王倩 吳寶瑞

【摘要】文章對(duì)南京國(guó)民政府在建立社會(huì)保障管理體系方面所作的努力進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)南京國(guó)民政府建立起了較為完善的社會(huì)保障管理體系，這不僅為社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，而且也體現(xiàn)出國(guó)家在社會(huì)保障事業(yè)中的主體地位和責(zé)任，這無疑是社會(huì)發(fā)展的巨大進(jìn)步，在某種程度上反映了現(xiàn)代化的發(fā)展水平。

【關(guān)鍵詞】南京國(guó)民政府 社會(huì)保障 社會(huì)保障管理

社會(huì)保障要獲得良好效果，必須依靠完善的社會(huì)保障管理體制的建立。按照現(xiàn)代社會(huì)保障理念，社會(huì)保障管理主要通過制度、法律和行政三種手段來實(shí)現(xiàn)。主要內(nèi)容有設(shè)置社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，制定有關(guān)法律、法規(guī)以及分配和管理社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)。本文擬就對(duì)南京國(guó)民政府在建立社會(huì)保障管理體系方面所作的努力進(jìn)行了研究，以期更加深入地了解當(dāng)時(shí)社會(huì)保障制度建立的狀況。

社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

1927年4月南京國(guó)民政府成立后，政府從中央到地方建立起一套較為完備的行政組織系統(tǒng)來管理社會(huì)救濟(jì)事業(yè)。

從中央層面看，設(shè)立了內(nèi)政部和實(shí)業(yè)部負(fù)責(zé)全國(guó)的社會(huì)保障工作。1928年《國(guó)民政府內(nèi)政部組織法》頒布，規(guī)定內(nèi)政部的職權(quán)范圍包括各類民政事務(wù)，其中賑濟(jì)與慈善事業(yè)是內(nèi)政部的主要工作職責(zé)?！秲?nèi)政部各司分科規(guī)則》則更加具體地規(guī)定由民政司第4科負(fù)責(zé)貧民救濟(jì)、游民教化、災(zāi)荒賑濟(jì)、殘疾老幼者救濟(jì)、慈善團(tuán)體管理等事項(xiàng)。除內(nèi)政部外，設(shè)立實(shí)業(yè)部負(fù)責(zé)處理有關(guān)勞工的各種問題和事務(wù)。國(guó)家規(guī)定實(shí)業(yè)部勞工司負(fù)責(zé)勞工工作和生活、工會(huì)團(tuán)體、工人失業(yè)及傷害救濟(jì)、勞動(dòng)保險(xiǎn)、勞資糾紛等問題的處理。

從地方層面看，各省市建立社會(huì)局負(fù)責(zé)地方上的社會(huì)保障工作。南京作為國(guó)民政府首都，是地方上最早建立社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的城市。1928年1月南京市成立社會(huì)調(diào)查處，后改為社會(huì)處，1929年更名為社會(huì)局，正式成為近代南京實(shí)施社會(huì)保障政策的主要地方機(jī)構(gòu)。社會(huì)局分設(shè)三科，負(fù)責(zé)全市社會(huì)行政事務(wù)，包括戶口與農(nóng)工商狀況的調(diào)查、失業(yè)登記與救濟(jì)、興辦平民工廠、開辦救濟(jì)院、貧民貸款所、游民習(xí)藝所等等。南京市政府高度重視社會(huì)局工作，在官員選拔上注重選聘人員的教育背景。讓受過良好教育的專家參與社會(huì)保障事業(yè)的管理，顯示了社會(huì)保障工作的專業(yè)化，在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)教育發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。

除政府舉辦的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)外，民國(guó)時(shí)期還有眾多民間的社會(huì)慈善組織。這些慈善團(tuán)體大多由傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)演變而來，在賑濟(jì)救災(zāi)、收留鰥寡孤獨(dú)、收容婦女和棄嬰、教化民眾等方面發(fā)揮了積極作用，補(bǔ)充了政府救濟(jì)的不足。

社會(huì)保障立法的主要內(nèi)容

國(guó)家法律是確保國(guó)家有效實(shí)行社會(huì)行政的基礎(chǔ)。1928年立法院成立后，國(guó)民政府頒布了一系列法律法規(guī)，為社會(huì)保障開展提供了法律依據(jù)和法律效力。

1928年南京國(guó)民政府頒布了《各地方救濟(jì)院規(guī)則》，規(guī)定地方政府必須依照法律建立救濟(jì)院，用于照料孤寡老人、孤兒和殘疾人員等。這是南京國(guó)民政府頒布的第一部社會(huì)救濟(jì)法規(guī)。在傳統(tǒng)社會(huì)，對(duì)于貧民和老弱病殘的社會(huì)救濟(jì)屬于地方慈善團(tuán)體的個(gè)體行為。國(guó)民政府此次頒布的法律將社會(huì)救濟(jì)納入國(guó)家管理體制中，使社會(huì)救濟(jì)由過去的民間行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨椋辛υ鰪?qiáng)了社會(huì)救濟(jì)的力度、深度和廣度，可以說是南京國(guó)民政府時(shí)期社會(huì)保障的顯著進(jìn)步。

