□葉笑云許義平

基層社會治理體系與社會管理創(chuàng)新
——以寧波市為研究對象

□葉笑云許義平

基層社會矛盾運(yùn)動構(gòu)成了寧波社會管理創(chuàng)新、社會治理變革的內(nèi)在驅(qū)動力，而一個相對成熟的基層社會治理體系，對于社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新、基層社會管理和服務(wù)水平的提高具有不可替代的意義。寧波市從“包容性發(fā)展”理念和價值觀的確立、基層社會治理主體結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展和優(yōu)化、合作治理機(jī)制的構(gòu)建等幾個方面構(gòu)建基層社會治理體系，實(shí)現(xiàn)社會管理的創(chuàng)新，而基層社會服務(wù)供給二次分工機(jī)制作為基層社會服務(wù)領(lǐng)域資源配置方式的創(chuàng)新，豐富了政府與社會合作的基層社會治理體系。寧波市的創(chuàng)新實(shí)踐產(chǎn)生了社會管理互動性、服務(wù)性、專業(yè)性和社會自主性水平的提高等效應(yīng)。

基層社會治理;社會管理創(chuàng)新;分工機(jī)制;寧波市

相對于宏觀層面的社會治理，基層社會治理與具體的社會問題和需求有著深厚的聯(lián)系，與之相關(guān)聯(lián)的基層社會多元治理主體也具有更貼近社會實(shí)際的優(yōu)勢。依托基層社會多元治理主體，使很多社會矛盾和社會需求可以通過社會化的方式來處理。近年來，寧波基層社會治理的探索實(shí)踐以及初步形成的基層社會治理框架，已經(jīng)成為社會管理創(chuàng)新的重要實(shí)現(xiàn)方式，在一定程度上預(yù)示著社會轉(zhuǎn)型的未來方向。循著基層社會治理變革這一通道，一條既能有助于達(dá)到宏觀社會發(fā)展目標(biāo)，又能強(qiáng)化微觀團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會發(fā)展之路逐漸鮮明起來。

一、基層社會矛盾運(yùn)動引致的社會治理變革

隨著改革開放的日益深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益格局和分配方式日趨多樣化，社會結(jié)構(gòu)隨之開始了深刻的變遷。社會管理所面臨的現(xiàn)實(shí)問題和矛盾，就是從經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的深刻變遷中生發(fā)出來，實(shí)際上就是社會管理體制和方式與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型這一背景和趨勢不相適應(yīng)的矛盾。這個矛盾在基層社會中主要體現(xiàn)為兩個方面。

其一，多元、復(fù)雜的基層社會結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)社會管理方式的矛盾。

1949年建國以后到1978年的30年中，我國的社會主體結(jié)構(gòu)高度一元化，“黨政不分、政企不分、國家與社會不分、政治生活與經(jīng)濟(jì)生活不分，是傳統(tǒng)體制的特征”，①俞可平:《中國公民社會開始形成，需要社會管理體制革新》，載侯伊莎:《激活和諧社會的細(xì)胞——“鹽田模式”制度研究》，中央編譯出版社2007年版。形成了“‘國家—單位—個人’的一元主體社會管理格局”，執(zhí)政黨和政府成為社會管理的唯一主體”。①何增科:《我國社會管理體制的現(xiàn)狀分析》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第4期。社會流動性的加強(qiáng)，導(dǎo)致了基層社會主體的多元化，這就和傳統(tǒng)的單一化的治理主體結(jié)構(gòu)和社會管理方式形成了矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，傳統(tǒng)的單位制開始解體，原來的單位人轉(zhuǎn)化為社會人，社會的流動性被釋放出來。

作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，寧波是勞動力人口的流入地，是數(shù)量可觀的外地勞動力聚集地之一。至2011年底，寧波市登記的外來人口總數(shù)已逾430萬，總量居全省首位，相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艏丝诘?5%。(見圖1)而勞動部門統(tǒng)計(jì)的外來務(wù)工人員總數(shù)達(dá)到349萬。其中慈溪市、鄞州區(qū)等地外來務(wù)工人員均占當(dāng)?shù)厝丝诘囊话攵啵眮鰠^(qū)擁有的45萬外來務(wù)工人員已超過33萬本地常住人口。這是基于寧波市高度的工業(yè)化、城市化水平，引致的社會結(jié)構(gòu)的深刻變化。

圖1 寧波市外來人口數(shù)量歷年增長態(tài)勢圖②該圖數(shù)據(jù)來源于歷年《寧波市人口發(fā)展報(bào)告》。

流動性不僅僅指大量外來人口的流入，還包含城市化過程中農(nóng)民向城市的遷移。大批外來務(wù)工人員進(jìn)入城市打工，由于大批工業(yè)園區(qū)和新興樓盤不斷開發(fā)，農(nóng)村和城郊失地農(nóng)民隊(duì)伍日漸擴(kuò)大，大批農(nóng)民“洗腳上田”進(jìn)入城市生活，開始了從農(nóng)民到市民的身份大轉(zhuǎn)變。

