□ 楊建順

論行政規(guī)制的法制完善

□ 楊建順

全面、正確地貫徹實施《行政許可法》，是各級政府和政府各部門的一項重要職責，也是政府法制建設的一項重要任務。改革行政規(guī)制的核心任務，是推進整合優(yōu)化規(guī)制系統(tǒng)，以解決行政規(guī)制合理化問題。改革的指導原則應當是落實行政程序的三大基本原則：公正原則、效率原則和公開原則。具體推進行政規(guī)制的改革，則應從兩個方面著手：一方面是深化行政規(guī)制的法制建設；另一方面是注重行政規(guī)制的關聯(lián)性制度建設。行政規(guī)制的法制建設包括三大部分，即行政規(guī)制決策、行政規(guī)制運行及行政規(guī)制監(jiān)督和責任。這三方面的法制建設相輔相成，共同構成行政規(guī)制的法制度。行政規(guī)制改革應當立足于《行政許可法》和《全面推進依法行政實施綱要》所確立的基本制度框架和基本原則。

行政許可 行政審批 行政規(guī)制 行政規(guī)制合理化 政府職能轉變

一、改革行政規(guī)制的核心任務

行政規(guī)制是政府對社會公共事務進行規(guī)范、管理與服務的一種手段。在中國，“行政規(guī)制”尚不是實定法上的術語，存在不同的觀點。在“通過規(guī)制個人及企業(yè)的活動，以維護秩序或者事先防止危險的行政作用”①[日]鹽野宏著，楊建順譯：《行政法總論》，北京：北京大學出版社，2008年，第6頁。這層意義上，可以說行政規(guī)制與行政許可或者行政審批是具有密切聯(lián)系的概念。行政規(guī)制一般是通過行政審批、行政許可來實現(xiàn)的，行政審批、行政許可是行政規(guī)制最主要的實現(xiàn)方式和手段。本文所探討的行政規(guī)制，主要包括這兩者。

2011年11月14日，國務院深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議上，溫家寶總理強調：“進一步清理、減少和調整行政審批事項，推進政府職能轉變?！薄按_需保留的審批事項，要按照公開透明、便民高效的要求，依法進一步簡化和規(guī)范審批程序，創(chuàng)新服務方式，優(yōu)化流程，提高效能?！?2012年3月26日，國務院第五次廉政工作會議再次重申“深入推進行政審批制度改革”。 這既表明國家對行政審批制度改革的重視，也說明行政審批制度改革具有長期性和艱巨性。

2003年《行政許可法》的制定，是始于上世紀末的行政審批制度改革的重要成果。該法不僅應當成為行政審批、行政許可領域的基本法規(guī)范，而且也應當是對整個行政領域的依法行政具有重要示范作用的標桿性法典。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》即體現(xiàn)了該法的精神。該法施行之后，行政審批制度改革的一個重大課題，便是如何在該法的規(guī)范下切實地展開。

換言之，以行政許可和行政審批為主要組成部分的行政規(guī)制改革，應當以《行政許可法》為基本法規(guī)范。改革行政規(guī)制的核心任務，是推進規(guī)制系統(tǒng)的整合優(yōu)化，以解決行政規(guī)制合理化問題。改革的指導原則應當是落實行政程序的三大基本原則：公正原則、效率原則和公開原則。改革完善的具體目標，則應從兩個方面著手：深化行政規(guī)制的法制建設；注重行政規(guī)制的關聯(lián)性制度建設。

行政規(guī)制的法制建設包括三大部分，即行政規(guī)制決策、行政規(guī)制運行及行政規(guī)制監(jiān)督和責任。這三方面的法制建設相輔相成，共同構成行政規(guī)制的法制度。行政規(guī)制的決策和運行，是行政規(guī)制制度兩個不同層面的問題。行政規(guī)制的監(jiān)督和責任，既可單獨來把握，也可作為行政規(guī)制的法制組成部分來理解，其是否有效運作，在一定程度上也決定著行政規(guī)制本身的運行是否完善。

行政規(guī)制改革只有和與其關聯(lián)性密切的政府職能轉變、政府機構改革、公務員隊伍建設和素質提高等多項制度改革結合起來，才能鞏固改革成果。由于篇幅的限制，本文對此部分不展開探討，留待日后專題研究。

