張嶺泉

“頂層設(shè)計”到底指什么？如何在深化改革的語境中認(rèn)識這一來自中央的戰(zhàn)略性提法？我們有必要沿著四個關(guān)鍵問題進(jìn)行理論和實踐的梳理，澄清并厘定其內(nèi)涵，構(gòu)建對這一關(guān)鍵詞以及衍生理論和制度設(shè)計的科學(xué)認(rèn)知。

問題一：為什么要引入“頂層設(shè)計”？

“頂層設(shè)計”作為一種戰(zhàn)略思路被引入到改革話語體系中是有其宏觀背景和具體情境的。關(guān)于當(dāng)前要進(jìn)一步深化的改革，其中有三點是已經(jīng)基本達(dá)成共識的：第一，改革進(jìn)入攻堅階段，漸進(jìn)式的改革已經(jīng)遭遇挑戰(zhàn)。與改革開放初期相比，當(dāng)前的改革已經(jīng)涉入“深水”區(qū)，之所以要在重點領(lǐng)域推進(jìn)改革其根本目的固然在于社會主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展的客觀需求，還在于重點領(lǐng)域目前的利益格局以及長期以來形成的體制癥結(jié)，已經(jīng)嚴(yán)重制約了生產(chǎn)力的進(jìn)一步解放和越來越突出的社會公平正義的訴求。這些問題已經(jīng)不是“漸進(jìn)式”和“修補式”措施能夠解決得了的。第二，伴隨著30多年來的改革開放，政治、經(jīng)濟和社會文化諸領(lǐng)域的體制建設(shè)和運行模式已經(jīng)逐漸明朗，社會建設(shè)和社會管理的整體布局已經(jīng)日漸清晰，制度建設(shè)積累的結(jié)果以及可供借鑒的發(fā)展經(jīng)驗都表明，“摸著石頭過河”的改革模式已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前深化改革的需要，科學(xué)系統(tǒng)的整體設(shè)計已經(jīng)迫在眉睫。第三，社會主義事業(yè)建設(shè)到今天，政治、經(jīng)濟和社會文化諸領(lǐng)域的體制運行和要素互動已經(jīng)系統(tǒng)化和網(wǎng)絡(luò)化，任何一項改革措施都可能牽一發(fā)而動全身。因此，接下來的改革就越來越像一項系統(tǒng)的“網(wǎng)絡(luò)工程”，要實現(xiàn)整體的良性運行，必須要有能夠貫徹總體戰(zhàn)略價值和理念的“藍(lán)圖”，能夠?qū)崿F(xiàn)“自上而下”的整體的、系統(tǒng)的、把控全局的設(shè)計，用以指導(dǎo)實踐，這就是“頂層設(shè)計”之所以被引入高端戰(zhàn)略構(gòu)思的主要原因。從中央的視角來看，“頂層設(shè)計”意味著一種態(tài)度和理念：從態(tài)度上講，“頂層設(shè)計”意味著改革勢在必行，政府責(zé)無旁貸，要擔(dān)負(fù)起“總設(shè)計師”的角色；從理念上講，“頂層設(shè)計”意味著科學(xué)發(fā)展觀在治國方略上的具體呈現(xiàn)，那就是在尊重基層創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，科學(xué)地設(shè)計改革的藍(lán)圖要高瞻遠(yuǎn)矚并從全局著眼。

問題二：“頂層設(shè)計”到底要設(shè)計什么？

盡管我們可以在一定意義上揣測國家和政府對改革的基本方略，但關(guān)于什么是“頂層設(shè)計”，實際上官方文獻(xiàn)并沒有給出一個明確的解釋，這也就導(dǎo)致了在后續(xù)的學(xué)界討論中形成了莫衷一是和眾說紛紜的局面。實際上，“頂層設(shè)計”指的并不是具體的設(shè)計原則和設(shè)計方案，而是在于對設(shè)計的全局觀和系統(tǒng)觀以及科學(xué)性的強調(diào)，其實質(zhì)是一種科學(xué)的工程設(shè)計理念。

在此理念下，“頂層設(shè)計”強調(diào)來自高端的總控全局的價值觀和理念的主導(dǎo)，以及由此產(chǎn)生的針對改革攻堅的系統(tǒng)性和科學(xué)性的自上而下的總體設(shè)計。這一理解包含兩層含義：第一，強調(diào)全局觀和系統(tǒng)觀，也即強調(diào)設(shè)計的“高端性”—政府主導(dǎo)。政府主導(dǎo)改革的合法性可以從歷史和現(xiàn)實兩個角度得到證明：歷史層面，30年來的改革開放經(jīng)驗表明，政府主導(dǎo)的改革基本上是成功的，不僅在經(jīng)濟上取得了“奇跡般”的增長，而且在國家治理和社會治理方面形成了日趨成熟的體制框架和運行模式，積累了豐富的經(jīng)驗；現(xiàn)實層面，改革事關(guān)全局，關(guān)乎社會主義事業(yè)的興衰成敗，在我國尚未形成較為發(fā)達(dá)的公民社會的前提下，由政府把控全局，協(xié)調(diào)各領(lǐng)域利益關(guān)系，積極推進(jìn)各項制度和運行機制的變革和完善是最穩(wěn)妥也是最現(xiàn)實的選擇。同時需要明確的是，“頂層設(shè)計”不是“設(shè)計頂層”，也不是“自上而下”的灌輸，“頂層設(shè)計”不僅不排斥和忽視基層創(chuàng)新，同時還會將基層創(chuàng)新以及諸層面的互動納入到設(shè)計中。