流動性帶來了基層社會主體結(jié)構(gòu)的多元化和復(fù)雜化，這兩者構(gòu)成了寧波市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重要特征和背景，而且這種趨勢還會進(jìn)一步持續(xù)下去。那么如何重建社會關(guān)系?如何恢復(fù)社會功能?如何使文化、習(xí)慣、生活方式各有差異的社群從沖突走向融合?面對這一問題，如果我們還是運(yùn)用傳統(tǒng)的自上而下的社會管理方式，就無法適應(yīng)這一變化了的社會，甚至?xí)谏鐣_突面前束手無策。

其二，人們多層次、多樣性的需求與基層社會公共服務(wù)供給相對不足的矛盾。

在大變革的時代，原有社會系統(tǒng)的平衡被打破了，在社會問題、社會需求等方面呈現(xiàn)出更多的多樣性和復(fù)雜性，但是基層社會公共服務(wù)供給卻沒有相應(yīng)跟上。寧波市工業(yè)化、城市化對經(jīng)濟(jì)的作用是顯而易見的，而社會的變化則不易被關(guān)注。經(jīng)濟(jì)發(fā)展會對社會領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響，但不能解決社會面臨的所有問題。只有經(jīng)濟(jì)增長沒有社會發(fā)展，社會不可能達(dá)到持續(xù)發(fā)展的終極目標(biāo)。如果社會發(fā)展的步伐跟不上，那么人們在社會生活領(lǐng)域的諸方面需求得不到滿足，社會矛盾和沖突不能有效化解，經(jīng)濟(jì)增長帶來的社會結(jié)果可能會異化甚至走向反面。一方面，當(dāng)前社會服務(wù)的水平——從理念到方法還處于十分初級、粗放的階段，另一方面，需求出來了，問題出來了，服務(wù)都并未完全到位，因此矛盾也就產(chǎn)生了。如何改變在社會服務(wù)領(lǐng)域中時而出現(xiàn)的政府買單居民不買賬的狀況?如何改變單一的政府主體單向遞送服務(wù)的狀態(tài)?如何滿足多樣化、差異性、小規(guī)模的社會需求?這些問題和矛盾都需要我們從理念和行為方式上做出一系列的改變。

這兩對矛盾運(yùn)動構(gòu)成了社會管理創(chuàng)新和基層社會建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動力。面對基層社會呈現(xiàn)出來的復(fù)雜的矛盾形式，寧波市進(jìn)行了不懈的探索，基層社會治理正是寧波市社會管理的創(chuàng)新所在。

二、基層社會治理體系的構(gòu)建

(一)包容性發(fā)展:理念和價值觀的創(chuàng)新

與過去不平衡的發(fā)展方式即片面強(qiáng)調(diào)物質(zhì)的增長，忽視人的發(fā)展與社會的發(fā)展相對應(yīng)，傳統(tǒng)的社會管理采取的是一種相對封閉的防范方式，強(qiáng)調(diào)管理對象的服從，忽視人的主觀能動性等等，這自然會扭曲事物的性質(zhì)，甚至使矛盾和問題不可收拾。開放的社會需要開放的心態(tài)，開放的思路;對于傳統(tǒng)管理方式的突破，前提就是需要有理念和價值上的突破和創(chuàng)新。面對社會主體多元化和社會需求多樣化、分散化的現(xiàn)實(shí)問題，寧波市在社會管理創(chuàng)新中不斷解放思想，努力突破傳統(tǒng)觀念和思維方式，在理念和價值觀念上進(jìn)行創(chuàng)新，構(gòu)建了以“包容性發(fā)展”為核心內(nèi)容的社會管理理念和價值觀。

首先，針對社會主體多元化的現(xiàn)實(shí)，在理念上實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的超越，實(shí)現(xiàn)基層社會的包容性發(fā)展。

在多年實(shí)踐探索中，寧波市逐漸突破傳統(tǒng)的管理理念，形成了以需求和問題為導(dǎo)向，以社會多元參與為特征的社會治理理念，開辟了基層社會建設(shè)的新視野，為基層社會建設(shè)增添了理性的份量。治理理念是寧波市基層社會建設(shè)的一個重要路標(biāo)，近年來，寧波市在基層社會建設(shè)中呈現(xiàn)出的生動圖景正是治理理念在實(shí)踐活動中的豐富展開。如寧波市鎮(zhèn)海區(qū)海港社區(qū)“開放空間”的建立，正是基于對傳統(tǒng)“管理”觀念的突破和現(xiàn)代治理的確立。海港社區(qū)創(chuàng)建了“社區(qū)服務(wù)中心”和“社區(qū)文化中心”為主要構(gòu)架的“鄰里中心”，并開展“我的鄰里中心我做主”的討論活動。與會者在一天半的時間內(nèi)圍坐在一起，確定討論主題，根據(jù)討論規(guī)則展開自由討論、分組討論，最終確定可行性分析報(bào)告并制定行動計(jì)劃。通過這種方式，將要討論的問題變?yōu)樽h題，從而將選民民主擴(kuò)展為參與式民主，實(shí)現(xiàn)從“為民作主”到“讓民作主”的轉(zhuǎn)變。

