□葉笑云許義平

基層社會(huì)治理體系與社會(huì)管理創(chuàng)新
——以寧波市為研究對(duì)象

□葉笑云許義平

基層社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)構(gòu)成了寧波社會(huì)管理創(chuàng)新、社會(huì)治理變革的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，而一個(gè)相對(duì)成熟的基層社會(huì)治理體系，對(duì)于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新、基層社會(huì)管理和服務(wù)水平的提高具有不可替代的意義。寧波市從“包容性發(fā)展”理念和價(jià)值觀的確立、基層社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展和優(yōu)化、合作治理機(jī)制的構(gòu)建等幾個(gè)方面構(gòu)建基層社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的創(chuàng)新，而基層社會(huì)服務(wù)供給二次分工機(jī)制作為基層社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域資源配置方式的創(chuàng)新，豐富了政府與社會(huì)合作的基層社會(huì)治理體系。寧波市的創(chuàng)新實(shí)踐產(chǎn)生了社會(huì)管理互動(dòng)性、服務(wù)性、專業(yè)性和社會(huì)自主性水平的提高等效應(yīng)。

基層社會(huì)治理;社會(huì)管理創(chuàng)新;分工機(jī)制;寧波市

相對(duì)于宏觀層面的社會(huì)治理，基層社會(huì)治理與具體的社會(huì)問題和需求有著深厚的聯(lián)系，與之相關(guān)聯(lián)的基層社會(huì)多元治理主體也具有更貼近社會(huì)實(shí)際的優(yōu)勢(shì)。依托基層社會(huì)多元治理主體，使很多社會(huì)矛盾和社會(huì)需求可以通過社會(huì)化的方式來處理。近年來，寧波基層社會(huì)治理的探索實(shí)踐以及初步形成的基層社會(huì)治理框架，已經(jīng)成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要實(shí)現(xiàn)方式，在一定程度上預(yù)示著社會(huì)轉(zhuǎn)型的未來方向。循著基層社會(huì)治理變革這一通道，一條既能有助于達(dá)到宏觀社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，又能強(qiáng)化微觀團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展之路逐漸鮮明起來。

一、基層社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)引致的社會(huì)治理變革

隨著改革開放的日益深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益格局和分配方式日趨多樣化，社會(huì)結(jié)構(gòu)隨之開始了深刻的變遷。社會(huì)管理所面臨的現(xiàn)實(shí)問題和矛盾，就是從經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變遷中生發(fā)出來，實(shí)際上就是社會(huì)管理體制和方式與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型這一背景和趨勢(shì)不相適應(yīng)的矛盾。這個(gè)矛盾在基層社會(huì)中主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面。

其一，多元、復(fù)雜的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)社會(huì)管理方式的矛盾。

1949年建國(guó)以后到1978年的30年中，我國(guó)的社會(huì)主體結(jié)構(gòu)高度一元化，“黨政不分、政企不分、國(guó)家與社會(huì)不分、政治生活與經(jīng)濟(jì)生活不分，是傳統(tǒng)體制的特征”，①俞可平:《中國(guó)公民社會(huì)開始形成，需要社會(huì)管理體制革新》，載侯伊莎:《激活和諧社會(huì)的細(xì)胞——“鹽田模式”制度研究》，中央編譯出版社2007年版。形成了“‘國(guó)家—單位—個(gè)人’的一元主體社會(huì)管理格局”，執(zhí)政黨和政府成為社會(huì)管理的唯一主體”。①何增科:《我國(guó)社會(huì)管理體制的現(xiàn)狀分析》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第4期。社會(huì)流動(dòng)性的加強(qiáng)，導(dǎo)致了基層社會(huì)主體的多元化，這就和傳統(tǒng)的單一化的治理主體結(jié)構(gòu)和社會(huì)管理方式形成了矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，傳統(tǒng)的單位制開始解體，原來的單位人轉(zhuǎn)化為社會(huì)人，社會(huì)的流動(dòng)性被釋放出來。

作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，寧波是勞動(dòng)力人口的流入地，是數(shù)量可觀的外地勞動(dòng)力聚集地之一。至2011年底，寧波市登記的外來人口總數(shù)已逾430萬，總量居全省首位，相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艏丝诘?5%。(見圖1)而勞動(dòng)部門統(tǒng)計(jì)的外來務(wù)工人員總數(shù)達(dá)到349萬。其中慈溪市、鄞州區(qū)等地外來務(wù)工人員均占當(dāng)?shù)厝丝诘囊话攵?，而北侖區(qū)擁有的45萬外來務(wù)工人員已超過33萬本地常住人口。這是基于寧波市高度的工業(yè)化、城市化水平，引致的社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化。

圖1 寧波市外來人口數(shù)量歷年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)圖②該圖數(shù)據(jù)來源于歷年《寧波市人口發(fā)展報(bào)告》。

流動(dòng)性不僅僅指大量外來人口的流入，還包含城市化過程中農(nóng)民向城市的遷移。大批外來務(wù)工人員進(jìn)入城市打工，由于大批工業(yè)園區(qū)和新興樓盤不斷開發(fā)，農(nóng)村和城郊失地農(nóng)民隊(duì)伍日漸擴(kuò)大，大批農(nóng)民“洗腳上田”進(jìn)入城市生活，開始了從農(nóng)民到市民的身份大轉(zhuǎn)變。

