王秀萍 朱浴暉 吳舒穎 郭連平 黃子君

2010年深圳市行政機(jī)關(guān)實(shí)行大部制改革，部門職能進(jìn)行整合調(diào)整，打擊無證醫(yī)療機(jī)構(gòu)的工作職能由城市管理執(zhí)法部門移交回衛(wèi)生行政部門。各區(qū)衛(wèi)生行政部門按屬地化管理原則承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)無證行醫(yī)點(diǎn)的監(jiān)督管理，實(shí)際執(zhí)法工作授權(quán)到下設(shè)的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。本文對(duì)兩年來福田區(qū)打擊無證醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作情況進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為今后更高效的監(jiān)管提出思路。

1 資料與方法

1.1 排查掌握的本底情況 無證醫(yī)療機(jī)構(gòu)就是未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可》而擅自執(zhí)業(yè)的機(jī)構(gòu)。轄區(qū)目前主要以個(gè)人行醫(yī)點(diǎn)為主，2009年底打擊無證醫(yī)療機(jī)構(gòu)的職能回歸后，轄區(qū)城管部門移交的無證醫(yī)療點(diǎn)名單有107間，衛(wèi)生監(jiān)督人員經(jīng)過三輪排查整治，核實(shí)有74間存在行醫(yī)或賣藥等跡象，即有69.16%的場(chǎng)所有行醫(yī)的可能，其余的33間在排查中未見醫(yī)療器械和相關(guān)行為。

1.2 無證行醫(yī)診療形式和人員資質(zhì) 74間行醫(yī)點(diǎn)主要存在于外來人口集中居住的城中村出租屋內(nèi)，利用出租住宅行醫(yī)，占總數(shù)的70.27%，也有利用藥店或雜貨鋪為掩護(hù)，分類情況詳見表1:

現(xiàn)場(chǎng)查到行醫(yī)者均為深圳市外戶籍、以省外居多，單獨(dú)行醫(yī)或少數(shù)夫妻搭檔，74人中僅2人能出示《醫(yī)師資格證》，3人能出示助理醫(yī)師資格證，2人持有外地《鄉(xiāng)村醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》，16人有醫(yī)學(xué)或護(hù)理學(xué)歷證明，其余51人均未能出示任何行醫(yī)資質(zhì)證明，占總?cè)藬?shù)的68.4%。

對(duì)剩余的33間原無證行醫(yī)點(diǎn)排查未見有明顯的行醫(yī)的器械及藥品，經(jīng)宣傳告知租戶未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可》不得行醫(yī)，后在監(jiān)督排查中未查實(shí)行醫(yī)行為。

2 方法和結(jié)果

2.1 強(qiáng)力打擊、取締高風(fēng)險(xiǎn)行醫(yī)點(diǎn) 2010年衛(wèi)生監(jiān)督部門主要以排查摸底和整治打擊相結(jié)合，共排查疑似無證行醫(yī)點(diǎn)356間次，取締143間次，扣押藥品器械58批次，還對(duì)取得生活美容衛(wèi)生許可的美容院開展專項(xiàng)檢查，對(duì)查實(shí)行醫(yī)的個(gè)人和使用針灸、注射等醫(yī)學(xué)方式的美容機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，共立案處罰8間次。2011年在基本掌握本底的情況下有針對(duì)性地清理整治前期掌握的頑固行醫(yī)點(diǎn)及群眾舉報(bào)的新增行醫(yī)點(diǎn)，特別是重點(diǎn)打擊從事注射、婦科、醫(yī)學(xué)美容等高風(fēng)險(xiǎn)行醫(yī)點(diǎn)，共排查無證醫(yī)療機(jī)構(gòu)202間次，取締82間次，并對(duì)現(xiàn)場(chǎng)查實(shí)行醫(yī)的9個(gè)無證行醫(yī)點(diǎn)的開辦者立案處罰，扣押和沒收藥械14批次。對(duì)查實(shí)的無證行醫(yī)點(diǎn)多次追蹤監(jiān)督、取締，迫使其無法開門行醫(yī)，這一系列行動(dòng)對(duì)非法行醫(yī)行為起到一定的震懾作用，有25個(gè)行醫(yī)點(diǎn)經(jīng)多次取締后行醫(yī)者搬走而轉(zhuǎn)變用途，另外39個(gè)行醫(yī)點(diǎn)也常處于關(guān)門或“招租”狀態(tài)，監(jiān)督檢查中未見公開的行醫(yī)行為。由于多次查處取締，行醫(yī)者學(xué)會(huì)逃避打擊、與執(zhí)法人員打“游擊”，現(xiàn)場(chǎng)難以查實(shí)行醫(yī)行為，致使2011年度行政處罰數(shù)量有所減少。

表1 74個(gè)行醫(yī)點(diǎn)主要診療形式

表2 2010～2011年查處無證行醫(yī)點(diǎn)數(shù)(次)

