chuàng)新，是對現(xiàn)代民主的深層理解和把握，能夠有效促進民主政治與政治文明建設。

在當前的中國政治格局下，地方治理創(chuàng)新的改革舉措，能否成為樣板得以大面積復制，甚或構成自下而上的改革倒逼機制，尚是未定之數(shù)。然而，如果要在轉型困境中找到一個出口，地方治理創(chuàng)新是合適進路。杭州案例關注民主的治理績效，通過“民主”促進“民生”，正是中國政治發(fā)展經(jīng)驗的具體呈現(xiàn)。增量民主與有序發(fā)展，社會建設為政治建設“造因”，社會民主與民主的生活化，是地方民主發(fā)展之道，也是中國民主發(fā)展的方向?！?/p>

(責任編輯:吳興智)

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1007－9092(2012)05－0020－07

中國的政治改革在很大程度上是一場治理變革。①俞可平:《中國治理變遷30年》，社會科學文獻出版社2008年版，第3頁。1978年以來，中國的改革開放走了一條經(jīng)濟、社會“非政治化”的道路，通過分權化和市場化，在經(jīng)濟和社會以及日常生活方面，劃出了政治干預的邊界，經(jīng)濟活動回歸市場，社會權力返還社會，公民權利也開始得到保障。然而，盡管中國的治理變革取得了很大成就，但傳統(tǒng)的治理模式并沒有根本改變。政府全能主義的治理模式不僅窒息了社會的活力和創(chuàng)造力，延緩了公民社會的發(fā)育和成熟，而且?guī)砹艘幌盗械膯栴}。政府“越位、錯位、缺位”現(xiàn)象仍非常普遍，這不僅妨礙政府應有職能的發(fā)揮，而且造成政府與市場、社會以及公民之間的沖突與緊張。

在此背景下，政府治理改革或轉型是大勢所趨。盡管政府轉型已成為共識，但在現(xiàn)實操作中，轉型還更多地停留在口號階段，象征意義大于實際意義。政府整體轉型在共識、動力和路徑上存在困難。而地方政府，被地方經(jīng)濟和政治利益刺激，不僅成為推動中國經(jīng)濟發(fā)展的主要角色，亦是政治體制創(chuàng)新的主力。正如有學者所言，地方政府改革與創(chuàng)新也許是中國政治體制改革合適和可行的突破口。②許耀桐、劉曉洲:《應該怎樣深化政治體制改革——訪國家行政學院科研部主任許耀桐教授》，《理論視野》，2010年第9期。

以“民主促民生”戰(zhàn)略形式出現(xiàn)的杭州市社會民主管理模式是杭州政府結合本地具體環(huán)境所進行的制度創(chuàng)新。具體包括公民決策參與和協(xié)作治理，并形成了“開放式?jīng)Q策”、“市民投票”和“重大工程”建設民主參與等機制。杭州創(chuàng)新實踐的實質就是以民主的方式解決民生問題，在社會管理過程中以民生問題解決為導向，建立政府主導、公民參與、多元協(xié)作的治理結構，從而有力地推動地方治理的轉型與優(yōu)化。進一步，杭州市的創(chuàng)新實踐在獲致有效治理的同時，也在推進地方民主發(fā)展，探索一條基于有效治理的地方民主發(fā)展路徑。

趙光勇，杭州師范大學政治經(jīng)濟學院講師，博士，主要研究方向為地方政府改革與民主政治;李力東，浙江理工大學講師，博士，主要研究方向為政治發(fā)展與地方治理。

本文是浙江省社會科學界聯(lián)合會2011年度研究課題成果，課題編號:2011XSYN21;并受2011年度國家社科基金青年項目“公民參與導向下的地方政府創(chuàng)新模式研究”資助，課題編號:11CZZ037。