流動(dòng)性帶來了基層社會(huì)主體結(jié)構(gòu)的多元化和復(fù)雜化，這兩者構(gòu)成了寧波市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要特征和背景，而且這種趨勢(shì)還會(huì)進(jìn)一步持續(xù)下去。那么如何重建社會(huì)關(guān)系?如何恢復(fù)社會(huì)功能?如何使文化、習(xí)慣、生活方式各有差異的社群從沖突走向融合?面對(duì)這一問題，如果我們還是運(yùn)用傳統(tǒng)的自上而下的社會(huì)管理方式，就無法適應(yīng)這一變化了的社會(huì)，甚至?xí)谏鐣?huì)沖突面前束手無策。

其二，人們多層次、多樣性的需求與基層社會(huì)公共服務(wù)供給相對(duì)不足的矛盾。

在大變革的時(shí)代，原有社會(huì)系統(tǒng)的平衡被打破了，在社會(huì)問題、社會(huì)需求等方面呈現(xiàn)出更多的多樣性和復(fù)雜性，但是基層社會(huì)公共服務(wù)供給卻沒有相應(yīng)跟上。寧波市工業(yè)化、城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用是顯而易見的，而社會(huì)的變化則不易被關(guān)注。經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)對(duì)社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響，但不能解決社會(huì)面臨的所有問題。只有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒有社會(huì)發(fā)展，社會(huì)不可能達(dá)到持續(xù)發(fā)展的終極目標(biāo)。如果社會(huì)發(fā)展的步伐跟不上，那么人們?cè)谏鐣?huì)生活領(lǐng)域的諸方面需求得不到滿足，社會(huì)矛盾和沖突不能有效化解，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的社會(huì)結(jié)果可能會(huì)異化甚至走向反面。一方面，當(dāng)前社會(huì)服務(wù)的水平——從理念到方法還處于十分初級(jí)、粗放的階段，另一方面，需求出來了，問題出來了，服務(wù)都并未完全到位，因此矛盾也就產(chǎn)生了。如何改變?cè)谏鐣?huì)服務(wù)領(lǐng)域中時(shí)而出現(xiàn)的政府買單居民不買賬的狀況?如何改變單一的政府主體單向遞送服務(wù)的狀態(tài)?如何滿足多樣化、差異性、小規(guī)模的社會(huì)需求?這些問題和矛盾都需要我們從理念和行為方式上做出一系列的改變。

這兩對(duì)矛盾運(yùn)動(dòng)構(gòu)成了社會(huì)管理創(chuàng)新和基層社會(huì)建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。面對(duì)基層社會(huì)呈現(xiàn)出來的復(fù)雜的矛盾形式，寧波市進(jìn)行了不懈的探索，基層社會(huì)治理正是寧波市社會(huì)管理的創(chuàng)新所在。

二、基層社會(huì)治理體系的構(gòu)建

(一)包容性發(fā)展:理念和價(jià)值觀的創(chuàng)新

與過去不平衡的發(fā)展方式即片面強(qiáng)調(diào)物質(zhì)的增長(zhǎng)，忽視人的發(fā)展與社會(huì)的發(fā)展相對(duì)應(yīng)，傳統(tǒng)的社會(huì)管理采取的是一種相對(duì)封閉的防范方式，強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的服從，忽視人的主觀能動(dòng)性等等，這自然會(huì)扭曲事物的性質(zhì)，甚至使矛盾和問題不可收拾。開放的社會(huì)需要開放的心態(tài)，開放的思路;對(duì)于傳統(tǒng)管理方式的突破，前提就是需要有理念和價(jià)值上的突破和創(chuàng)新。面對(duì)社會(huì)主體多元化和社會(huì)需求多樣化、分散化的現(xiàn)實(shí)問題，寧波市在社會(huì)管理創(chuàng)新中不斷解放思想，努力突破傳統(tǒng)觀念和思維方式，在理念和價(jià)值觀念上進(jìn)行創(chuàng)新，構(gòu)建了以“包容性發(fā)展”為核心內(nèi)容的社會(huì)管理理念和價(jià)值觀。

首先，針對(duì)社會(huì)主體多元化的現(xiàn)實(shí)，在理念上實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的超越，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的包容性發(fā)展。

在多年實(shí)踐探索中，寧波市逐漸突破傳統(tǒng)的管理理念，形成了以需求和問題為導(dǎo)向，以社會(huì)多元參與為特征的社會(huì)治理理念，開辟了基層社會(huì)建設(shè)的新視野，為基層社會(huì)建設(shè)增添了理性的份量。治理理念是寧波市基層社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要路標(biāo)，近年來，寧波市在基層社會(huì)建設(shè)中呈現(xiàn)出的生動(dòng)圖景正是治理理念在實(shí)踐活動(dòng)中的豐富展開。如寧波市鎮(zhèn)海區(qū)海港社區(qū)“開放空間”的建立，正是基于對(duì)傳統(tǒng)“管理”觀念的突破和現(xiàn)代治理的確立。海港社區(qū)創(chuàng)建了“社區(qū)服務(wù)中心”和“社區(qū)文化中心”為主要構(gòu)架的“鄰里中心”，并開展“我的鄰里中心我做主”的討論活動(dòng)。與會(huì)者在一天半的時(shí)間內(nèi)圍坐在一起，確定討論主題，根據(jù)討論規(guī)則展開自由討論、分組討論，最終確定可行性分析報(bào)告并制定行動(dòng)計(jì)劃。通過這種方式，將要討論的問題變?yōu)樽h題，從而將選民民主擴(kuò)展為參與式民主，實(shí)現(xiàn)從“為民作主”到“讓民作主”的轉(zhuǎn)變。