治理理念是對傳統(tǒng)的“見物不見人”的發(fā)展觀的揚(yáng)棄，它強(qiáng)調(diào)的是人的主體性、人的需求。這種理念，從兩個層面體現(xiàn)了包容性發(fā)展:一是各種社會主體的包容和參與。與傳統(tǒng)管理不同的是，治理強(qiáng)調(diào)的是多元主體的參與，而不是“我指令，你服從”的關(guān)系。這種主體，就不單單是傳統(tǒng)的政府，而且還包括各種類型的尤其是服務(wù)性、公益性、草根性的社會組織。(見表1)二是對于人的需求的包容。治理與服務(wù)有所不同，它不是單向的遞送服務(wù)，而是盡量讓人們自己決定做什么，并使其參與其中。在管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過程中，有些地方政府官員曲解了服務(wù)型政府的內(nèi)涵，以為自己只要主動為民提供服務(wù)，民眾就會感激于心，而不管民眾到底需要哪種服務(wù)。這種思想，其實(shí)依然是舊有的“恩賜”觀念。說到底，這是一種以誰為中心的社會管理和服務(wù)體系。而現(xiàn)代的治理觀念，更強(qiáng)調(diào)民眾主體的參與性:讓民眾自己決定需要什么服務(wù)和如何服務(wù)。

思想是行動的先導(dǎo)。正是堅(jiān)持了治理的理念，寧波市基層社會建設(shè)實(shí)踐保持了清晰的方向感，而不致于雜亂無章、支離破碎。理念的創(chuàng)新解放了基層社會建設(shè)的生產(chǎn)力，并為進(jìn)一步的實(shí)踐活動提供了一個更廣闊的創(chuàng)新空間。在寧波市的實(shí)踐活動中，循著治理理念引發(fā)的基層社會建設(shè)的變化主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

表1 現(xiàn)代治理和傳統(tǒng)管理之間的比較

以上每一個轉(zhuǎn)變，哪怕是細(xì)微的推進(jìn)，都是基層社會治理實(shí)踐的巨大創(chuàng)新。這一過程實(shí)際上是從控制社會到組織社會的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然所有的這些絕不會一蹴而就，需要我們長期的堅(jiān)持。

其次，在基層社會公共服務(wù)中，面對公共服務(wù)制度的統(tǒng)一性和社會需求多樣性的矛盾，確立了包容性發(fā)展的價值取向。

在社會管理中，傳統(tǒng)剛性的社會政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的做法針對的是同質(zhì)性、規(guī)?；纳鐣枨蟆，F(xiàn)代的社會問題千差萬別，社會需求呈現(xiàn)出多樣化、個性化的趨勢。如何解決整齊劃一的公共服務(wù)制度所不能解決和包辦的分散的小規(guī)模的社會需求和問題，把以人為本的理念具體化為以個體為本，從而促進(jìn)社會機(jī)體的健康發(fā)展?如何解決社會需求多樣性和公共服務(wù)制度統(tǒng)一性的矛盾，從而為社會提供更多、更好、更滿意的服務(wù)?

提倡包容性發(fā)展，盡可能吸納社會力量，帶動社會參與，擴(kuò)展服務(wù)內(nèi)容，滿足多方位、異質(zhì)性的社會需求，這是現(xiàn)代社會管理和公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)，也是基層社會治理中所要堅(jiān)持的價值取向。以社區(qū)發(fā)展、社會組織發(fā)展、社會工作的開展為標(biāo)志，寧波市基層社會的發(fā)展道路和價值取向正在指向可以滿足社會各類不同需求的未來。主體多元化與分工專業(yè)化是現(xiàn)代社會服務(wù)的基本趨勢和特征，也是包容性發(fā)展的一個基本特征。作為基層社會治理的核心結(jié)構(gòu)和單元，社區(qū)組織在協(xié)助政府開展基本公共服務(wù)事項(xiàng)的同時，組織更多的社會主體共同參與，并開展和實(shí)施專業(yè)性社會工作項(xiàng)目，解決整齊劃一的公共服務(wù)制度所不能覆蓋的多樣化需求，這是它的價值所在。

(二)基層社會治理主體結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展和優(yōu)化:組織創(chuàng)新

