□文/鄭文炳吳蓓莉

科學對待海島開發(fā)利用與保護

□文/鄭文炳吳蓓莉

海島在海洋經(jīng)濟發(fā)展中具有重要的經(jīng)濟或生態(tài)價值，對實施海洋開發(fā)開放和保護海洋生態(tài)系統(tǒng)起到核心引領(lǐng)作用，應(yīng)加強海島的開發(fā)利用與保護

據(jù)浙江省海島地名普查結(jié)果，全省共有海島數(shù)量6014個，其中縣級海島5個、鄉(xiāng)級海島36個、有居民海島222個，海島總面積2001.9平方千米。浙江作為國務(wù)院確定的全國海洋經(jīng)濟發(fā)展試點省之一，海島眾多，是發(fā)展海洋經(jīng)濟的突出優(yōu)勢。海島在海洋經(jīng)濟發(fā)展中具有重要的經(jīng)濟或生態(tài)價值，對實施海洋開發(fā)開放和保護海洋生態(tài)系統(tǒng)起到核心引領(lǐng)作用，并具備較強輻射與帶動能力。加強海島的開發(fā)利用與保護，對于貫徹落實國家海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、推進海島地區(qū)加快發(fā)展、建設(shè)海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)等都具有重要意義。

海島經(jīng)濟發(fā)展概述

2011年3月1日，國務(wù)院正式批復《浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》，海洋經(jīng)濟成為浙江經(jīng)濟社會發(fā)展新的增長極和轉(zhuǎn)型升級的重要突破口。2011年6月23日，《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護規(guī)劃》批準實施，篩選了100個島嶼作為重要海島，把這些重要海島根據(jù)區(qū)位條件、資源稟賦及發(fā)展基礎(chǔ)分為綜合利用島、港口物流島、臨港工業(yè)島、清潔能源島、濱海旅游島、現(xiàn)代漁業(yè)島、海洋科教島和海洋生態(tài)島，采用分類開發(fā)的方式進行有序利用，實現(xiàn)差異化、特色化發(fā)展。

2011年3月14日，舟山群島新區(qū)正式寫入全國“十二五”規(guī)劃，規(guī)劃瞄準新加坡、香港世界一流港口城市，要拉動整個長江流域經(jīng)濟。2011年6月30日，國務(wù)院正式批準設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)，將建成中國大宗商品儲運中轉(zhuǎn)加工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開放門戶、中國海洋海島科學保護開發(fā)示范區(qū)、中國重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地、中國陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。

2012年5月10日，省政府批準同意將玉環(huán)縣列為浙江省海島統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)。玉環(huán)將被建成浙江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范島、海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級先行島、對臺合作綜合試驗島和海洋生態(tài)旅游島，打造全國一流的新型海島城市。7月19日，臺州市政府向省政府上報了《關(guān)于要求將大陳島列為浙江省海島綜合開發(fā)試驗區(qū)的請示》。寧波大榭開發(fā)區(qū)也提出了“爭當海洋經(jīng)濟發(fā)展排頭兵、打造海島綜合開發(fā)示范區(qū)”的發(fā)展目標，努力把大榭打造成為“產(chǎn)業(yè)集聚之區(qū)”、“生態(tài)石化之島”、“濱海宜居之城”。

開發(fā)利用與保護問題突出

海島相關(guān)法律法規(guī)或行業(yè)規(guī)劃的有效性。從2010年3月《海島保護法》出臺，到2012年4月19日由國家海洋局正式公布實施《全國海島保護規(guī)劃》，很多條款都是原則性的說法，在實際情況中并沒有起到有效地法律或行業(yè)規(guī)劃的約束作用?！罢憬∪嗣裾P(guān)于《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護規(guī)劃》的批復”和“浙江省人民政府關(guān)于《浙江省無居民海島保護與利用規(guī)劃》的批復”對浙江省內(nèi)所有海島的功能定位和發(fā)展引導進行了布局，這些基本上都是以基礎(chǔ)條件、資源現(xiàn)狀為依據(jù)的，而在實際情況當中，開發(fā)活動自主性、隨意性大，有的也會存在因某個項目落戶而去修編《規(guī)劃》的情況?！兑?guī)劃》中提出的保障措施有得不到有效解決。

海島生態(tài)破壞和海島數(shù)量減少。我國的海島數(shù)量在急劇減少，存在炸島炸礁、大面積填海連島、大規(guī)模開山取石等現(xiàn)象。浙江的海島基本都是基巖島，是優(yōu)質(zhì)的建筑材料，舟山的橋梁山島、東墾山島、雙連山島，溫州的北策島均因開山采石嚴重破壞了海島的生態(tài)環(huán)境。大型的圍填海工程會使得幾個甚至幾十個海島消失，實體連壩會使海島經(jīng)濟狀況迅速改觀，但也會在很大程度上改變海島的自然屬性，往往造成海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)的破壞。舟山釣梁促圍工程長約7公里的促淤壩及隔堤使得舟山本島與梁橫山島陸地相連，溫州半島工程的實施使得靈昆島與洞頭霓嶼島相連，極大地改變了海島的生態(tài)環(huán)境。