治理理念是對(duì)傳統(tǒng)的“見物不見人”的發(fā)展觀的揚(yáng)棄，它強(qiáng)調(diào)的是人的主體性、人的需求。這種理念，從兩個(gè)層面體現(xiàn)了包容性發(fā)展:一是各種社會(huì)主體的包容和參與。與傳統(tǒng)管理不同的是，治理強(qiáng)調(diào)的是多元主體的參與，而不是“我指令，你服從”的關(guān)系。這種主體，就不單單是傳統(tǒng)的政府，而且還包括各種類型的尤其是服務(wù)性、公益性、草根性的社會(huì)組織。(見表1)二是對(duì)于人的需求的包容。治理與服務(wù)有所不同，它不是單向的遞送服務(wù)，而是盡量讓人們自己決定做什么，并使其參與其中。在管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過程中，有些地方政府官員曲解了服務(wù)型政府的內(nèi)涵，以為自己只要主動(dòng)為民提供服務(wù)，民眾就會(huì)感激于心，而不管民眾到底需要哪種服務(wù)。這種思想，其實(shí)依然是舊有的“恩賜”觀念。說到底，這是一種以誰為中心的社會(huì)管理和服務(wù)體系。而現(xiàn)代的治理觀念，更強(qiáng)調(diào)民眾主體的參與性:讓民眾自己決定需要什么服務(wù)和如何服務(wù)。

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。正是堅(jiān)持了治理的理念，寧波市基層社會(huì)建設(shè)實(shí)踐保持了清晰的方向感，而不致于雜亂無章、支離破碎。理念的創(chuàng)新解放了基層社會(huì)建設(shè)的生產(chǎn)力，并為進(jìn)一步的實(shí)踐活動(dòng)提供了一個(gè)更廣闊的創(chuàng)新空間。在寧波市的實(shí)踐活動(dòng)中，循著治理理念引發(fā)的基層社會(huì)建設(shè)的變化主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

表1 現(xiàn)代治理和傳統(tǒng)管理之間的比較

以上每一個(gè)轉(zhuǎn)變，哪怕是細(xì)微的推進(jìn)，都是基層社會(huì)治理實(shí)踐的巨大創(chuàng)新。這一過程實(shí)際上是從控制社會(huì)到組織社會(huì)的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然所有的這些絕不會(huì)一蹴而就，需要我們長(zhǎng)期的堅(jiān)持。

其次，在基層社會(huì)公共服務(wù)中，面對(duì)公共服務(wù)制度的統(tǒng)一性和社會(huì)需求多樣性的矛盾，確立了包容性發(fā)展的價(jià)值取向。

在社會(huì)管理中，傳統(tǒng)剛性的社會(huì)政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的做法針對(duì)的是同質(zhì)性、規(guī)模化的社會(huì)需求?，F(xiàn)代的社會(huì)問題千差萬別，社會(huì)需求呈現(xiàn)出多樣化、個(gè)性化的趨勢(shì)。如何解決整齊劃一的公共服務(wù)制度所不能解決和包辦的分散的小規(guī)模的社會(huì)需求和問題，把以人為本的理念具體化為以個(gè)體為本，從而促進(jìn)社會(huì)機(jī)體的健康發(fā)展?如何解決社會(huì)需求多樣性和公共服務(wù)制度統(tǒng)一性的矛盾，從而為社會(huì)提供更多、更好、更滿意的服務(wù)?

提倡包容性發(fā)展，盡可能吸納社會(huì)力量，帶動(dòng)社會(huì)參與，擴(kuò)展服務(wù)內(nèi)容，滿足多方位、異質(zhì)性的社會(huì)需求，這是現(xiàn)代社會(huì)管理和公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)，也是基層社會(huì)治理中所要堅(jiān)持的價(jià)值取向。以社區(qū)發(fā)展、社會(huì)組織發(fā)展、社會(huì)工作的開展為標(biāo)志，寧波市基層社會(huì)的發(fā)展道路和價(jià)值取向正在指向可以滿足社會(huì)各類不同需求的未來。主體多元化與分工專業(yè)化是現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)的基本趨勢(shì)和特征，也是包容性發(fā)展的一個(gè)基本特征。作為基層社會(huì)治理的核心結(jié)構(gòu)和單元，社區(qū)組織在協(xié)助政府開展基本公共服務(wù)事項(xiàng)的同時(shí)，組織更多的社會(huì)主體共同參與，并開展和實(shí)施專業(yè)性社會(huì)工作項(xiàng)目，解決整齊劃一的公共服務(wù)制度所不能覆蓋的多樣化需求，這是它的價(jià)值所在。

(二)基層社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展和優(yōu)化:組織創(chuàng)新