社會組織的參與是現(xiàn)代社會多元治理的基本方向和重要特征，是基層社會治理主體結(jié)構(gòu)得以擴(kuò)展和優(yōu)化的根本途徑?；鶎由鐣M織的興起，是近年來寧波市基層社會治理出現(xiàn)的新氣象，是寧波市基層社會治理創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)性要素?；鶎由鐣M織的發(fā)展及其功能的發(fā)揮，具有重要意義。一方面，向下扎根、向上成林的基層社會組織生態(tài)，在滿足社會多樣性需求、塑造民間規(guī)范、維護(hù)社會團(tuán)結(jié)、促進(jìn)社會融合方面作出了重要貢獻(xiàn);另一方面，多元主體在社會管理和服務(wù)領(lǐng)域的廣泛參與，改變了傳統(tǒng)的由政府單一包辦社會的模式，同時也使社區(qū)組織的工作狀態(tài)得到了有益的改善。在這個過程中，內(nèi)生性的、融合性的和樞紐性的組織構(gòu)成了寧波社會組織主體結(jié)構(gòu)的重要特征。

1、內(nèi)生性組織的發(fā)展

組織化的參與，并不僅僅是工具性的服務(wù)手段，而是在逐漸成為社會的一種內(nèi)在需求，一種生活方式。在基層社會治理中，核心的領(lǐng)域是社區(qū)治理。而作為社區(qū)治理最重要的主體，即社區(qū)社會組織，其生長具有內(nèi)生性的特征，并日益成為居民的一種生活方式。寧波市北侖區(qū)牡丹社區(qū)英語俱樂部十多年來的發(fā)展佐證了上述分析。從發(fā)起動機(jī)來看，像“英語角”這樣的文體類社會組織，一般是社區(qū)居民自發(fā)形成的，居民基于自身的興趣和意愿而發(fā)起，從小部分居民基于相同的愛好即自娛自樂或強(qiáng)身健體或共同學(xué)習(xí)相互交流的意愿而聚集在一起活動開始，逐漸發(fā)展壯大;從活動內(nèi)容上看，與當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ罹o密聯(lián)系在一起，融入居民的日常生活當(dāng)中，并逐漸成為居民的一種經(jīng)常性活動方式，或日常生活方式。

2、融合性組織的發(fā)展

融合性組織是寧波市基層社會治理中，為促進(jìn)新老寧波人社會融合過程中社區(qū)發(fā)展的一些做法的匯流。融合性組織最初來自于慈溪市的做法。2006年5月6日，慈溪市掌中鎮(zhèn)陳家村成立“和諧促進(jìn)會”，由村支書牽頭，邀請外來人參與當(dāng)?shù)毓芾恚?月16日“小墻熱線”隨之成立;坎墩街道五塘新村隨后也成立了“和諧促進(jìn)會”。“和諧促進(jìn)會”因其融合本外地村(居)民的功能，被定位為“融合性組織”。2008年6月底，寧波全市外來務(wù)工人員在100人以上的村(社區(qū))融合組織的建成率達(dá)100%，經(jīng)民政部門備案登記的融合性社會組織已有1385個。寧波市融合性組織以外來群體的參與為特征，形成了以參與化解沖突，在協(xié)商中解決矛盾，以自治改善治理的機(jī)制，促進(jìn)了本外地居民的融合，成為多方受益的創(chuàng)新模式。寧波市融合性組織的發(fā)展及其所取得的成效，使其在2010年獲得了首屆中國社會創(chuàng)新獎。

每一個社會成員融入整體的社會生活環(huán)境，從被管理者成為社會管理的主體，成為社會治理的良性力量，這是問題的要害和實(shí)質(zhì)，這才是真正的融合。而組織是融合的載體。沒有良好的組織生態(tài)，就沒有融合的條件。融合性組織的價值取向是消除矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)共同生活的歸屬感。實(shí)際上，寧波市的千余個社區(qū)社會組織都具有新老寧波人共同參與的品性，發(fā)揮著新老寧波人相識、相知、互幫、互助的作用，這是基層社會組織的重要價值所在。

3、樞紐性組織的發(fā)展

社會服務(wù)的主體不只是單一的政府，社會服務(wù)過程應(yīng)該是政府與社會組織、公民多元主體的協(xié)同合作。在這個互相合作、協(xié)同治理的過程中，樞紐性、支持性組織發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。要使社會組織在社會建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，一個理想的路徑就是搭建平臺、整合資源，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)資源共享和合作。

2010年寧波建立了社會公益項(xiàng)目創(chuàng)投機(jī)制，形成了社會組織與政府協(xié)同生產(chǎn)公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)。社會公益項(xiàng)目創(chuàng)投機(jī)制是以項(xiàng)目資助的方式為社會組織提供創(chuàng)業(yè)及發(fā)展資助，以更好地滿足社會差異性需求，解決社會問題。政府對公益項(xiàng)目資助的重點(diǎn)是扶老、助殘、救孤等服務(wù)項(xiàng)目、社會工作服務(wù)項(xiàng)目等。其中，區(qū)社會組織服務(wù)中心這個樞紐性組織的作用至關(guān)重要。在社會公益項(xiàng)目創(chuàng)投機(jī)制的組織實(shí)施過程中，在政府與社會協(xié)同生產(chǎn)中，社會組織服務(wù)中心依托街道社區(qū)接收需求信息，發(fā)現(xiàn)社會問題，培育、孵化社會組織，建立社會組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，組織公益項(xiàng)目實(shí)施。社會公益項(xiàng)目創(chuàng)投機(jī)制的實(shí)質(zhì)就是以復(fù)合組織為樞紐的公共服務(wù)復(fù)合供給模式。