2.2 宣傳教育、動(dòng)員群眾抵制無證行醫(yī) “無證”醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理職責(zé)劃歸衛(wèi)生行政部門后，我所積極修訂制作各類宣傳材料及公告，在人流量大、無證診所較集中的社區(qū)開展了五次大規(guī)模的“遠(yuǎn)離無證醫(yī)療、打擊無證行醫(yī)”宣傳活動(dòng)，以大幅版畫宣傳了無證行醫(yī)的種類和危害，在外來人口密集的城中村派發(fā)《遠(yuǎn)離無證行醫(yī)》、《不要相信醫(yī)托》等宣傳冊(cè)10000余份，受到群眾的歡迎。在查處的無證行醫(yī)點(diǎn)醒目位置張貼公告、公布舉報(bào)電話，同時(shí)制訂和發(fā)放“醫(yī)療法規(guī)告知書”，告知無證行醫(yī)者及出租屋業(yè)主要承擔(dān)的法律責(zé)任，以多種方式宣傳無證行醫(yī)的形式和危害、教育群眾遠(yuǎn)離無證行醫(yī)，讓周圍群眾知曉并自覺抵制、舉報(bào)無證診所，形成社會(huì)合力打擊無證行醫(yī)。

3 討論

3.1 打擊無證行醫(yī)任重道遠(yuǎn)、打而不疏難有實(shí)效 無證行醫(yī)社會(huì)現(xiàn)象存在多年，有其深層次的社會(huì)原因，深圳人口密集外來務(wù)工人員多、低收入人群的就醫(yī)需要為無證行醫(yī)點(diǎn)的生存奠定了良好的基礎(chǔ)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置是由市衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一規(guī)劃，自2006年后福田轄區(qū)共規(guī)劃設(shè)置有合法醫(yī)療機(jī)構(gòu)350間，其中醫(yī)院23間、社康中心83間、門診部39間、診所122間、內(nèi)部醫(yī)務(wù)室83間。自2006年以來近五年未再規(guī)劃設(shè)置新增的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，但深圳外來務(wù)工大醫(yī)院“看病難、看病貴”，無證診所看病方便、收費(fèi)低，能適應(yīng)居住在城中村的外來務(wù)工人員和低收人口的需求，所以無證行醫(yī)不乏市場(chǎng)。

經(jīng)過兩年來多次排查整治，轄區(qū)無證醫(yī)療點(diǎn)約有30間仍未徹底取締，而且不乏有新增行醫(yī)者，原取締或搬遷的行醫(yī)點(diǎn)也常會(huì)死灰復(fù)燃，無證行醫(yī)者經(jīng)常變換地點(diǎn)，與執(zhí)法人員打游擊，其違法成本低，查處難度極大，經(jīng)常是查封無證行醫(yī)點(diǎn)后很快又開業(yè)，查處效果難以鞏固，需要長(zhǎng)期努力查處，任重道遠(yuǎn)。

3.2 衛(wèi)生部門單打獨(dú)斗查處效果難以鞏固 目前衛(wèi)生部門處于單打獨(dú)斗的局面，現(xiàn)場(chǎng)無法控制行醫(yī)者要求其配合調(diào)查取證、對(duì)出租行醫(yī)場(chǎng)所的房主無法進(jìn)行約束，政府和居民認(rèn)為打擊無證行醫(yī)就是衛(wèi)生部門的責(zé)任，街道和公安部門只在有暴力抗法時(shí)給予現(xiàn)場(chǎng)支援。打擊無證行醫(yī)職能回歸后衛(wèi)生監(jiān)督所沒有相應(yīng)的人、財(cái)、物增加，我所目前人員緊缺，不足10人要負(fù)責(zé)全區(qū)所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)督和10個(gè)街道的打擊無證行醫(yī)工作，而且缺乏收繳大型醫(yī)療設(shè)備(如牙椅、診床等)的車輛和存放倉(cāng)庫(kù)。2012年起《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施，對(duì)“取締”、“查封”和“扣押”等強(qiáng)制措施的實(shí)施程序有硬性要求，這無疑增加了無證診所的取締、藥品器械的查封、扣押的難度，對(duì)利用居所行醫(yī)的不能查封取締，對(duì)較大型的口腔設(shè)備未能拆除。雖經(jīng)過兩年來反復(fù)打擊，對(duì)部分行醫(yī)者的真實(shí)身份信息未能掌握，在現(xiàn)場(chǎng)找不到確鑿的行醫(yī)證據(jù)，使立案較難;有些拒絕提供身份及行醫(yī)資質(zhì)證件導(dǎo)致未能實(shí)施行政處罰。行醫(yī)多為外省游醫(yī)，多方逃避檢查，立案處罰后又難以執(zhí)行，對(duì)無證行醫(yī)點(diǎn)的多宗處罰均因行醫(yī)者逃走而無法執(zhí)行，存在執(zhí)法難、立案難、執(zhí)行難等“三難”，查處效果難以鞏固。