社會(huì)組織的參與是現(xiàn)代社會(huì)多元治理的基本方向和重要特征，是基層社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)得以擴(kuò)展和優(yōu)化的根本途徑?；鶎由鐣?huì)組織的興起，是近年來寧波市基層社會(huì)治理出現(xiàn)的新氣象，是寧波市基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)性要素?；鶎由鐣?huì)組織的發(fā)展及其功能的發(fā)揮，具有重要意義。一方面，向下扎根、向上成林的基層社會(huì)組織生態(tài)，在滿足社會(huì)多樣性需求、塑造民間規(guī)范、維護(hù)社會(huì)團(tuán)結(jié)、促進(jìn)社會(huì)融合方面作出了重要貢獻(xiàn);另一方面，多元主體在社會(huì)管理和服務(wù)領(lǐng)域的廣泛參與，改變了傳統(tǒng)的由政府單一包辦社會(huì)的模式，同時(shí)也使社區(qū)組織的工作狀態(tài)得到了有益的改善。在這個(gè)過程中，內(nèi)生性的、融合性的和樞紐性的組織構(gòu)成了寧波社會(huì)組織主體結(jié)構(gòu)的重要特征。

1、內(nèi)生性組織的發(fā)展

組織化的參與，并不僅僅是工具性的服務(wù)手段，而是在逐漸成為社會(huì)的一種內(nèi)在需求，一種生活方式。在基層社會(huì)治理中，核心的領(lǐng)域是社區(qū)治理。而作為社區(qū)治理最重要的主體，即社區(qū)社會(huì)組織，其生長(zhǎng)具有內(nèi)生性的特征，并日益成為居民的一種生活方式。寧波市北侖區(qū)牡丹社區(qū)英語(yǔ)俱樂部十多年來的發(fā)展佐證了上述分析。從發(fā)起動(dòng)機(jī)來看，像“英語(yǔ)角”這樣的文體類社會(huì)組織，一般是社區(qū)居民自發(fā)形成的，居民基于自身的興趣和意愿而發(fā)起，從小部分居民基于相同的愛好即自?shī)首詷坊驈?qiáng)身健體或共同學(xué)習(xí)相互交流的意愿而聚集在一起活動(dòng)開始，逐漸發(fā)展壯大;從活動(dòng)內(nèi)容上看，與當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ罹o密聯(lián)系在一起，融入居民的日常生活當(dāng)中，并逐漸成為居民的一種經(jīng)常性活動(dòng)方式，或日常生活方式。

2、融合性組織的發(fā)展

融合性組織是寧波市基層社會(huì)治理中，為促進(jìn)新老寧波人社會(huì)融合過程中社區(qū)發(fā)展的一些做法的匯流。融合性組織最初來自于慈溪市的做法。2006年5月6日，慈溪市掌中鎮(zhèn)陳家村成立“和諧促進(jìn)會(huì)”，由村支書牽頭，邀請(qǐng)外來人參與當(dāng)?shù)毓芾恚?月16日“小墻熱線”隨之成立;坎墩街道五塘新村隨后也成立了“和諧促進(jìn)會(huì)”。“和諧促進(jìn)會(huì)”因其融合本外地村(居)民的功能，被定位為“融合性組織”。2008年6月底，寧波全市外來務(wù)工人員在100人以上的村(社區(qū))融合組織的建成率達(dá)100%，經(jīng)民政部門備案登記的融合性社會(huì)組織已有1385個(gè)。寧波市融合性組織以外來群體的參與為特征，形成了以參與化解沖突，在協(xié)商中解決矛盾，以自治改善治理的機(jī)制，促進(jìn)了本外地居民的融合，成為多方受益的創(chuàng)新模式。寧波市融合性組織的發(fā)展及其所取得的成效，使其在2010年獲得了首屆中國(guó)社會(huì)創(chuàng)新獎(jiǎng)。

每一個(gè)社會(huì)成員融入整體的社會(huì)生活環(huán)境，從被管理者成為社會(huì)管理的主體，成為社會(huì)治理的良性力量，這是問題的要害和實(shí)質(zhì)，這才是真正的融合。而組織是融合的載體。沒有良好的組織生態(tài)，就沒有融合的條件。融合性組織的價(jià)值取向是消除矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)共同生活的歸屬感。實(shí)際上，寧波市的千余個(gè)社區(qū)社會(huì)組織都具有新老寧波人共同參與的品性，發(fā)揮著新老寧波人相識(shí)、相知、互幫、互助的作用，這是基層社會(huì)組織的重要價(jià)值所在。

3、樞紐性組織的發(fā)展

社會(huì)服務(wù)的主體不只是單一的政府，社會(huì)服務(wù)過程應(yīng)該是政府與社會(huì)組織、公民多元主體的協(xié)同合作。在這個(gè)互相合作、協(xié)同治理的過程中，樞紐性、支持性組織發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。要使社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，一個(gè)理想的路徑就是搭建平臺(tái)、整合資源，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)資源共享和合作。

2010年寧波建立了社會(huì)公益項(xiàng)目創(chuàng)投機(jī)制，形成了社會(huì)組織與政府協(xié)同生產(chǎn)公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)公益項(xiàng)目創(chuàng)投機(jī)制是以項(xiàng)目資助的方式為社會(huì)組織提供創(chuàng)業(yè)及發(fā)展資助，以更好地滿足社會(huì)差異性需求，解決社會(huì)問題。政府對(duì)公益項(xiàng)目資助的重點(diǎn)是扶老、助殘、救孤等服務(wù)項(xiàng)目、社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目等。其中，區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心這個(gè)樞紐性組織的作用至關(guān)重要。在社會(huì)公益項(xiàng)目創(chuàng)投機(jī)制的組織實(shí)施過程中，在政府與社會(huì)協(xié)同生產(chǎn)中，社會(huì)組織服務(wù)中心依托街道社區(qū)接收需求信息，發(fā)現(xiàn)社會(huì)問題，培育、孵化社會(huì)組織，建立社會(huì)組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，組織公益項(xiàng)目實(shí)施。社會(huì)公益項(xiàng)目創(chuàng)投機(jī)制的實(shí)質(zhì)就是以復(fù)合組織為樞紐的公共服務(wù)復(fù)合供給模式。