由于民國(guó)時(shí)期災(zāi)荒頻繁發(fā)生，國(guó)民政府出臺(tái)了很多有關(guān)賑濟(jì)方面的法規(guī)。比如，在組織方面有《賑務(wù)會(huì)組織法》、《賑務(wù)委員會(huì)制定各省賑務(wù)會(huì)組織章程》，對(duì)于中央、省賑務(wù)會(huì)組織都作了詳細(xì)的規(guī)定。為了更好地促進(jìn)賑濟(jì)工作的開展，國(guó)民政府于1928年頒布了《賑款給獎(jiǎng)?wù)鲁獭罚瑢?duì)捐款者實(shí)行有效獎(jiǎng)勵(lì)；同時(shí)，頒布了《辦賑人員懲罰條例》，對(duì)挪用、卷逃賑款者依照刑法加重處罰。建立倉(cāng)儲(chǔ)以應(yīng)付災(zāi)荒是傳統(tǒng)社會(huì)的主要社會(huì)救濟(jì)內(nèi)容。南京國(guó)民政府出臺(tái)《各地方倉(cāng)儲(chǔ)管理規(guī)劃》，對(duì)倉(cāng)儲(chǔ)的建立和管理做了詳細(xì)規(guī)定，加大了國(guó)家對(duì)地方倉(cāng)儲(chǔ)的管理力度，使傳統(tǒng)的倉(cāng)儲(chǔ)制度逐步適應(yīng)現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展的需要。

如何救濟(jì)失業(yè)，保證社會(huì)穩(wěn)定是國(guó)民政府面臨的重要社會(huì)問題。1931年實(shí)業(yè)部制定《職業(yè)介紹所暫行辦法》和《縣市設(shè)立民生工廠辦法》，鼓勵(lì)各城市、縣里通過設(shè)立職業(yè)介紹所與民生工廠來救濟(jì)失業(yè)，為實(shí)施失業(yè)救濟(jì)提供了政策依據(jù)。同時(shí)，還具體規(guī)定了辦理成績(jī)卓著者或廢弛者的獎(jiǎng)懲辦法，充分調(diào)動(dòng)了地方辦理的積極性。

民國(guó)時(shí)期，民間慈善團(tuán)體發(fā)展迅速。1929年國(guó)民政府先后頒布了《管理各地方私立慈善機(jī)構(gòu)規(guī)則》、《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》和《監(jiān)督慈善團(tuán)體法實(shí)施細(xì)則》等，對(duì)慈善團(tuán)體的建立、經(jīng)費(fèi)使用、慈善內(nèi)容等作出詳細(xì)規(guī)定。國(guó)民政府通過加強(qiáng)對(duì)民間慈善團(tuán)體的監(jiān)督與管理，逐漸將由民間舉辦的慈善事業(yè)納入政府的管理體制中。

南京國(guó)民政府時(shí)期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，勞工勢(shì)力不斷壯大，國(guó)家對(duì)勞工享有的各種福利越來越重視，1929年頒布《工會(huì)法》，規(guī)定工會(huì)應(yīng)設(shè)置職業(yè)介紹所、圖書館和書報(bào)社等福利設(shè)施。1932年國(guó)民政府又頒布《工廠法》，規(guī)定工廠有責(zé)任和義務(wù)保證工人享受教育和住宅的福利。為保證工人更好地獲得受教育的福利，實(shí)業(yè)部與教育部共同頒布了《勞工教育實(shí)施辦法大綱》，規(guī)定各廠礦、公司必須設(shè)立勞工學(xué)校，加強(qiáng)對(duì)工人技術(shù)和文化知識(shí)的教育，沒有設(shè)立學(xué)校的將予以處罰。實(shí)業(yè)和教育兩部還聯(lián)合成立了勞工教育設(shè)計(jì)委員會(huì)，督促工廠和公司舉辦勞工教育，并取得了一定效果。為改善勞工的住宅條件，實(shí)業(yè)部擬定《勞工新村實(shí)施辦法大綱》，在各城市修建勞工住宅并配置各種福利設(shè)施。

社會(huì)優(yōu)撫制度是國(guó)家對(duì)因公犧牲和受傷人員及其家屬的照顧與撫慰。針對(duì)辛亥革命和北伐革命造成了大量陣亡將士的遺孤，國(guó)民政府1929年在南京中山陵附近創(chuàng)辦了“國(guó)民革命遺族學(xué)?！?，收容陣亡將士的后代。學(xué)校設(shè)立幼兒部、小學(xué)部和中學(xué)部，讓這些先烈的遺孤得到生活上的照顧和良好的教育。1934年國(guó)民政府頒布《陸軍平戰(zhàn)時(shí)撫恤暫行條例》，作為優(yōu)撫制度的重要法規(guī)。條例規(guī)定，對(duì)因作戰(zhàn)陣亡者、因公病故者、受傷者等不同情況，按照軍銜高低，給予相應(yīng)的撫恤金作為補(bǔ)償。當(dāng)時(shí)原第四軍廿六師七十七團(tuán)中校參謀長(zhǎng)張淼五在戰(zhàn)役中受傷，本人每年可從南京市政府領(lǐng)取撫恤金大洋四百元。