4 建議

兩年來，我區(qū)對(duì)無證醫(yī)療機(jī)構(gòu)一直采取向高壓態(tài)勢(shì)嚴(yán)厲打擊，總體上說成效不少，兩年來未發(fā)生因無證行醫(yī)導(dǎo)致患者重傷或死亡的事件，無證行醫(yī)者只能游走行醫(yī)，頑固的行醫(yī)點(diǎn)在30個(gè)以下，較前些年的開展婦科接生、人流和大量靜脈注射相比，危險(xiǎn)性有所減輕，方式主要以賣藥、口腔治療和注射為主，但無證行醫(yī)點(diǎn)的數(shù)量與打擊力度成反比的動(dòng)態(tài)之勢(shì)，是目前醫(yī)療監(jiān)督的難點(diǎn)和重點(diǎn)，光靠打擊仍然難以徹底治本。今后在進(jìn)一步強(qiáng)化和完善監(jiān)督執(zhí)法工作的同時(shí)，建議打疏結(jié)合、完善機(jī)制，形成長(zhǎng)效監(jiān)管體系。

4.1 打疏結(jié)合、允許有資質(zhì)人員注冊(cè)醫(yī)療機(jī)構(gòu) 建議政府衛(wèi)生行政部門不應(yīng)嚴(yán)格控制社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量，對(duì)部分經(jīng)國(guó)家考核合格取得《醫(yī)師資格證》的人員應(yīng)適當(dāng)放開，允許其經(jīng)考核后申辦《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。2011年底福田區(qū)調(diào)整醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，適當(dāng)放寬并允許在原規(guī)劃范圍外新增醫(yī)療機(jī)構(gòu)，對(duì)持有《醫(yī)師資格證》的行醫(yī)者有很大的促進(jìn)作用，目前已有30余人遞交申請(qǐng)開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)。對(duì)在無證醫(yī)療機(jī)構(gòu)較多且居住人口密集區(qū)域增加醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量，擴(kuò)大外來務(wù)工人員醫(yī)療保險(xiǎn)金異地通用范圍，同時(shí)大力提高有證醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和服務(wù)意識(shí)，滿足廣大群眾的就醫(yī)需求。

4.2 增加執(zhí)法力量，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，鞏固查處效果 加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，衛(wèi)生、街道、房屋租賃、公安和股份公司等部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成合力，必要時(shí)采取停水、停電、終止出租房屋等措施，公安部門對(duì)暴力抗法的及時(shí)處理，加大整治力度，徹底清理，并形成長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)實(shí)施扣押、沒收器械藥品涉及的人、財(cái)、物予以解決，根據(jù)街道數(shù)目按每個(gè)街道2個(gè)名額，建議聘請(qǐng)20名協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法，購(gòu)買大貨車、設(shè)置專門倉(cāng)庫(kù)，對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)增加年度財(cái)政預(yù)算。對(duì)取締兩次仍然非法行醫(yī)的移交司法部門處理，同時(shí)建立無證行醫(yī)“黑名單”制，對(duì)查實(shí)無證行醫(yī)兩次以上人員可通報(bào)其《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》的發(fā)證機(jī)關(guān)，必要時(shí)吊銷其行醫(yī)資質(zhì)，對(duì)拒不履行行政處罰的應(yīng)由司法機(jī)關(guān)通報(bào)其戶口所在地公安機(jī)構(gòu)，嚴(yán)懲其非法行醫(yī)行為，多部門、多地方形成合力更有效地防范其非法行醫(yī)。

4.3 加強(qiáng)政府引導(dǎo)，推進(jìn)社會(huì)公益宣傳 學(xué)習(xí)參照香港等地區(qū)做法，政府在電視、廣播、報(bào)紙等媒體加強(qiáng)輿論宣傳，通過政府公益廣告、報(bào)紙等主流媒體是長(zhǎng)期宣傳無證行醫(yī)的形式、危害，讓群眾知曉并自覺到正規(guī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診，壓縮無證醫(yī)療機(jī)構(gòu)生存的空間，只有群眾自覺抵制，無證行醫(yī)才沒有市場(chǎng)。

4.4 不斷豐富監(jiān)管方式 以快速巡查和重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合，重點(diǎn)地段強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督相結(jié)合，對(duì)頑固行醫(yī)點(diǎn)增加日常監(jiān)督頻次和不定期巡查，采取社區(qū)協(xié)管員盯守通報(bào)方式，讓其無法正常開門行醫(yī)，壓縮其生存空間，逼迫其自覺離開深圳。

打擊無證行醫(yī)回歸衛(wèi)生行政部門兩年來，衛(wèi)生監(jiān)督人員依法履行職責(zé)、堅(jiān)持不懈地打擊違法行醫(yī)，醫(yī)療服務(wù)秩序得到有效維護(hù)，取得了初步成效，但任重道遠(yuǎn)，還要不斷面對(duì)新問題、新困難，我們需要積極爭(zhēng)取政府支持、統(tǒng)一思想，加大整治力度，形成長(zhǎng)效機(jī)制才能徹底清理無證行醫(yī)行為。