圖2 社會組織參與社會服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)

(三)合作治理:機(jī)制創(chuàng)新

寧波市基層社會治理的軌跡，是持續(xù)的制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新的過程。這種制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新的成果突破了傳統(tǒng)的自上而下的依賴外力為主的發(fā)展模式，在強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時，著眼于社會內(nèi)生力量的發(fā)展，著眼于社會服務(wù)和管理領(lǐng)域的公眾參與，著眼于社會協(xié)同治理的機(jī)制，使社會服務(wù)主體、服務(wù)資源更加豐富，資源配置更加優(yōu)化，對社會組織的資源供給明顯得到改善，基層社會治理更具有活力和持續(xù)性。

1、政府購買服務(wù):合作治理的制度空間

在傳統(tǒng)的西方國家－社會二元理論框架中，國家與社會組織之間的競爭對立關(guān)系被特別強(qiáng)調(diào)。隨著實(shí)踐的發(fā)展，更多的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，國家和社會組織之間未必是競爭的關(guān)系，而能夠建立合作共治的良性關(guān)系，“社會由‘政府治理’向‘社會共同治理’的轉(zhuǎn)變成為社會建設(shè)的必然要求”。①竹立家:《中國未來30年將以社會管理為中心》，《理論參考》，2011年第3期。實(shí)踐中非常典型的例子就是寧波市形成了以需求為導(dǎo)向，以項(xiàng)目為載體，以購買服務(wù)為形式的公共服務(wù)多中心供給的合作治理模式。政府購買社會工作服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的一種方式，是指政府將為居民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交由社會組織等服務(wù)提供者來完成，并根據(jù)其提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估并支付服務(wù)費(fèi)用的做法。

寧波市是較早推行政府購買社會組織服務(wù)的城市。2004年，寧波市海曙區(qū)開始社會化居家養(yǎng)老的全新探索，按照政府規(guī)劃、政策引導(dǎo)、非營利組織運(yùn)作的模式，由區(qū)政府每年投入200萬元，向該區(qū)星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。目前，這一做法已經(jīng)成為較為成熟的長效制度，為政府購買公共服務(wù)起到了引領(lǐng)和借鑒作用。從政府購買社會組織公益性服務(wù)的機(jī)制層面考察，在寧波市率先實(shí)施的福利彩票公益金購買社區(qū)社會組織服務(wù)項(xiàng)目機(jī)制則具有較典型的樣本意義。政府向社會組織購買公共服務(wù)是涉及公共服務(wù)提供模式和治理創(chuàng)新的一種政府行為，它形成了以社區(qū)為依托、以需求為導(dǎo)向(驅(qū)動)、以項(xiàng)目為載體的社區(qū)多元治理模式。

2、合作治理中的資源配置和公共服務(wù)生產(chǎn):需求導(dǎo)向型的服務(wù)

統(tǒng)一的指標(biāo)設(shè)定和命令式的布置任務(wù)無法與居民群眾的實(shí)際需求對接，始終解決不了需求的分散性與資源集中供應(yīng)的矛盾，導(dǎo)致資源配置與實(shí)際需求的不對稱。以需求為導(dǎo)向的方法論，強(qiáng)調(diào)的是人，把人的需求作為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本動力，并在社區(qū)與政府間保持一種必要的張力。提高社區(qū)公共服務(wù)能力，需要與群眾的需求信息更加對稱，群眾的需求是社區(qū)服務(wù)的邏輯出發(fā)點(diǎn)。“以需求為導(dǎo)向”不同于以往的“以指令為導(dǎo)向”和“以市場為導(dǎo)向”的公共服務(wù)模式，具體體現(xiàn)在以下幾個方面:

表2 公共服務(wù)供給模式對比表

以需求為導(dǎo)向的核心是改變政府向社區(qū)投入資源的決策方式，其運(yùn)作方式不是發(fā)端于政府的指令，而是社區(qū)需求的驅(qū)動。社區(qū)發(fā)現(xiàn)需求，尋找激活資源。政府是資源提供的一方，提供的方式并不是直接的，而是通過購買服務(wù)，提供公共服務(wù)的成本。這種機(jī)制有利于小規(guī)模需求的公共服務(wù)的生產(chǎn)。