圖2 社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)

(三)合作治理:機(jī)制創(chuàng)新

寧波市基層社會(huì)治理的軌跡，是持續(xù)的制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新的過程。這種制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新的成果突破了傳統(tǒng)的自上而下的依賴外力為主的發(fā)展模式，在強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時(shí)，著眼于社會(huì)內(nèi)生力量的發(fā)展，著眼于社會(huì)服務(wù)和管理領(lǐng)域的公眾參與，著眼于社會(huì)協(xié)同治理的機(jī)制，使社會(huì)服務(wù)主體、服務(wù)資源更加豐富，資源配置更加優(yōu)化，對(duì)社會(huì)組織的資源供給明顯得到改善，基層社會(huì)治理更具有活力和持續(xù)性。

1、政府購(gòu)買服務(wù):合作治理的制度空間

在傳統(tǒng)的西方國(guó)家－社會(huì)二元理論框架中，國(guó)家與社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)立關(guān)系被特別強(qiáng)調(diào)。隨著實(shí)踐的發(fā)展，更多的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)組織之間未必是競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，而能夠建立合作共治的良性關(guān)系，“社會(huì)由‘政府治理’向‘社會(huì)共同治理’的轉(zhuǎn)變成為社會(huì)建設(shè)的必然要求”。①竹立家:《中國(guó)未來30年將以社會(huì)管理為中心》，《理論參考》，2011年第3期。實(shí)踐中非常典型的例子就是寧波市形成了以需求為導(dǎo)向，以項(xiàng)目為載體，以購(gòu)買服務(wù)為形式的公共服務(wù)多中心供給的合作治理模式。政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的一種方式，是指政府將為居民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交由社會(huì)組織等服務(wù)提供者來完成，并根據(jù)其提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估并支付服務(wù)費(fèi)用的做法。

寧波市是較早推行政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的城市。2004年，寧波市海曙區(qū)開始社會(huì)化居家養(yǎng)老的全新探索，按照政府規(guī)劃、政策引導(dǎo)、非營(yíng)利組織運(yùn)作的模式，由區(qū)政府每年投入200萬元，向該區(qū)星光敬老協(xié)會(huì)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。目前，這一做法已經(jīng)成為較為成熟的長(zhǎng)效制度，為政府購(gòu)買公共服務(wù)起到了引領(lǐng)和借鑒作用。從政府購(gòu)買社會(huì)組織公益性服務(wù)的機(jī)制層面考察，在寧波市率先實(shí)施的福利彩票公益金購(gòu)買社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目機(jī)制則具有較典型的樣本意義。政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)是涉及公共服務(wù)提供模式和治理創(chuàng)新的一種政府行為，它形成了以社區(qū)為依托、以需求為導(dǎo)向(驅(qū)動(dòng))、以項(xiàng)目為載體的社區(qū)多元治理模式。

2、合作治理中的資源配置和公共服務(wù)生產(chǎn):需求導(dǎo)向型的服務(wù)

統(tǒng)一的指標(biāo)設(shè)定和命令式的布置任務(wù)無法與居民群眾的實(shí)際需求對(duì)接，始終解決不了需求的分散性與資源集中供應(yīng)的矛盾，導(dǎo)致資源配置與實(shí)際需求的不對(duì)稱。以需求為導(dǎo)向的方法論，強(qiáng)調(diào)的是人，把人的需求作為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本動(dòng)力，并在社區(qū)與政府間保持一種必要的張力。提高社區(qū)公共服務(wù)能力，需要與群眾的需求信息更加對(duì)稱，群眾的需求是社區(qū)服務(wù)的邏輯出發(fā)點(diǎn)?！耙孕枨鬄閷?dǎo)向”不同于以往的“以指令為導(dǎo)向”和“以市場(chǎng)為導(dǎo)向”的公共服務(wù)模式，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

表2 公共服務(wù)供給模式對(duì)比表

以需求為導(dǎo)向的核心是改變政府向社區(qū)投入資源的決策方式，其運(yùn)作方式不是發(fā)端于政府的指令，而是社區(qū)需求的驅(qū)動(dòng)。社區(qū)發(fā)現(xiàn)需求，尋找激活資源。政府是資源提供的一方，提供的方式并不是直接的，而是通過購(gòu)買服務(wù)，提供公共服務(wù)的成本。這種機(jī)制有利于小規(guī)模需求的公共服務(wù)的生產(chǎn)。

圖3 以需求為導(dǎo)向的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)在運(yùn)作機(jī)制圖

