○劉江軍

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430062）

我國個人賬戶制度變遷的原因及目標(biāo)模式分析

○劉江軍

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430062）

個人賬戶制度隸屬于我國的基本養(yǎng)老保險制度，能否高效和安全運(yùn)作直接關(guān)系到社會的長治久安。本文從個人賬戶制度變遷的路徑出發(fā)，分析得出了經(jīng)濟(jì)體制改革、人口老齡化等社會經(jīng)濟(jì)因素對制度的變遷產(chǎn)生了重要影響的結(jié)論，并認(rèn)為下一階段的改革重點(diǎn)是如何對積累的個人賬戶養(yǎng)老金投資管理制度進(jìn)行優(yōu)化，以最低的交易成本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金最大程度保值增值的目標(biāo)。

個人賬戶 制度變遷 私營競爭

一、我國基本養(yǎng)老保險個人賬戶制度的發(fā)展歷程

我國基本養(yǎng)老保險制度由社會統(tǒng)籌制度和個人賬戶制度兩部分組成。其中，個人賬戶制度定位于勞動者自我保障，具體運(yùn)作機(jī)制是：國家設(shè)立一個隸屬于勞動者的個人賬戶，并強(qiáng)制要求勞動者在職期間定期向賬戶繳納一定比例的工資作為專項儲蓄金，待勞動者達(dá)到法定退休年齡以后，國家把其個人賬戶名下儲蓄的本金連同投資收益一次性或以年金形式返還給勞動者本人，專用于保障勞動者的養(yǎng)老生活需要。在我國，個人賬戶制度的發(fā)展經(jīng)歷了兩次大的變革。

1、創(chuàng)建階段

我國基本養(yǎng)老保險制度建立之初只有社會統(tǒng)籌制度，沒有個人賬戶制度。但是，這種模式逐漸暴露出諸多問題。因此，1993年中共中央十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》首次提出了“按照社會保障的不同類型確定其資金來源和保障方式，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的改革方針。1997年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，正式確定在全國范圍內(nèi)建立“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，其主要內(nèi)容有兩點(diǎn)：一是確立基本養(yǎng)老保險制度，實(shí)行統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合的模式，其中個人賬戶養(yǎng)老金由個人繳費(fèi)和企業(yè)繳費(fèi)組成。二是參保人退休以后的基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行既定給付制，月標(biāo)準(zhǔn)為勞動者所在地上年度職工月平均工資的20%，個人賬戶養(yǎng)老金實(shí)行既定繳費(fèi)制，月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以120。由此可見，相對于原有的制度，新制度的主要突破在于建立了個人賬戶制度，從而明確了個人在基本養(yǎng)老保險制度中的私有產(chǎn)權(quán)，對完善參保人繳費(fèi)激勵機(jī)制起到了積極作用。但是，制度在實(shí)際運(yùn)行過程中也產(chǎn)生了很多問題。其中，最主要的問題就是個人賬戶養(yǎng)老金被地方政府大量挪用，形成空賬運(yùn)行。這既不利于基本養(yǎng)老保險制度的長期財務(wù)平衡，也對國家養(yǎng)老保障體系的信譽(yù)產(chǎn)生了消極影響。

2、做實(shí)階段

為解決個人賬戶制度空賬運(yùn)作問題，2005年11月，勞動和社會保障部、財政部共同發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2005〕27號），該通知提出了關(guān)于做實(shí)個人賬戶的原則，并細(xì)化了擴(kuò)大試點(diǎn)的范圍、起步比例和時間、財政補(bǔ)助及基金管理運(yùn)營等內(nèi)容。2005年12月，國務(wù)院頒布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號），進(jìn)一步確立了做實(shí)個人賬戶的方針，以及做實(shí)個人賬戶的三項原則：一是老中新分開。以實(shí)行個人賬戶做實(shí)政策為分界點(diǎn)，之前已經(jīng)退休的人員，個人賬戶不再做實(shí)；已經(jīng)參保尚未退休的人員，以前沒有做實(shí)的個人賬戶不再做實(shí)，以后的繳費(fèi)逐步做實(shí)；之后參保人員，個人賬戶從參保繳費(fèi)開始就逐步做實(shí)。二是東中西分開。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)要靠當(dāng)?shù)氐牧α孔鰧?shí)，中央財政對中西部地區(qū)和老工業(yè)基地予以適當(dāng)補(bǔ)助。三是積極穩(wěn)妥，逐步推開。要在確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，以及充分考慮各級財政和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險金承受能力的前提下，逐步推開做實(shí)工作。