圖3 以需求為導(dǎo)向的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制圖

3、合作治理的實(shí)現(xiàn)方式:項(xiàng)目為載體的實(shí)體化運(yùn)作

政府購買社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目主要是在自主性的空間中，面對瑣碎的、差異性的需求，以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式，實(shí)際上就是要在自主域的空間中，形成融社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)于一體的服務(wù)提供方式，從而解決整齊劃一的公共服務(wù)供給模式所無法提供的個性化服務(wù)。項(xiàng)目制的優(yōu)勢在于針對性、時限性、精細(xì)化和可評估。項(xiàng)目制的核心是改變政府向社區(qū)投入資源的決策方式，將過去由行政指派的部分工作，改為以社區(qū)需求為核心的自下而上，由內(nèi)向外的公共服務(wù)項(xiàng)目管理，形成了以社區(qū)需求為驅(qū)動的權(quán)力和資源分配體制。這種機(jī)制有利于小規(guī)模需求的公共服務(wù)的生產(chǎn)。各個社區(qū)根據(jù)自身的實(shí)際，在政府和社會力量的支持下，開發(fā)、組織各種服務(wù)項(xiàng)目，積累了大量的服務(wù)資本，受益群體越來越大，公共財(cái)政的投向更有針對性和合理性，使需要幫助的群體能夠真正受益。

以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式是政府購買服務(wù)的一種形式。它包含了“以需求為導(dǎo)向”的邏輯，這也是社區(qū)公共服務(wù)的價值所在。項(xiàng)目作為聯(lián)接政府與社會組織之間合作的載體，政府通過購買社會組織的一些服務(wù)項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域中的共治，將多元伙伴式治理納入到公共服務(wù)供給中。這種方式創(chuàng)新了服務(wù)供給模式，使原來的政府單一行政式的服務(wù)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會組織共同提供，提高了服務(wù)供給的效率和效能，也為社會組織能力的提升提供了機(jī)會，為社會服務(wù)性組織發(fā)育提供了一條可能的道路。以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式，體現(xiàn)了服務(wù)提供從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變的一個新突破，這也是多元參與的合作治理模式的重要內(nèi)容。

三、基層社會治理分工機(jī)制

(一)社區(qū)參與式治理的分工機(jī)制

寧波市基層社會治理的發(fā)展實(shí)質(zhì)上是基于社區(qū)化服務(wù)和管理的進(jìn)化過程，是以社區(qū)發(fā)展為特征的基層社會運(yùn)動的過程。在這一過程中，寧波市形成了一個以治理理念為引領(lǐng)的多元參與的社區(qū)治理模式。在這一治理變遷的過程中，社區(qū)居委會既直接提供服務(wù)又通過社會資源的有效配置間接性地提供服務(wù)，它的作用是基礎(chǔ)性的、不可或缺的。從社會治理的理念出發(fā)，社區(qū)居委會當(dāng)然不是基層社會管理和服務(wù)的唯一主體，但這并不否認(rèn)它在其中的核心價值，而這種價值的實(shí)現(xiàn)方式是基于社區(qū)服務(wù)供給的二次分工。

政府賦責(zé)、賦能社區(qū)居委會，是社區(qū)服務(wù)供給的初次分工。在這一過程中，社區(qū)工作者可以直接滿足一部分社區(qū)的需求。對于不能直接有效提供的服務(wù)，以社區(qū)居委會為樞紐，通過組織其它社會資源，與各類社區(qū)社會組織以及專業(yè)性的社會工作機(jī)構(gòu)供給主體進(jìn)行對接，間接滿足大量分散的、異質(zhì)性、小規(guī)模的社區(qū)需求。這一過程，構(gòu)成了社區(qū)服務(wù)供給的二次分工。正是在二次分工這一環(huán)節(jié)，出現(xiàn)了更多的服務(wù)主體，大量的社區(qū)組織迅速發(fā)展，社會工作項(xiàng)目得以開展，多樣化的社區(qū)需求得到滿足。在這里，政府通過向社會組織購買服務(wù)的方式嵌入社區(qū)服務(wù)，從而進(jìn)一步提升了社區(qū)公共服務(wù)能力。而這正是基于社區(qū)居委會功能深度開發(fā)基礎(chǔ)上，在寧波推行的多元主體參與的社區(qū)治理模式所呈現(xiàn)出來的生動圖景。

圖4 寧波市社區(qū)服務(wù)供給復(fù)合模型

(二)海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)制度中的分工網(wǎng)絡(luò)

海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)制度也是公共服務(wù)復(fù)合提供的典型案例。這一服務(wù)方式按照二次分工的分析框架，其服務(wù)的實(shí)質(zhì)流程由圖5所示。在其中，星光敬老協(xié)會是個中心環(huán)節(jié)，通過這一組織，政府、社會組織、義工等在居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的合作關(guān)系得到了體現(xiàn)。社區(qū)內(nèi)的老人通過服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、敬老協(xié)會、社區(qū)居委會表達(dá)需求，這種需求通過多種途徑傳遞到區(qū)政府。區(qū)政府制定政策后，通過財(cái)政預(yù)算，向星光敬老協(xié)會購買服務(wù)，這一過程實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的初次分工。政府的購買服務(wù)是一種救助性服務(wù)，很多老人被排除在救助性范圍之外。于是，星光敬老協(xié)會依托社會組織進(jìn)行了公共服務(wù)生產(chǎn)的二次分工。二次分工來源于社區(qū)內(nèi)不同老人的多樣化養(yǎng)老需求，單一的敬老協(xié)會不能完全滿足所有老人的服務(wù)需求，敬老協(xié)會又繼續(xù)組織服務(wù)再生產(chǎn)，成立義工招募服務(wù)中心和銀齡單身俱樂部等分支機(jī)構(gòu)，來滿足老人們的不同服務(wù)需求。公共服務(wù)生產(chǎn)的二次分工也體現(xiàn)了復(fù)合組織在公共服務(wù)生產(chǎn)中的獨(dú)特作用，其志愿性、專業(yè)性、非營利性和公益性以及政府委托代理人的角色得到了充分體現(xiàn)。