海平面上升對海島的危險。國家海洋局對外發(fā)布的《2011年中國海平面公報》顯示，1980-2011年，我國沿海海平面平均上升速率為每年2.7毫米，高于全球平均水平?！豆珗蟆奉A(yù)計未來我國沿海海平面將繼續(xù)上升，2050年將比常年升高145毫米-200毫米。由于我國沿岸以淤泥質(zhì)和砂質(zhì)平原海岸為主，近岸地區(qū)的地面高程大多在5米以下，不少面積較小的海島最高點高程也在5米以下。在沿海經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，眾多實體連壩工程、圍填海工程的實施，減少了海域的納潮容量，全球的溫室效應(yīng)也使得冰雪融化，均提高了海平面相對上升幅度，浙江不少海島存在受到海平面上升影響的風險。

海島基礎(chǔ)性調(diào)查滯后。上世紀80-90年代，受當時調(diào)查手段和財力物力限制，對500平方米以下的海島沒有進行調(diào)查。20多年來，受自然、人為因素的影響，很多海島屬性、資源狀況等都發(fā)生了一定程度的變化，亟需予以更新補充。2010年開始海島海域的地名普查工作，至今還沒正式結(jié)束。最重要的海島資源綜合調(diào)查工作現(xiàn)在也只是前期的準備工作，寧?？h強峧群島試點還未實質(zhì)性啟動。摸清海島家底對于海島開發(fā)利用與保護、海島基礎(chǔ)性研究具有舉足輕重的作用。

海洋管理模式與效率落伍。與日新月異的海洋開放、海島開發(fā)的形式相比，當前海洋管理模式與效率明顯落伍。首先是多頭管理，缺乏集中力量、高效運用的統(tǒng)一機制，邊防、海警、海監(jiān)、漁政、海事、環(huán)保等部門各自執(zhí)法，缺乏必要的橫向聯(lián)系，應(yīng)對突發(fā)事件難以做到快速反應(yīng)。二是資源分散使用，難以集中財力、物力、人力購置現(xiàn)代化的海事裝備。三是各個海上執(zhí)法部門的編制體制不盡相同，對人員素質(zhì)的要求也迥異，不利于一支正規(guī)化的海洋執(zhí)法隊伍的長遠發(fā)展。

海島需科學開發(fā)利用

提高海島相關(guān)的法律法規(guī)或行業(yè)規(guī)劃的公信力和執(zhí)行力。貫徹實施《海島保護法》和“十二五”規(guī)劃對海島工作的戰(zhàn)略部署，盡快出臺《浙江省無居民海島管理辦法》及其配套制度。盡早編制省、市級海島規(guī)劃和公布的開發(fā)利用海島的單島保護與利用規(guī)劃，完善海島規(guī)劃體系，建立海島開發(fā)利用審批工作及海島保護機制。加強無居民海島使用權(quán)登記發(fā)證管理，對新建工程項目必須符合海島規(guī)劃，對已建項目不符合規(guī)劃的，應(yīng)提出停工、拆除、遷址或關(guān)閉的要求。

嚴格審批大型海洋和海岸工程。自上世紀80年代開始，我國沿海開始進行大規(guī)模的海洋開發(fā)活動。先是海水養(yǎng)殖業(yè)大發(fā)展，開始對有條件的灘涂進行圍海建堤搞圍塘養(yǎng)殖，使得近岸海島包在了海堤之內(nèi)；上世紀90年代末開始沿海城鄉(xiāng)的擴建和工業(yè)化的發(fā)展，侵吞了不少沿海土地，而圍填造地成為一個立竿見影的土地新增后的置換方法，使得部分海島直接連在了大陸，導致海島四周不再環(huán)繞海水，造成海島直接消失（或稱注銷）。這些對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的工程，應(yīng)科學地做好前期工作、可行性分析、環(huán)境影響評估等，有關(guān)政府部門應(yīng)嚴格審批。

嚴控溫室氣體排放及大型圍填海工程實施。溫室氣體排放將使地球變得更溫暖，會導致原來極地氣候和高山區(qū)的冰雪加速融化，最終導致海平面上升，導致一些海島消失；對大型圍填海工程造成海洋納潮量減小，相對地使得海平面上升，導致部分高程底的海島消失。大型的圍填海工程很大地改變了原有的生態(tài)環(huán)境和地形地貌，水動力條件也發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的改變。有關(guān)政府部門因嚴格控制大型的圍填海工程，特別是環(huán)境敏感海域、海洋資源豐富的海域、海島資源集中的海域。

盡早開展海島資源綜合調(diào)查和加強海島基礎(chǔ)性研究工作。隨著科技的不斷進步、技術(shù)的提高，特別是海洋經(jīng)濟作為經(jīng)濟發(fā)展新的增長極，海島作為海洋中主要的依托實體，應(yīng)盡早開展新一輪的海島資源綜合調(diào)查工作。寧波強峧群島試點還未實質(zhì)性啟動，有礙于全國海島的整體調(diào)查工作。海洋主管部門應(yīng)做好全局溝通和協(xié)調(diào)工作，財政主管部門應(yīng)保障資金配套政策，海洋科技帶頭單位應(yīng)結(jié)合當?shù)卣嘘P(guān)部門做好方案實施、技術(shù)支撐和全局統(tǒng)籌布置工作，爭取在3-5年做好新一輪海島資源普查工作。海洋主管部門要加強與科研院所合作，積極申報海洋海島管理項目，利用科研力量對海島特色資源、珍稀物種、開發(fā)利用和生態(tài)修復技術(shù)、新能源探索開展研究建立完善海島管理信息系統(tǒng)，做好海島基礎(chǔ)性研究工作。

寧波市海洋與漁業(yè)研究院）