3、合作治理的實(shí)現(xiàn)方式:項(xiàng)目為載體的實(shí)體化運(yùn)作

政府購(gòu)買社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目主要是在自主性的空間中，面對(duì)瑣碎的、差異性的需求，以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式，實(shí)際上就是要在自主域的空間中，形成融社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)于一體的服務(wù)提供方式，從而解決整齊劃一的公共服務(wù)供給模式所無法提供的個(gè)性化服務(wù)。項(xiàng)目制的優(yōu)勢(shì)在于針對(duì)性、時(shí)限性、精細(xì)化和可評(píng)估。項(xiàng)目制的核心是改變政府向社區(qū)投入資源的決策方式，將過去由行政指派的部分工作，改為以社區(qū)需求為核心的自下而上，由內(nèi)向外的公共服務(wù)項(xiàng)目管理，形成了以社區(qū)需求為驅(qū)動(dòng)的權(quán)力和資源分配體制。這種機(jī)制有利于小規(guī)模需求的公共服務(wù)的生產(chǎn)。各個(gè)社區(qū)根據(jù)自身的實(shí)際，在政府和社會(huì)力量的支持下，開發(fā)、組織各種服務(wù)項(xiàng)目，積累了大量的服務(wù)資本，受益群體越來越大，公共財(cái)政的投向更有針對(duì)性和合理性，使需要幫助的群體能夠真正受益。

以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式是政府購(gòu)買服務(wù)的一種形式。它包含了“以需求為導(dǎo)向”的邏輯，這也是社區(qū)公共服務(wù)的價(jià)值所在。項(xiàng)目作為聯(lián)接政府與社會(huì)組織之間合作的載體，政府通過購(gòu)買社會(huì)組織的一些服務(wù)項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域中的共治，將多元伙伴式治理納入到公共服務(wù)供給中。這種方式創(chuàng)新了服務(wù)供給模式，使原來的政府單一行政式的服務(wù)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)組織共同提供，提高了服務(wù)供給的效率和效能，也為社會(huì)組織能力的提升提供了機(jī)會(huì)，為社會(huì)服務(wù)性組織發(fā)育提供了一條可能的道路。以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式，體現(xiàn)了服務(wù)提供從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變的一個(gè)新突破，這也是多元參與的合作治理模式的重要內(nèi)容。

三、基層社會(huì)治理分工機(jī)制

(一)社區(qū)參與式治理的分工機(jī)制

寧波市基層社會(huì)治理的發(fā)展實(shí)質(zhì)上是基于社區(qū)化服務(wù)和管理的進(jìn)化過程，是以社區(qū)發(fā)展為特征的基層社會(huì)運(yùn)動(dòng)的過程。在這一過程中，寧波市形成了一個(gè)以治理理念為引領(lǐng)的多元參與的社區(qū)治理模式。在這一治理變遷的過程中，社區(qū)居委會(huì)既直接提供服務(wù)又通過社會(huì)資源的有效配置間接性地提供服務(wù)，它的作用是基礎(chǔ)性的、不可或缺的。從社會(huì)治理的理念出發(fā)，社區(qū)居委會(huì)當(dāng)然不是基層社會(huì)管理和服務(wù)的唯一主體，但這并不否認(rèn)它在其中的核心價(jià)值，而這種價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式是基于社區(qū)服務(wù)供給的二次分工。

政府賦責(zé)、賦能社區(qū)居委會(huì)，是社區(qū)服務(wù)供給的初次分工。在這一過程中，社區(qū)工作者可以直接滿足一部分社區(qū)的需求。對(duì)于不能直接有效提供的服務(wù)，以社區(qū)居委會(huì)為樞紐，通過組織其它社會(huì)資源，與各類社區(qū)社會(huì)組織以及專業(yè)性的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)供給主體進(jìn)行對(duì)接，間接滿足大量分散的、異質(zhì)性、小規(guī)模的社區(qū)需求。這一過程，構(gòu)成了社區(qū)服務(wù)供給的二次分工。正是在二次分工這一環(huán)節(jié)，出現(xiàn)了更多的服務(wù)主體，大量的社區(qū)組織迅速發(fā)展，社會(huì)工作項(xiàng)目得以開展，多樣化的社區(qū)需求得到滿足。在這里，政府通過向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的方式嵌入社區(qū)服務(wù)，從而進(jìn)一步提升了社區(qū)公共服務(wù)能力。而這正是基于社區(qū)居委會(huì)功能深度開發(fā)基礎(chǔ)上，在寧波推行的多元主體參與的社區(qū)治理模式所呈現(xiàn)出來的生動(dòng)圖景。

圖4 寧波市社區(qū)服務(wù)供給復(fù)合模型

(二)海曙區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)制度中的分工網(wǎng)絡(luò)

海曙區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)制度也是公共服務(wù)復(fù)合提供的典型案例。這一服務(wù)方式按照二次分工的分析框架，其服務(wù)的實(shí)質(zhì)流程由圖5所示。在其中，星光敬老協(xié)會(huì)是個(gè)中心環(huán)節(jié)，通過這一組織，政府、社會(huì)組織、義工等在居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的合作關(guān)系得到了體現(xiàn)。社區(qū)內(nèi)的老人通過服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、敬老協(xié)會(huì)、社區(qū)居委會(huì)表達(dá)需求，這種需求通過多種途徑傳遞到區(qū)政府。區(qū)政府制定政策后，通過財(cái)政預(yù)算，向星光敬老協(xié)會(huì)購(gòu)買服務(wù)，這一過程實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的初次分工。政府的購(gòu)買服務(wù)是一種救助性服務(wù)，很多老人被排除在救助性范圍之外。于是，星光敬老協(xié)會(huì)依托社會(huì)組織進(jìn)行了公共服務(wù)生產(chǎn)的二次分工。二次分工來源于社區(qū)內(nèi)不同老人的多樣化養(yǎng)老需求，單一的敬老協(xié)會(huì)不能完全滿足所有老人的服務(wù)需求，敬老協(xié)會(huì)又繼續(xù)組織服務(wù)再生產(chǎn)，成立義工招募服務(wù)中心和銀齡單身俱樂部等分支機(jī)構(gòu)，來滿足老人們的不同服務(wù)需求。公共服務(wù)生產(chǎn)的二次分工也體現(xiàn)了復(fù)合組織在公共服務(wù)生產(chǎn)中的獨(dú)特作用，其志愿性、專業(yè)性、非營(yíng)利性和公益性以及政府委托代理人的角色得到了充分體現(xiàn)。