圖5 海曙區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)流程圖

基層社會服務(wù)供給的二次分工機(jī)制①針對公共服務(wù)的復(fù)雜性，郁建興、吳玉霞等提出了公共服務(wù)供給的復(fù)合模型。參見郁建興、吳玉霞《公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新:一個新的分析框架》，載《學(xué)術(shù)月刊》，2009年第12期。復(fù)合模型為公共服務(wù)供給機(jī)制的研究提供了一套分析框架。服務(wù)生產(chǎn)的初次分工是將服務(wù)規(guī)劃者(提供者)和生產(chǎn)者相分離，并可產(chǎn)生多種典型的公共服務(wù)供給制度。二次分工是生產(chǎn)者將自己不能直接生產(chǎn)的服務(wù)，通過整合其他服務(wù)資源來組織生產(chǎn)，通過將分散的、異質(zhì)性的服務(wù)需求與非規(guī)模的服務(wù)供給進(jìn)行對接間接滿足服務(wù)需求。創(chuàng)新了政府資源、社會資源在基層社會服務(wù)領(lǐng)域的配置方式，形成了更為豐滿的政府與社會合作的基層社會治理體系，最終在社區(qū)建立了具有活力的多元主體參與的服務(wù)要素市場，開辟了社會力量參與基層社會服務(wù)的功能性空間。二次分工中社會化的服務(wù)，實(shí)為社會化的參與，是社會治理網(wǎng)絡(luò)的形成過程。這種融社區(qū)發(fā)展、社會組織發(fā)展以及社會工作于一體的互動互促的機(jī)制，不是一般的單層次、單向度的方法問題，也不是單一的基層組織建設(shè)的問題，而是在建立一個以社區(qū)為發(fā)端的基層社會公共服務(wù)生產(chǎn)的新秩序。寧波市的經(jīng)驗(yàn)提示我們，這種新秩序的生成，一定能夠成為基層社會治理新的增長點(diǎn)和新的引擎，推動社會向更為本質(zhì)的方向前進(jìn)。

四、基層社會治理變革引發(fā)的社會管理創(chuàng)新效應(yīng)

寧波市社會發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的一系列創(chuàng)新，既不僅僅是管理的結(jié)果，也不僅僅是服務(wù)的結(jié)果，它更是治理的結(jié)果。

(一)社會管理中互動性水平的提高

在社會治理理念的引導(dǎo)下，寧波市社會管理實(shí)踐中逐漸形成了多元參與和合作治理的格局，社會管理的互動性水平得以提高。寧波市基層社會治理的制度體系不僅面向基層社會組織和民眾，而且也帶來了政府自身在社會基層基礎(chǔ)領(lǐng)域管理和服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，也就是在政府引導(dǎo)下，強(qiáng)化社會，賦能群眾，推動社會提升自我管理能力，形成了政府與社會功能互補(bǔ)、力量互動的社會治理格局。

這種互動性，大致而言體現(xiàn)在兩個方面:其一，體現(xiàn)為民眾、社會組織作為主體的參與性和政府對于民眾需求的回應(yīng)性。作為全國第一個全部社區(qū)實(shí)行直選制度和全國第一個建立群眾滿意度評估機(jī)制的城區(qū)，寧波市社區(qū)居委會直接選舉開啟多元參與的大門，群眾滿意度評價制度突出了居民和社會參與服務(wù)與管理的主導(dǎo)性;針對復(fù)合需求的社區(qū)公共服務(wù)供給模式，在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需對接的同時，更使居民、企業(yè)、社會組織、政府等不同服務(wù)主體在參與式的互動互助中同步成長，共賦發(fā)展，社會化的服務(wù)實(shí)為社會化的參與。這一機(jī)制不僅關(guān)注服務(wù)的結(jié)果，它又注重過程中社會能力的培植。這種制度創(chuàng)新的成果，促進(jìn)了政府管理社會向政府、社會共同治理的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變盡管是漫長的、艱巨的，但在這方面邁出的每一步都是十分可貴的。