第二，“頂層設(shè)計”理念下，改革的最基本框架和最核心問題在重點領(lǐng)域的推進(jìn)要通過科學(xué)系統(tǒng)地設(shè)計來實現(xiàn)，這才是設(shè)計的主要內(nèi)容，其最核心的設(shè)計應(yīng)該包括四個方面：首先是政治體制改革。也即進(jìn)一步加快步伐，建立一整套適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和社會文化各項事業(yè)的民主政體，使政治體制成為推進(jìn)各領(lǐng)域發(fā)展的“推進(jìn)器”，全面勝任新時期國家和社會“治理”的角色要求。其次是經(jīng)濟體制改革。核心任務(wù)和目標(biāo)就是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展的核心問題在于如何在人口紅利逐漸衰退的前提下，由“勞動力密集型”的生產(chǎn)方式向“技術(shù)和資金密集型”生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。再次是社會管理體制改革。社會管理體制改革和創(chuàng)新的設(shè)計要求來自于對長期以來重經(jīng)濟輕社會發(fā)展模式的一種糾正和補償，以及對上述社會問題和社會矛盾深化趨勢的一種應(yīng)對。社會管理體制究其本質(zhì)是政治體制的延伸，也即如何設(shè)計與當(dāng)前政治體制相匹配的多元參與管理體制?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理體制的倡導(dǎo)，本身就是“頂層設(shè)計”理念的一種體現(xiàn)。最后是文化體制改革。文化體制改革的核心是在進(jìn)一步確立社會主義核心價值體系主導(dǎo)地位的前提下實施文化強國戰(zhàn)略，其重點是社會主義道德建設(shè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和振興以及公共文化服務(wù)體系建設(shè)等多方面的綜合。

上述四個方面的“頂層設(shè)計”不僅要體現(xiàn)在理念上，也即要由中央統(tǒng)一認(rèn)識，在全局層面設(shè)計改革的宏觀戰(zhàn)略和整體藍(lán)圖，實現(xiàn)一種“自上而下”的系統(tǒng)設(shè)計思路；同時也要具體體現(xiàn)在對四個領(lǐng)域的整體把握和具體的系統(tǒng)設(shè)計層面，包括對其目標(biāo)和核心任務(wù)以及當(dāng)前面臨的主要障礙因素的整體認(rèn)知和把控，以及在此基礎(chǔ)上的政策和制度設(shè)計、資源整合以及整體過程監(jiān)控和評估機制的確立。

問題三：“頂層設(shè)計”誰來設(shè)計？

從既有的研究和筆者前文的某些具體闡述很容易讓人們形成一種認(rèn)知，那就是“頂層設(shè)計”的主體應(yīng)該是“政府”，或者是政府組織下的“高端視野”，這里的“高端”可以是政府設(shè)置的組織，也可以是政府的相關(guān)機構(gòu)。實際上上述認(rèn)知是對“頂層設(shè)計”的誤解。作為一種科學(xué)決策和戰(zhàn)略管理的工程學(xué)設(shè)計理念和操作方法，“頂層設(shè)計”本身只是一種工具，而所謂的“高端”也不是固定的組織和人群。首先，從當(dāng)前政治體制改革和社會管理體制創(chuàng)新的總體趨向來看，“頂層設(shè)計”的主體應(yīng)該是多元的，是以政府為主導(dǎo)的一套多元參與決策的機制，而不是政府職能部門設(shè)計和決策的產(chǎn)出過程。其次，筆者再次重申，“頂層設(shè)計”實際上是一套工程設(shè)計理念和原則，其核心是來自高端視角的系統(tǒng)性和科學(xué)性要求，這也就意味著主體也應(yīng)該是系統(tǒng)的，也即設(shè)計從中央到地方，從政治經(jīng)濟領(lǐng)域到其他諸領(lǐng)域，都應(yīng)該參與到黨和政府主導(dǎo)的設(shè)計工作中來，同時也都是“頂層設(shè)計”的對象。在這里筆者認(rèn)為需要強調(diào)的是，應(yīng)該以此為契機，強化和擴充國家戰(zhàn)略的科研和產(chǎn)出機制，強化治國的“智庫”建設(shè)，將專家納入到“頂層設(shè)計”的理念和戰(zhàn)略規(guī)劃中，進(jìn)一步增強其系統(tǒng)性和科學(xué)性。