圖5 海曙區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)流程圖

基層社會(huì)服務(wù)供給的二次分工機(jī)制①針對(duì)公共服務(wù)的復(fù)雜性，郁建興、吳玉霞等提出了公共服務(wù)供給的復(fù)合模型。參見郁建興、吳玉霞《公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新:一個(gè)新的分析框架》，載《學(xué)術(shù)月刊》，2009年第12期。復(fù)合模型為公共服務(wù)供給機(jī)制的研究提供了一套分析框架。服務(wù)生產(chǎn)的初次分工是將服務(wù)規(guī)劃者(提供者)和生產(chǎn)者相分離，并可產(chǎn)生多種典型的公共服務(wù)供給制度。二次分工是生產(chǎn)者將自己不能直接生產(chǎn)的服務(wù)，通過整合其他服務(wù)資源來組織生產(chǎn)，通過將分散的、異質(zhì)性的服務(wù)需求與非規(guī)模的服務(wù)供給進(jìn)行對(duì)接間接滿足服務(wù)需求。創(chuàng)新了政府資源、社會(huì)資源在基層社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的配置方式，形成了更為豐滿的政府與社會(huì)合作的基層社會(huì)治理體系，最終在社區(qū)建立了具有活力的多元主體參與的服務(wù)要素市場(chǎng)，開辟了社會(huì)力量參與基層社會(huì)服務(wù)的功能性空間。二次分工中社會(huì)化的服務(wù)，實(shí)為社會(huì)化的參與，是社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的形成過程。這種融社區(qū)發(fā)展、社會(huì)組織發(fā)展以及社會(huì)工作于一體的互動(dòng)互促的機(jī)制，不是一般的單層次、單向度的方法問題，也不是單一的基層組織建設(shè)的問題，而是在建立一個(gè)以社區(qū)為發(fā)端的基層社會(huì)公共服務(wù)生產(chǎn)的新秩序。寧波市的經(jīng)驗(yàn)提示我們，這種新秩序的生成，一定能夠成為基層社會(huì)治理新的增長(zhǎng)點(diǎn)和新的引擎，推動(dòng)社會(huì)向更為本質(zhì)的方向前進(jìn)。

四、基層社會(huì)治理變革引發(fā)的社會(huì)管理創(chuàng)新效應(yīng)

寧波市社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的一系列創(chuàng)新，既不僅僅是管理的結(jié)果，也不僅僅是服務(wù)的結(jié)果，它更是治理的結(jié)果。

(一)社會(huì)管理中互動(dòng)性水平的提高

在社會(huì)治理理念的引導(dǎo)下，寧波市社會(huì)管理實(shí)踐中逐漸形成了多元參與和合作治理的格局，社會(huì)管理的互動(dòng)性水平得以提高。寧波市基層社會(huì)治理的制度體系不僅面向基層社會(huì)組織和民眾，而且也帶來了政府自身在社會(huì)基層基礎(chǔ)領(lǐng)域管理和服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，也就是在政府引導(dǎo)下，強(qiáng)化社會(huì)，賦能群眾，推動(dòng)社會(huì)提升自我管理能力，形成了政府與社會(huì)功能互補(bǔ)、力量互動(dòng)的社會(huì)治理格局。

這種互動(dòng)性，大致而言體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一，體現(xiàn)為民眾、社會(huì)組織作為主體的參與性和政府對(duì)于民眾需求的回應(yīng)性。作為全國(guó)第一個(gè)全部社區(qū)實(shí)行直選制度和全國(guó)第一個(gè)建立群眾滿意度評(píng)估機(jī)制的城區(qū)，寧波市社區(qū)居委會(huì)直接選舉開啟多元參與的大門，群眾滿意度評(píng)價(jià)制度突出了居民和社會(huì)參與服務(wù)與管理的主導(dǎo)性;針對(duì)復(fù)合需求的社區(qū)公共服務(wù)供給模式，在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需對(duì)接的同時(shí)，更使居民、企業(yè)、社會(huì)組織、政府等不同服務(wù)主體在參與式的互動(dòng)互助中同步成長(zhǎng)，共賦發(fā)展，社會(huì)化的服務(wù)實(shí)為社會(huì)化的參與。這一機(jī)制不僅關(guān)注服務(wù)的結(jié)果，它又注重過程中社會(huì)能力的培植。這種制度創(chuàng)新的成果，促進(jìn)了政府管理社會(huì)向政府、社會(huì)共同治理的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變盡管是漫長(zhǎng)的、艱巨的，但在這方面邁出的每一步都是十分可貴的。