其二，這種互動性體現(xiàn)為基層社會治理的實(shí)踐中，所形成的政府與社會組織之間的伙伴關(guān)系，也就是相互合作的關(guān)系，而非行政隸屬或上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這是寧波市在基層社會治理中非常重要的一個轉(zhuǎn)變。兩者的分工比較明確，政府負(fù)責(zé)制定整體的政策、規(guī)劃服務(wù)的發(fā)展方向，探索科學(xué)合理的財(cái)政支持方式以及監(jiān)督和評估服務(wù)質(zhì)量等方面;社會組織則在保持自身的獨(dú)立性和專業(yè)性、洞察社會的需求和積極探索創(chuàng)新型的服務(wù)以不斷提升服務(wù)質(zhì)量和社會認(rèn)同方面做了不少努力。正是這樣，社會組織才在接受政府財(cái)政支持的情況下還能保持其民間性的觸覺和專業(yè)性的服務(wù)水平。在這個分工合作的過程，社會管理的互動性水平進(jìn)一步提高。

(二)社會管理中服務(wù)性與專業(yè)性水平的提高

寧波市基層社會公共服務(wù)的制度創(chuàng)新成果從社區(qū)服務(wù)起步，又突破了社區(qū)服務(wù)的限制，把它延伸拓展為社會公眾服務(wù)，較好地解決了公共服務(wù)制度統(tǒng)一性與社會實(shí)際需求多元性的矛盾。面對供需難以對接的傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式，“81890”社區(qū)服務(wù)模式較好地解決了社會服務(wù)領(lǐng)域信息不對稱、信用度不高，標(biāo)準(zhǔn)短缺等難題，滿足了居民群眾日常生活中時而遇到的個性化、瑣碎性的生活需求;面對日益嚴(yán)峻的人口老齡化挑戰(zhàn)，以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老服務(wù)制度，有效地緩解了城市人口老齡化的壓力，成為破解我國“未富先老”難題的希望所在。面對非規(guī)模的差異性、個性化的社會需求，把以人為本的發(fā)展理念具體化為以個體為本，新型的社區(qū)公共服務(wù)復(fù)合供給機(jī)制，拓展了公共服務(wù)的空間，使社會公共服務(wù)以更細(xì)致、更多樣、更有彈性的面貌展現(xiàn)出來。

社會組織提供的服務(wù)是隨著社會發(fā)展逐步深化和專業(yè)化的。服務(wù)性和專業(yè)性水平的提高不單單是服務(wù)性理念的轉(zhuǎn)換和提升，更重要的是因?yàn)檫m應(yīng)了社會的多樣化和復(fù)雜化的需求，進(jìn)行了公共服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新。幾年來，寧波市“81890”服務(wù)平臺和居家養(yǎng)老服務(wù)制度等社會服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)施過程中不斷深化和拓展社會服務(wù)，體現(xiàn)了隨著社會的變遷，社會問題的復(fù)雜化，社會需求的多元化，社會對服務(wù)的深化和專業(yè)化的要求正逐步提高。這就決定了政府不能一直沿用簡單的行政管理方法去治理社會，而是要依賴專業(yè)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展專業(yè)化的、以人為本的服務(wù)，社會組織承擔(dān)的服務(wù)項(xiàng)目正是契合了這一要求。

(三)社會管理中社會自主性水平的提高

基層社會中公民和社會組織的自我管理不僅是維持社會秩序和社會穩(wěn)定的根本條件，是促進(jìn)社會和諧的基礎(chǔ)性條件，從而具有工具性的意義，其實(shí)更具有本體性的意義，因?yàn)檫@是公民的獨(dú)立人格成長和自主性生發(fā)的表征之一。公民自主參與基層社會事務(wù)甚至高一層的地方公共事務(wù)的管理，是公民的自主性需求，也有利于公民獨(dú)立、平等、參與、理性、寬容、合作和妥協(xié)等公共精神的培養(yǎng)和參與能力的提高。寧波市通過基層社會治理的組織創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，推動社會組織的培育和發(fā)展，鼓勵公民積極參與基層社會公共事務(wù)的管理，鼓勵社會組織積極參與公共服務(wù)的過程，從而促進(jìn)了公民和社會組織自主性和社會管理能力的提高，大量社會需求和社會問題在社會自治空間得到滿足和消化。

當(dāng)然，社會自治與政府對社會的管理應(yīng)該是一枚硬幣的兩面，社會自我組織和自我管理并不排斥政府對社會領(lǐng)域進(jìn)行的公共管理活動，不過政府的社會管理職能必須以公民社會的自我組織和自我管理為前提和基礎(chǔ)，它更側(cè)重于對公民社會自身無法自我管理和社會事務(wù)和社會生活的管理。寧波市政府在培育社會組織成長，轉(zhuǎn)變職能，放權(quán)于社會的同時，也不斷增強(qiáng)著自身管理社會和公共服務(wù)的能力。□

(責(zé)任編輯:嚴(yán)國萍)

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A

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葉笑云，復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后，寧波大學(xué)法學(xué)院副教授，政治學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樾旁L制度、公民社會;許義平，寧波市民政局副局長，主要研究方向?yàn)樯鐣芾?。本研究獲浙江省民政廳2011年民政理論論壇課題資助。