總體來說，從建立社會統(tǒng)籌制度到統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，然后再到做實(shí)個人賬戶，我國的基本養(yǎng)老保險制度改革呈現(xiàn)明顯的“私有化”取向，即養(yǎng)老金產(chǎn)權(quán)逐漸由公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移，這里既包括基本養(yǎng)老保險金所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，又包括管理權(quán)的轉(zhuǎn)移，在我國就表現(xiàn)為社會統(tǒng)籌制度和個人賬戶制度兩者并存的格局。

二、基本養(yǎng)老保險個人賬戶制度變遷的原因分析

根據(jù)制度變遷理論，由于制度在制定過程中存在交易費(fèi)用，所以總是滯后于現(xiàn)實(shí)需要。隨著時間的演進(jìn)，現(xiàn)存的制度必然會逐漸阻礙所有人或大多數(shù)人提高福利水平。這時，各利益相關(guān)方為了實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化，就必然尋求制度的變革。當(dāng)變革的收益大于成本時，這種變革就真正成為必要。我國個人賬戶制度在變遷過程中，有以下幾個因素起到了決定性的作用。

1、經(jīng)濟(jì)體制改革

我國基本養(yǎng)老保險制度及個人賬戶制度的改革是在經(jīng)濟(jì)體制改革的大環(huán)境下進(jìn)行的，是整個改革的有機(jī)組成部分。首先，改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，各行各業(yè)用人制度日益市場化，經(jīng)濟(jì)利益對勞動力的導(dǎo)向作用大大增強(qiáng)，在資源配置效率提高和經(jīng)濟(jì)增長的同時，也引發(fā)了諸多社會問題。特別是國有企業(yè)由于養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重，強(qiáng)烈要求剝離相關(guān)職能、平等參與市場競爭。在這種情況下，創(chuàng)建社會化的、統(tǒng)一的、獨(dú)立于企業(yè)的基本養(yǎng)老保險制度成為必然選擇，政府和國有企業(yè)則成為改革的初級行動團(tuán)體。其次，雖然建立基本養(yǎng)老保險制度的初衷是減輕國有企業(yè)負(fù)擔(dān)、分離企業(yè)社會職能，但是，隨著改革的深入，包括個人賬戶在內(nèi)的基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)上升為是保障社會安定、構(gòu)建和諧社會的重要舉措。一方面，雖然我國人民生活水平迅速提高，但是貧富差距也迅速擴(kuò)大，部分勞動者無法憑借自身力量合理安排老年生活，因此，建立社會統(tǒng)籌制度就成為保障這部分勞動者養(yǎng)老安全的重要舉措；另一方面，純粹的社會統(tǒng)籌制度也存在激勵不足、可持續(xù)性不強(qiáng)的問題。在這種情況下，建立個人賬戶制度就成為保證公平同時兼顧效率的可行方法。

2、人口老齡化

老齡化是人類社會發(fā)展的必然結(jié)果，其根源是人類預(yù)期壽命的延長和生育率水平的下降。老齡化從兩方面提高了養(yǎng)老保障資源的經(jīng)濟(jì)價值：一是在社會用于養(yǎng)老保障資源一定的前提下，老齡人增加導(dǎo)致養(yǎng)老需求增加，進(jìn)而導(dǎo)致資源價值的提高，引發(fā)老齡人之間的沖突；二是在社會總產(chǎn)出一定的前提下，社會要為養(yǎng)老提供更多的資源，導(dǎo)致用于年輕一代的資源減少，從而引發(fā)了年輕人和老齡人之間的代際沖突。沖突致使建立個人賬戶、確立私有產(chǎn)權(quán)成為必要，這也是當(dāng)前各國基本養(yǎng)老保險制度私有化改革的根本動力所在?，F(xiàn)在，中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會階段，與西方國家在經(jīng)濟(jì)已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)后進(jìn)入老齡化社會不同的是，中國是世界上人口最多的國家，同時又是發(fā)展中國家，同發(fā)達(dá)國家相比人均產(chǎn)出仍然居于較低水平，因此可以用于養(yǎng)老保障的資源更加有限，代際與代內(nèi)沖突更加突出。從表1中可以看出，自2010年開始，我國老齡化率加速提高，到2055年老齡化率將會達(dá)到32.2%的高峰，老年撫養(yǎng)比達(dá)到60.8%。在這種情況下，如果不對現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌制度進(jìn)行改革，基本養(yǎng)老保險制度的繳費(fèi)率會提高到企業(yè)難以承受的水平。而設(shè)立個人賬戶，形成一定的養(yǎng)老金積累，可以有效地保障我國老齡人的養(yǎng)老需求。