二、行政規(guī)制決策的法制完善

（一）設立行政規(guī)制的正當性

1.目的的均衡性與作用的補充性

國家對涉及公共利益且通過市場機制難以合理解決的事項依法進行干預①參見《行政許可法》第12條、第13條。，其目的應當是實現(xiàn)被干預主體的權利和自由與公共利益之間的適當均衡。完善行政規(guī)制，須強調其在市場經濟發(fā)揮基礎調節(jié)作用這一前提下的補充性，合理協(xié)調公共利益與私人利益之間關系。②參見楊建順：《論經濟規(guī)制立法的正統(tǒng)性》，《法學家》2008年第5期。

2.相對人參與權的確保

伴隨著以權力制約行政權力的模式發(fā)展為充分尊重和服從行政權力的秩序和權威，并強化以行政相對人的程序權利來制約行政權力的模式，同時，從單一的秩序行政到社會國家、福利國家中的秩序行政、整序行政和給付行政的多元化③參見[日]南博方著，楊建順譯：《行政法》（第六版），北京：中國人民大學出版社，2009年，第25頁－第33頁。，使得傳統(tǒng)行政管理“高權”手段的局限性已十分明顯，調動行政相對人積極參與的行政民主做法備受青睞。④參見方世榮：《行政相對人的概念及作用研究》，羅豪才主編：《行政法論叢》第三卷，北京：法律出版社，2000年，第81頁。在行政規(guī)制的設定與行政規(guī)制的評估和監(jiān)督方面，行政相對人和利害關系人的參與權是依法、科學進行行政規(guī)制決策的內在要求。

（二）行政規(guī)制決策的規(guī)范化

科學、民主的規(guī)制決策，應當是對行政規(guī)制自身規(guī)律性的反映，是對相關法規(guī)范的宗旨、保護法益和制度旨趣的體現(xiàn)和落實，是對各領域、各層面的諸種利益訴求的發(fā)現(xiàn)、尊重和實現(xiàn)，故而應當是行政法政策學的全面適用。⑤參見楊建順：《論科學、民主的行政立法》，《法學雜志》2011年第8期，第19頁－第20頁。

1.規(guī)制權的依法設定

規(guī)制權的設定，是規(guī)制決策機制中的第一個環(huán)節(jié)也是最關鍵的環(huán)節(jié)。行政規(guī)制的賦予，規(guī)制事項的范圍、條件，規(guī)制主體的資格及其法律責任等，重要事項都應由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出統(tǒng)一規(guī)定。下位法規(guī)范只能在上位法設定的行政規(guī)制事項范圍內，對實施該行政規(guī)制予以具體規(guī)定，不得增設行政規(guī)制；對行政規(guī)制條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不得設定應當由國家統(tǒng)一設定的行政規(guī)制。⑥參見《行政許可法》第14條－第16條。

2.規(guī)制裁量權的嚴格規(guī)范

規(guī)制機關的規(guī)制裁量權尤其是規(guī)制自由裁量權過大，會導致規(guī)制隨意性甚至恣意性泛濫，規(guī)制的過程不公正、不透明，規(guī)制的結果不公平。所以，應當對規(guī)制決策過程中的裁量權予以科學規(guī)范，盡可能地由法規(guī)范對行政規(guī)制的條件予以明確規(guī)定。

《行政許可法》是“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批”以外的絕大多數(shù)“行政審批”應當依據(jù)的法規(guī)范。⑦參見《行政許可法》第3條第2款。包括其他規(guī)范性文件在內的下位法可以也應當將上位法規(guī)范的規(guī)定進一步具體化，以為規(guī)范裁量權提供切實的支撐。

（三）行政規(guī)制決策的效能化

規(guī)制決策的效能化，意味著規(guī)制決策的過程符合科學的規(guī)范，規(guī)制的結果符合客觀事物發(fā)展的規(guī)律，規(guī)制決策的實施能帶來預期的效果，對社會經濟發(fā)展有促進作用。⑧參見《行政許可法》第11條。規(guī)制決策的效能化，起碼須有如下兩個系統(tǒng)的支撐。

1.完善的規(guī)制決策智囊系統(tǒng)

應當建立多層次、多領域、相對獨立的規(guī)制決策咨詢機構（智囊團和思想庫），形成一種交互式的決策研究模式和開放性的規(guī)制成果評價體系。

2.完善的規(guī)制決策監(jiān)督系統(tǒng)