社會(huì)保障資金的管理

社會(huì)保障事業(yè)的正常開展，必須有充足的經(jīng)費(fèi)作保障。因此，隨著社會(huì)管理的逐步規(guī)范，南京國(guó)民政府將救濟(jì)經(jīng)費(fèi)開始納入法制管理中。1930年，國(guó)民政府頒布了中國(guó)第一部《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》，明確規(guī)定，“國(guó)民政府每年應(yīng)由經(jīng)濟(jì)預(yù)算收入總額內(nèi)支出1%為中央救災(zāi)準(zhǔn)備金，省政府每年應(yīng)由經(jīng)濟(jì)預(yù)算收入總額內(nèi)支出2%為省救災(zāi)準(zhǔn)備金”。這在法律中明確了籌集救濟(jì)經(jīng)費(fèi)是中央和地方政府應(yīng)有的責(zé)任，是政府收支預(yù)算的重要內(nèi)容。對(duì)于救濟(jì)資金如何管理，國(guó)家也做了具體規(guī)定，即在中央和地方設(shè)立兩級(jí)保管委員會(huì)負(fù)責(zé)管理這筆資金。救災(zāi)準(zhǔn)備金的任何使用情況，必須定期向監(jiān)督機(jī)關(guān)呈報(bào)。1935年頒布的《實(shí)施救災(zāi)準(zhǔn)備金暫行辦法》和《救災(zāi)準(zhǔn)備金保管委員會(huì)組織條例》，進(jìn)一步明確了救災(zāi)經(jīng)費(fèi)的使用和保管必須依據(jù)法律規(guī)定。這些法律法規(guī)的出臺(tái)，使得救濟(jì)經(jīng)費(fèi)在數(shù)量上得到政府的有力支持，在使用上避免了私人的挪用和濫用，為社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的順利開展提供了有力的資金保障。關(guān)于社會(huì)保障資金的管理，國(guó)家首次以立法的形式將救災(zāi)經(jīng)費(fèi)納入政府管理，表明了社會(huì)保障事業(yè)不再是政府的臨時(shí)救濟(jì)行為，而是政府管理國(guó)家事務(wù)的一項(xiàng)重要和長(zhǎng)期實(shí)施的內(nèi)容。社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)的制度化、法制化管理保證了社會(huì)保障措施的有效實(shí)施，使經(jīng)費(fèi)籌集和使用呈現(xiàn)制度化、常態(tài)化，這是社會(huì)進(jìn)程現(xiàn)代化的表現(xiàn)。

結(jié)語

南京國(guó)民政府時(shí)期，建立起了比較完善的社會(huì)保障管理體系。從設(shè)置社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)來看，無論是在中央還是地方一級(jí)，國(guó)民政府時(shí)期建立起了一套專門的行政機(jī)構(gòu)，主要職能包括了社會(huì)問題的各個(gè)方面，凡是與民眾生活有關(guān)的內(nèi)容，均為政府統(tǒng)一籌劃。從社會(huì)保障立法內(nèi)容看，包含社會(huì)救濟(jì)，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等，與現(xiàn)代社會(huì)保障事業(yè)的內(nèi)涵基本一致。社會(huì)保障的形式也漸趨多樣化，不僅限于財(cái)物、金錢的資助，還有醫(yī)藥救濟(jì)、教育救濟(jì)、職業(yè)救濟(jì)等方式。社會(huì)保障對(duì)象的范圍大大擴(kuò)展，不僅包括傳統(tǒng)社會(huì)的災(zāi)民、難民、鰥寡孤獨(dú)殘疾人，還包含不幸婦女、失業(yè)工人、工商業(yè)者等，受益者擴(kuò)大到全體勞動(dòng)者。頒布的社會(huì)保障以及與社會(huì)保障密切相關(guān)的法律法規(guī)，涉及社會(huì)保障的內(nèi)容、設(shè)施、程序、經(jīng)費(fèi)等各方面，作為中央、地方及社會(huì)團(tuán)體實(shí)施推行社會(huì)保障事業(yè)的依據(jù)，保證了社會(huì)保障事業(yè)的有序和順利進(jìn)行。特別是通過《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》而建立起來的救災(zāi)準(zhǔn)備金制度更是一項(xiàng)有劃時(shí)代意義的重要舉措，表明社會(huì)保障制度已經(jīng)開始脫離傳統(tǒng)的臨時(shí)性的救濟(jì)措施，逐漸向常規(guī)化、制度化，法制化嬗變。

南京國(guó)民政府時(shí)期建立起的社會(huì)保障管理體制，一方面為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，另一方面也體現(xiàn)出國(guó)家在社會(huì)保障事業(yè)中的主體地位和責(zé)任，這無疑是社會(huì)發(fā)展的巨大進(jìn)步，在某種程度上反映了現(xiàn)代化的發(fā)展水平。

（作者單位：石家莊學(xué)院）