3、政府財政實(shí)力

我國個人賬戶制度建立以后，個人賬戶并沒有形成真正的養(yǎng)老金積累，而是采用現(xiàn)收現(xiàn)付的方式空賬運(yùn)行，其根本原因有兩點(diǎn)：一是制度建立之初，國家沒有明確如何補(bǔ)償舊體制留存下來的養(yǎng)老金隱性債務(wù)，因此地方政府需要挪用個人賬戶資金滿足當(dāng)期支付需要；二是2005年股權(quán)分置改革之前，我國并未建立相對規(guī)范和成熟的資本市場，如果采取實(shí)賬運(yùn)作方式，巨大的養(yǎng)老金積累會因為缺乏合適的保值增值渠道而面臨通脹帶來的貶值風(fēng)險。因此，空賬運(yùn)作是現(xiàn)實(shí)約束下的一個合理選擇。但從長期來看，個人賬戶空賬運(yùn)行無法在人口老齡化條件下保障基本養(yǎng)老保險制度的長期平衡，從而不具有財務(wù)上的可持續(xù)性。從表2可知，空賬運(yùn)作模式下，2040年后基本養(yǎng)老保險制度會出現(xiàn)收支差額，2050年收支差額將高達(dá)14246.22億元。如果巨大的收支差額都需要中央政府彌補(bǔ)，就會導(dǎo)致財政不堪重負(fù)。

表1 我國人口老齡化率預(yù)測表

4、記賬成本的降低

建立個人賬戶制度，必須要有合理的度量方法界定個人繳費(fèi)和支出之間的對應(yīng)關(guān)系，以體現(xiàn)私有產(chǎn)權(quán)的排他性，這就要求記賬手段的極大進(jìn)步。從現(xiàn)實(shí)的技術(shù)手段分析，現(xiàn)代電腦知識技術(shù)和度量衡手段的發(fā)展已經(jīng)不難在技術(shù)上給出個人賬戶資產(chǎn)的清晰邊界，確立私有產(chǎn)權(quán)的交易成本已經(jīng)下降到一個合理的范圍。同時，伴隨著我國資本市場發(fā)展，覆蓋全國的高效的登記結(jié)算系統(tǒng)也已經(jīng)建立，該系統(tǒng)以遠(yuǎn)程計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)為平臺，能夠?qū)ψC券賬戶的交易實(shí)時監(jiān)控，當(dāng)日結(jié)算，一體化運(yùn)作方式居于國際先進(jìn)水平，從而為養(yǎng)老金進(jìn)入資本市場，采取市場化方式運(yùn)作提供了技術(shù)支持。

因此，基本養(yǎng)老保險制度實(shí)行私有化改革、建立個人賬戶制度，在經(jīng)濟(jì)體制改革的大環(huán)境下不僅具有必要性，而且隨著養(yǎng)老保障資源經(jīng)濟(jì)價值的提高和確立個人賬戶資產(chǎn)私有產(chǎn)權(quán)的交易成

表2 “空賬”條件下我國基本養(yǎng)老保險制度財務(wù)狀況預(yù)測單位：億元

三、個人賬戶制度改革的目標(biāo)模式及政策建議

1、構(gòu)建個人賬戶養(yǎng)老金私營競爭型投資管理模式

從個人賬戶養(yǎng)老金的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)分析，只有私營競爭型投資管理模式才是最優(yōu)選擇，該模式的主要特點(diǎn)是養(yǎng)老金投資管理權(quán)歸屬于獨(dú)立于政府體系的、具有專業(yè)投資能力、市場化運(yùn)作的私營公司。同時，個人賬戶養(yǎng)老金采取私營競爭型管理模式的前提是一國擁有發(fā)展到一定階段、具有一定廣度和深度的資本市場，現(xiàn)在我國資本市場接納養(yǎng)老金的能力已經(jīng)完全可以滿足需要。但從市場結(jié)構(gòu)看，我國資本市場仍然存在上市公司業(yè)績不佳，系統(tǒng)性風(fēng)險較大等問題，因此個人賬戶養(yǎng)老金入市初期應(yīng)采取相應(yīng)管制措施，以防范投資風(fēng)險。一是采取逐漸放寬投資范圍的方式對投資風(fēng)險加以控制；二是加快金融創(chuàng)新力度，增加投資品種和避險工具，適時推出期權(quán)等金融衍生產(chǎn)品。