要建立規(guī)范、透明和具有實效的規(guī)制決策監(jiān)督體系，依照法律、法規(guī)實施決策監(jiān)督，確保監(jiān)督行為合法、程序合法、方式合法，確保監(jiān)督行為具有最大制約力和高效性。

三、行政規(guī)制運行的法制完善

（一）行政規(guī)制程序的健全

行政程序的價值追求在于公正和效率。⑨參見盧華鋒、崔曉文著：《公正 效率——行政程序立法目的研究》，《西南民族大學學報》（人文社科版）2004年第6期。公正原則要求通過正當?shù)某绦虬才?，實現(xiàn)兩個基本目標:實現(xiàn)內在的公正，保障行政相對人受到合法、合理的對待；實現(xiàn)外在的公正，做到同樣的事情給予同樣的對待，不得偏私，不得反復無常。相應的配套制度是調查制度、審執(zhí)分離制度、回避制度、合議制度、格式統(tǒng)一制度、文件信息資料公示查詢制度等。

公正價值追求必然會受到效率價值追求的制約。效率的價值追求，要求行政程序便捷化，降低行政行為各方當事人的直接成本。效率原則的運用應當以行政程序的正當性為前提。否則的話，行政的直接成本或許能夠部分降低，但是，行政的錯誤成本卻會相應增加，甚至最終使得社會公共利益最大化的目標因為行政的總成本過大無法實現(xiàn)。①參見張千帆、趙娟、黃建軍著：《比較行政法——體系、制度與過程》，北京：法律出版社，2008年，第373頁—第378頁。

（二）行政規(guī)制方式的優(yōu)化

行政規(guī)制的方式表明了行政權力對社會事務進行事前規(guī)制的程度。在設置行政規(guī)制時，正確確定行政規(guī)制的方式，實質上是把握行政權力以何種方式介入以及介入深度的問題。行政規(guī)制的方式不僅因管理對象的不同而有所不同，而且也要與管理的事項對社會影響的程度相適應，以體現(xiàn)對效益、效率原則和公平、公正原則的統(tǒng)籌協(xié)調。

行政主體應當貫徹公開、公正、公平的原則和簡化手續(xù)、提高效率、便民利民的原則，對行政規(guī)制的方式、環(huán)節(jié)和流程進行改革、簡化和優(yōu)化。

（三）行政規(guī)制程序的法制化

為了防止違法、不當規(guī)制現(xiàn)象的發(fā)生，對行政規(guī)制權力的關鍵性步驟和方式，應當以法律、法規(guī)的形式加以規(guī)范；對每個步驟和方式的具體運行，應當通過規(guī)章、其他規(guī)范性文件予以具體細化；對于違反法規(guī)范的予以法律制裁，對于違反具體操作規(guī)程的予以紀律處分。公告、申請、初步審查、實質審查、送達審查決定、告知權利以及權利救濟，這些是行政規(guī)制的一般程序要素。在相關法規(guī)范制定完善之前，應當確認《行政許可法》為所謂“非行政許可審批事項”的參照適用法規(guī)范，并且，在建構相應的法規(guī)范之際，《行政許可法》應當成為重要的參照法規(guī)范。式是多樣的，只有相互補充，相互協(xié)調，②參見江燕著：《完善行政審批改革過程中的監(jiān)督檢查機制》，蘇州大學2004年碩士論文，第27頁。才能對行政規(guī)制機關的行政規(guī)制形成多位一體的全程監(jiān)督。由于篇幅限制，這里不對各主體的監(jiān)督逐一展開論述，只是強調過程監(jiān)督法制完善的重要性。

1.權力機關對行政規(guī)制監(jiān)督的強化

權力機關的作用主要體現(xiàn)在為行政規(guī)制提供相應的法規(guī)范，在立法政策層面設定好權限、基準、程序和界限。理論上，權力機關對行政規(guī)制進行監(jiān)督有著得天獨厚的優(yōu)勢，應當強化其對各級政府貫徹實施《行政許可法》的監(jiān)督作用。首先，權力機關對行政規(guī)制進行監(jiān)督有明確的法律依據(jù)——2007年施行的《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，提高了人大及其常委會監(jiān)督權的可行性和操作性，也強化了人大及其常委會行使監(jiān)督權的責任和義務。③參見潘秀珍著：《轉型期中國行政審批制度改革的利益——制度分析》，廣西：廣西師范大學出版社，2010年，第197頁。其次，權力機關可以對行政規(guī)制進行事前監(jiān)督，從源頭上對行政規(guī)制項目的設置進行監(jiān)督制約。④參見廖揚麗著：《我國行政審批制度改革研究》，中共中央黨校2004年博士論文，第137頁。最后，“最高權力機關”或者“地方權力機關”的地位，對行政規(guī)制機關具有一種單向的、縱向的約束。⑤參見申建軍、崔貝怡著：《加強人大監(jiān)督的剛性，推進中國行政審批治理改革》，《首都經濟貿易大學學報》2007年第6期，第5頁-第8頁。