其二，這種互動(dòng)性體現(xiàn)為基層社會(huì)治理的實(shí)踐中，所形成的政府與社會(huì)組織之間的伙伴關(guān)系，也就是相互合作的關(guān)系，而非行政隸屬或上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這是寧波市在基層社會(huì)治理中非常重要的一個(gè)轉(zhuǎn)變。兩者的分工比較明確，政府負(fù)責(zé)制定整體的政策、規(guī)劃服務(wù)的發(fā)展方向，探索科學(xué)合理的財(cái)政支持方式以及監(jiān)督和評(píng)估服務(wù)質(zhì)量等方面;社會(huì)組織則在保持自身的獨(dú)立性和專業(yè)性、洞察社會(huì)的需求和積極探索創(chuàng)新型的服務(wù)以不斷提升服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)認(rèn)同方面做了不少努力。正是這樣，社會(huì)組織才在接受政府財(cái)政支持的情況下還能保持其民間性的觸覺和專業(yè)性的服務(wù)水平。在這個(gè)分工合作的過程，社會(huì)管理的互動(dòng)性水平進(jìn)一步提高。

(二)社會(huì)管理中服務(wù)性與專業(yè)性水平的提高

寧波市基層社會(huì)公共服務(wù)的制度創(chuàng)新成果從社區(qū)服務(wù)起步，又突破了社區(qū)服務(wù)的限制，把它延伸拓展為社會(huì)公眾服務(wù)，較好地解決了公共服務(wù)制度統(tǒng)一性與社會(huì)實(shí)際需求多元性的矛盾。面對(duì)供需難以對(duì)接的傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式，“81890”社區(qū)服務(wù)模式較好地解決了社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域信息不對(duì)稱、信用度不高，標(biāo)準(zhǔn)短缺等難題，滿足了居民群眾日常生活中時(shí)而遇到的個(gè)性化、瑣碎性的生活需求;面對(duì)日益嚴(yán)峻的人口老齡化挑戰(zhàn)，以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老服務(wù)制度，有效地緩解了城市人口老齡化的壓力，成為破解我國(guó)“未富先老”難題的希望所在。面對(duì)非規(guī)模的差異性、個(gè)性化的社會(huì)需求，把以人為本的發(fā)展理念具體化為以個(gè)體為本，新型的社區(qū)公共服務(wù)復(fù)合供給機(jī)制，拓展了公共服務(wù)的空間，使社會(huì)公共服務(wù)以更細(xì)致、更多樣、更有彈性的面貌展現(xiàn)出來。

社會(huì)組織提供的服務(wù)是隨著社會(huì)發(fā)展逐步深化和專業(yè)化的。服務(wù)性和專業(yè)性水平的提高不單單是服務(wù)性理念的轉(zhuǎn)換和提升，更重要的是因?yàn)檫m應(yīng)了社會(huì)的多樣化和復(fù)雜化的需求，進(jìn)行了公共服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新。幾年來，寧波市“81890”服務(wù)平臺(tái)和居家養(yǎng)老服務(wù)制度等社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)施過程中不斷深化和拓展社會(huì)服務(wù)，體現(xiàn)了隨著社會(huì)的變遷，社會(huì)問題的復(fù)雜化，社會(huì)需求的多元化，社會(huì)對(duì)服務(wù)的深化和專業(yè)化的要求正逐步提高。這就決定了政府不能一直沿用簡(jiǎn)單的行政管理方法去治理社會(huì)，而是要依賴專業(yè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展專業(yè)化的、以人為本的服務(wù)，社會(huì)組織承擔(dān)的服務(wù)項(xiàng)目正是契合了這一要求。

(三)社會(huì)管理中社會(huì)自主性水平的提高

基層社會(huì)中公民和社會(huì)組織的自我管理不僅是維持社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的根本條件，是促進(jìn)社會(huì)和諧的基礎(chǔ)性條件，從而具有工具性的意義，其實(shí)更具有本體性的意義，因?yàn)檫@是公民的獨(dú)立人格成長(zhǎng)和自主性生發(fā)的表征之一。公民自主參與基層社會(huì)事務(wù)甚至高一層的地方公共事務(wù)的管理，是公民的自主性需求，也有利于公民獨(dú)立、平等、參與、理性、寬容、合作和妥協(xié)等公共精神的培養(yǎng)和參與能力的提高。寧波市通過基層社會(huì)治理的組織創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)組織的培育和發(fā)展，鼓勵(lì)公民積極參與基層社會(huì)公共事務(wù)的管理，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與公共服務(wù)的過程，從而促進(jìn)了公民和社會(huì)組織自主性和社會(huì)管理能力的提高，大量社會(huì)需求和社會(huì)問題在社會(huì)自治空間得到滿足和消化。

當(dāng)然，社會(huì)自治與政府對(duì)社會(huì)的管理應(yīng)該是一枚硬幣的兩面，社會(huì)自我組織和自我管理并不排斥政府對(duì)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行的公共管理活動(dòng)，不過政府的社會(huì)管理職能必須以公民社會(huì)的自我組織和自我管理為前提和基礎(chǔ)，它更側(cè)重于對(duì)公民社會(huì)自身無法自我管理和社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活的管理。寧波市政府在培育社會(huì)組織成長(zhǎng)，轉(zhuǎn)變職能，放權(quán)于社會(huì)的同時(shí)，也不斷增強(qiáng)著自身管理社會(huì)和公共服務(wù)的能力?！?/p>

(責(zé)任編輯:嚴(yán)國(guó)萍)

D631．43

A

1007－9092(2012)05－0005－08

葉笑云，復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后，寧波大學(xué)法學(xué)院副教授，政治學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樾旁L制度、公民社會(huì);許義平，寧波市民政局副局長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理。本研究獲浙江省民政廳2011年民政理論論壇課題資助。