2、完善私營競爭型管理模式的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

私營競爭型管理模式在構(gòu)建過程中應(yīng)遵循專業(yè)化管理和市場化選擇兩個原則。所謂專業(yè)化管理，是指必須要把個人賬戶養(yǎng)老金的投資管理權(quán)移交到獨(dú)立于政府體系的、具有專業(yè)投資能力的市場化運(yùn)作的私營公司，如由證券公司、基金管理公司等負(fù)責(zé)運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)根據(jù)專業(yè)知識而非行政命令管理個人賬戶養(yǎng)老金的目的。所謂市場化選擇，是指為預(yù)防私營公司在獲得投資管理權(quán)后惡意損害委托人利益的道德風(fēng)險，還需要賦予參保人在市場化條件下自由選擇管理者的權(quán)力。參保人選擇管理人意味著私有產(chǎn)權(quán)可以合法的交易和轉(zhuǎn)讓。通過這種交易和轉(zhuǎn)讓，就能夠保證管理權(quán)從不善于經(jīng)營的管理者手中轉(zhuǎn)移到善于經(jīng)營的管理者手中，保證由效率最高的管理者管理個人賬戶養(yǎng)老金，從而實(shí)現(xiàn)提高管理效率的目標(biāo)。

3、明確政府在隱性債務(wù)償還中的責(zé)任

現(xiàn)有養(yǎng)老金管理體制中存在的一個重要問題就是個人賬戶養(yǎng)老金為地方政府大量挪用，形成空賬運(yùn)行。這不僅對個人賬戶養(yǎng)老金的市場化運(yùn)作構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)障礙，更不利于養(yǎng)老保險制度的長期財務(wù)平衡。造成這種情況的直接原因是政府長期分擔(dān)養(yǎng)老保險制度改革的成本——隱性債務(wù)。隱性債務(wù)是指養(yǎng)老保險制度在從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)軌的過程中，需要向已經(jīng)退休的“老人”和在轉(zhuǎn)軌時有一定工齡的“中老年人”兌現(xiàn)他們在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下積累的養(yǎng)老金權(quán)利，而這部分養(yǎng)老金沒有相應(yīng)的基金積累，從而在制度轉(zhuǎn)軌后形成隱性債務(wù)。隱性債務(wù)事實(shí)上是國家與參保人之間的一種契約關(guān)系，需要以公共財政的方式加以補(bǔ)償。但由于我國隱性債務(wù)巨大，無法以公共財政的方式在短期內(nèi)解決，因此，挪用個人賬戶養(yǎng)老金用于當(dāng)期支付，減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，就成為了現(xiàn)實(shí)的選擇。要真正保證個人賬戶養(yǎng)老金做實(shí)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就必須明確隱性債務(wù)的償還方式。主要措施有兩點(diǎn)：一是要堅持中央和地方共擔(dān)的原則，合理劃分償付責(zé)任；二是要明確資金來源。各級政府必須建立固定的資金渠道逐步解決隱性債務(wù)問題，例如，可以考慮變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，以及發(fā)行專門用于償還隱性債務(wù)的特種債券。

4、建立個人賬戶管理體制的風(fēng)險控制機(jī)制

個人賬戶養(yǎng)老金市場化的運(yùn)作，大量私營公司的加入，必然會加大管理過程中的信息不對稱程度和委托代理風(fēng)險，出現(xiàn)劣質(zhì)機(jī)構(gòu)惡意進(jìn)入市場，損害參保人利益的逆向選擇行為。因此，必須引入有效的風(fēng)險控制機(jī)制。從各國實(shí)踐經(jīng)驗分析，托管人和獨(dú)立托管制度對養(yǎng)老金的安全運(yùn)作起著關(guān)鍵性的作用。所謂托管人，是指安全保管個人賬戶養(yǎng)老金財產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)有基金財產(chǎn)保管、資金清算、會計核算、財產(chǎn)估值、投資監(jiān)督、內(nèi)部控制等。獨(dú)立托管制度，是指個人賬戶養(yǎng)老金的保管權(quán)要與投資管理權(quán)相分離，專業(yè)投資機(jī)構(gòu)為投資管理人，則不得兼任托管人。獨(dú)立托管制度在投資管理人和托管人之間形成了一個有效的制約關(guān)系，有力地保障了基金財產(chǎn)的安全運(yùn)作?；趥€人賬戶的特殊性，國家應(yīng)對托管人采取準(zhǔn)入制度，即只有通過監(jiān)管部門審核，信譽(yù)卓著的全國性大銀行才有資格擔(dān)任個人賬戶養(yǎng)老金的托管人。在引入獨(dú)立托管制度的同時，政府還應(yīng)構(gòu)建多層次的監(jiān)管體系，即由勞動和社會保障部、社?；鹄硎聲⒆C監(jiān)會、保監(jiān)會等部門領(lǐng)導(dǎo)專家共同組成專門的養(yǎng)老金綜合監(jiān)管委員會，專門負(fù)責(zé)對養(yǎng)老金的運(yùn)作進(jìn)行全面監(jiān)管。同時，還要建立養(yǎng)老金投資管理機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制，防止不合格的機(jī)構(gòu)進(jìn)入養(yǎng)老金市場，從而保證養(yǎng)老金的安全運(yùn)作。

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）