2.行政系統(tǒng)內部對行政規(guī)制監(jiān)督的完善

由于行政規(guī)制自身的規(guī)律性，決定了完善行政系統(tǒng)內部的行政規(guī)制監(jiān)督制約機制具有決定性的作用。行政規(guī)制自身制度的充實，將為行政系統(tǒng)內部監(jiān)督制約機制充分發(fā)揮其作用提供有力支撐，也為行政規(guī)制的相關人員廉潔自律提供制度性保障。

目前，最突出的問題就是行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督機關缺乏獨立性，導致其監(jiān)督虛弱無力的結果。⑥參見潘秀珍：《轉型期中國行政審批制度改革的利益——制度分析》，廣西：廣西師范大學出版社，2010年，第197頁。為完善行政系統(tǒng)內部對行政規(guī)制的監(jiān)督，應當增強行政監(jiān)督機關的獨立性，對其實行垂直管理，人、財、物獨立。⑦參見廖揚麗：《我國行政審批制度改革研究》，中共中央黨校2004年博士論文，第136頁。不過，在行政系統(tǒng)內部強化行政監(jiān)督機關的獨立性，與在整個國家權力系統(tǒng)討論權力配置時所主張的獨立性不同，它的相對性更為明顯，或者說，它的優(yōu)勢更體現(xiàn)在其專業(yè)技術性和層級支配性方面。應該充分發(fā)揮其自身的優(yōu)勢，對行政規(guī)制進行全方位和深入的監(jiān)督。

3.社會公眾和社會輿論對行政規(guī)制監(jiān)督的定位

實踐證明，行政規(guī)制監(jiān)督若失去了群眾基礎，其作用將受到極大的限制。⑧參見柯紅波：《建立健全行政審批監(jiān)督制約機制的實踐與思考》，《行政論壇》2003年第7期，第35頁-第37頁。包括廣泛意義上的人民構成者——公民、法人或者其他組織在內的社會公眾，其對

四、行政規(guī)制監(jiān)督和責任的法制完善

（一）行政規(guī)制過程監(jiān)督的完善

完善的行政規(guī)制監(jiān)督制度，應當是對行政規(guī)制進行事前、事中、事后整個過程的監(jiān)督進行法制完善，需要廣泛的監(jiān)督主體。人民代表大會及其常務委員會，行政系統(tǒng)內部（包括行政規(guī)制上級行政機關），社會公眾和社會輿論，司法機關和政協(xié)等，這些監(jiān)督主體的監(jiān)督方行政規(guī)制的監(jiān)督具有很強的廣泛性，往往是啟動進一步的監(jiān)督程序的契機。而公民可以依法行使《憲法》第41條賦予的批評、建議、申訴、控告或者檢舉的權利，對行政規(guī)制行為進行監(jiān)督。人們習慣于將輿論監(jiān)督與立法權、司法權和行政權并列，稱之為“第四種權利”，稱新聞記者為“無冕之王”。①參見楊建順：《行政規(guī)制與權利保障》，北京：中國人民大學出版社，2007年，第544頁。由此不難看出輿論監(jiān)督所處的重要位置。社會輿論對行政規(guī)制的監(jiān)督，具有無法代替的優(yōu)勢。輿論監(jiān)督有助于保證對行政規(guī)制進行動態(tài)的和廣泛的監(jiān)督。

（二）行政規(guī)制責任的完善

完善行政規(guī)制的責任制度，首先應當有完備的法律、法規(guī)對行政規(guī)制的責任制度的相關內容作出明確的規(guī)定，其次應當有相關的下位法規(guī)范將相關的責任規(guī)定予以細化，最后是其他規(guī)范性文件等在規(guī)制審查方式和流程層面確立明確的標準和具有實操性的規(guī)程，以明確相關責任之所在。

《行政許可法》對行政許可的責任制度已有統(tǒng)一規(guī)定，但是，其他行政審批的相關法規(guī)范往往規(guī)定得比較籠統(tǒng)甚至闕如，一旦出現(xiàn)問題，或者難以找到責任人，或者只是簡單地追究領導者的責任。②參見丁茂戰(zhàn)主編：《中國政府行政審批治理制度改革》，北京：中國經濟出版社，2006年，第44頁。完善行政規(guī)制責任，重要的是貫徹落實《行政許可法》，將“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批”③參見《行政許可法》第3條。以外的“審批”，全部納入該法的調整范圍，切實建構起相應的責任機制。將《行政許可法》束之高閣，在該法之外大談所謂行政審判制度改革或者制度創(chuàng)新，這種做法是不可取的。

1.監(jiān)督檢查制度中的政府責任

縣級以上人民政府應當建立健全對行政機關實施行政許可的監(jiān)督制度，加強對行政機關實施行政許可的監(jiān)督檢查。同時，應當建立健全對被許可人的監(jiān)督檢查制度，對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監(jiān)督。④參見《行政許可法》第10條。

2.違法行政規(guī)制的法律責任

《行政許可法》第71條規(guī)定了對違法設定行政許可的責任。該法第72條、第73條和第74條分別規(guī)定了對違反法定程序、牟取私利的和違反法定條件實施行政許可的責任。對于擅自收費或者不按照法定項目和標準收費的，則適用該法第75條。行政機關違法實施行政許可，給當事人的合法權益造成損害的，適用該法第76條，應當依照《國家賠償法》的規(guī)定給予賠償。行政機關不依法履行監(jiān)督職責或者監(jiān)督不力的，則適用《行政許可法》第77條，造成嚴重后果的，由其上級行政機關或者監(jiān)察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

3.行政規(guī)制改革的依法推進與免責機制

行政主體對外統(tǒng)一行使行政規(guī)制職權，是外部法律關系主體，對外承擔法律責任。在行政主體對外承擔法律責任之后，內部責任追究應當如何展開？一般而言，應當和對外承擔法律責任一樣，須遵循“權責一致”原則。

權責一致原則表明了責任與權力是統(tǒng)一的、對等的和相平衡的。有權力就有責任。公務員的權力來自法律的明確授權。為了使人民的權利得到保障, 在賦予行政機關及其工作人員權力的同時, 應當附加相當?shù)呢熑?以切實體現(xiàn)人民的意志、保障人民權利的實現(xiàn)。⑤參見于曙光、苑基榮：《從權責一致角度解讀lt;公務員法gt;第五十四條》，《行政與法》2004年第4期。

現(xiàn)代國家法治行政原理，不僅要求權利義務的法定，而且要求對有關責任的追究也必須是法定的。⑥參見羅豪才主編：《行政法學》，北京：北京大學出版社，2005年，第372頁（楊建順執(zhí)筆）。在行政規(guī)制領域，依據(jù)規(guī)制事項的復雜程度和重要程度，將行政規(guī)制權限與責任進行合理分解，結合權責一致原則，改革行政規(guī)制的審查方式和流程，原則上權力和責任都應向具體承辦機構和人員傾斜，這有利于提高工作效率和工作質量。

行政規(guī)制改革應當始終立足于《行政許可法》和《全面推進依法行政實施綱要》所確立的基本制度框架和基本原則，從實現(xiàn)設置行政規(guī)制的本來目的或者初衷出發(fā)，大膽展開創(chuàng)新、改革的嘗試。只要是在法定的行政規(guī)制事項范圍內，不是“作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定”，就不應當苛求其嚴格意義上的法律依據(jù)；對于規(guī)制流程重置等可能會給相對人帶來程序性負擔的情形，只要有相應的說明理由制度和公示、公告等機制的及時、充分跟進，其合法性和合理性就應當?shù)玫街С帧?/p>

總之，在行政規(guī)制改革層面，首先要強調依法推進，杜絕拋開現(xiàn)有法規(guī)范搞什么社會管理創(chuàng)新之類的違法之舉；其次是要充分認識到改革難免存在風險，在強調完善行政規(guī)制的責任機制之際，尤其需要強調對相應的改革應當建立健全免責機制。

作者楊建順，男，中國人民大學法學院教授，比較行政法研究所所長，博士生導師，《法學家》副主編，中國法學會行政法學研究會副會長，北京市法學會行政法學研究會副會長（北京 100872）。

責任編輯：孫艷蘭