住房是人類的基本生存條件，也是基本生活需求。人人享有合適的住房，是聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的重要內(nèi)容。低收入家庭是難以依靠自身力量解決其住房問題的。政府有責(zé)任建立合適的住房保障制度，滿足低收入家庭基本的住房需要。住房保障政策是政府解決市場(chǎng)失靈以及保障低收入家庭基本居住需要的公共政策，政府在保障性住房建設(shè)中應(yīng)起到重要作用，特別是在解決保障性住房建設(shè)資金問題上應(yīng)起到主導(dǎo)作用。

一、保障性住房建設(shè)從國家層面受到重視

住房問題是一個(gè)重要的民生問題，黨的十七大提出了“住有所居”的目標(biāo)。住房改革以來，多數(shù)居民通過房地產(chǎn)市場(chǎng)解決了住房問題，部分居民住房條件也得到了改善。但隨改革同時(shí)誕生的保障性住房建設(shè)滯后于商品住房建設(shè)，加之部分城市房?jī)r(jià)上漲過快，使住房困難家庭和一部分低收入家庭住房問題成為熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。2007年的國務(wù)院第24號(hào)文《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出了住房保障制度的目標(biāo)和框架；2008年12月國辦131號(hào)文《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》，要求加大保障性住房建設(shè)的力度，爭(zhēng)取用三年時(shí)間基本解決城市低收入家庭住房的困難和棚戶區(qū)改造工作；2009年開始政府工作報(bào)告每年對(duì)保障性住房都提出具體建設(shè)目標(biāo)。2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好住房保障規(guī)劃編制的通知》，到2012年末，基本解決1540 萬戶低收入住房困難家庭的住房問題，力爭(zhēng)到“十二五”期末，人均住房建筑面積13平方米以下低收入住房困難家庭基本得到保障。國家不僅重視保障性住房建設(shè)，而且還落到了實(shí)處。

二、近年來我國保障性住房建設(shè)力度加大

2010年以來我國保障性住房建設(shè)速度迅猛增加，2010年開工建設(shè)590萬套，2011年開工建設(shè)1000萬套，2012年計(jì)劃開工建設(shè)700萬套，這么龐大的開工建設(shè)量是前所未有的?！笆濉逼陂g計(jì)劃建設(shè)保障性安居工程3600萬套，使保障性住房的覆蓋率達(dá)到20%。保障性住房建設(shè)最關(guān)鍵的兩個(gè)方面是土地和資金。在土地問題解決的基礎(chǔ)上，建設(shè)資金應(yīng)該是制約保障性住房建設(shè)的關(guān)鍵因素，也是最難解決問題之一。

目前我國保障性住房主要有廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、兩限商品住房、公共租賃住房四種。經(jīng)濟(jì)適用住房和兩限商品住房是能收回成本并略有盈余的保障性住房，在建設(shè)過程中以市場(chǎng)運(yùn)作為主，基本不用政府解決資金問題。但廉租住房和公共租賃住房具有公共產(chǎn)品屬性，需要以政府主導(dǎo)為主籌措資金建設(shè)，且建成后以租賃給住房困難家庭或低收入家庭，資金回收慢。這對(duì)于以地方政府為主建設(shè)廉租住房和公共租賃住房來講，資金缺口較大?；I措資金是地方政府在建設(shè)保障性住房（廉租住房和公共租賃住房）中面臨的主要問題。

三、保障性住房建設(shè)資金面臨的主要難題

一是貸款支持力度不夠。盡管我國銀行的房地產(chǎn)貸款中增加了保障性住房開發(fā)貸款項(xiàng)目，但和正在建設(shè)的所有保障性住房的規(guī)模比起來，貸款支持力度偏小。截止2012年3月末，保障性住房開發(fā)貸款余額為4306億元，一季度增加了391億元。和需要上萬億資金量比起來微不足道。

二是地方政府配套資金壓力較大。盡管保障性住房建設(shè)資金來源有一定的渠道，但是保障性住房建設(shè)資金短缺是不爭(zhēng)的事實(shí)。保障性住房建設(shè)的執(zhí)行者主要是地方政府，確切地說具體實(shí)施保障性住房建設(shè)的區(qū)縣政府，資金壓力更是苦不堪言。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較差的省份、城市、區(qū)縣，其財(cái)政實(shí)力也相對(duì)較弱，住房公積金增值收益部分相對(duì)較少，土地出讓收益同樣也有限。以西部地區(qū)為例，中央和省政府、市政府一般能補(bǔ)到建設(shè)資金的30%～40%左右，剩余資金由區(qū)、縣政府自籌。對(duì)于西部地區(qū)多數(shù)是“吃飯”財(cái)政來講確實(shí)困難重重。土地出讓金是各地財(cái)政的重要補(bǔ)充部分，2011年這一項(xiàng)地方政府財(cái)政的重要來源有較大幅度的下降。

三是資金回收較慢。保障性住房投資收益率低、投資回收周期長(zhǎng)。對(duì)于廉租住房和公共租賃住房來講，要想回籠建設(shè)成本需要較長(zhǎng)時(shí)間和周期，而且還需要投入較大的管理成本。我國是近幾年才大力推進(jìn)廉租住房建設(shè)，其租賃給住房困難家庭的租金很低，管理和維修成本都難以支撐。公共租賃住房建設(shè)是從2010年開始的，現(xiàn)在基本形成不了回籠資金。

四、解決保障性住房建設(shè)資金難題的政策建議

一是通過制定金融政策支持保障性住房建設(shè)。通過制定政策引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)解決保障性住房建設(shè)所需巨額資金是政府的主要責(zé)任。近年來我國政府出臺(tái)了一系列政策，支持地方政府通過地方政府融資平臺(tái)公司通過舉債融資。使保障性住房建設(shè)資金緊張問題得到了一定緩解。另外，要加大銀行對(duì)保障性住房建設(shè)資金的支持力度。在保障性住房建設(shè)中銀行應(yīng)該成為提供資金的主體之一，即銀行貸款的一定比例用于支持保障性住房建設(shè)。

二是通過制定稅收政策支持保障性住房建設(shè)。在中央政府財(cái)政直接撥款支持保障性住房建設(shè)資金的同時(shí)，中央及地方政府通過制定和實(shí)施靈活多樣的稅收政策，鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)建設(shè)廉租住房和公共租賃住房，向住房困難家庭或低收入家庭提供房源。另一方面，加大房地產(chǎn)稅收征收范圍，使房地產(chǎn)稅成為地方政府收入的主要來源，并且成為保障性住房長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政來源。

三是通過土地市場(chǎng)支持保障性住房建設(shè)。土地是保障性住房建設(shè)融資的重要的途徑之一。在我國加大建設(shè)保障性住房期間，土地出讓金的一定比例應(yīng)該用于保障性住房建設(shè)，而不是土地出讓金凈收益的一定比例。利用地段好的土地通過優(yōu)惠政策吸引房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在建設(shè)商品住房的同時(shí)配建一定比例的廉租住房或公共租賃住房。通過土地儲(chǔ)備和整合使土地升值后賣出的增值收益用于保障性住房建設(shè)。在具備一定條件的情況下，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，成立土地銀行，使土地成為保障性住房建設(shè)更好的融資渠道。

四是通過政企共建方式建設(shè)保障性住房。按照政府主導(dǎo)、社會(huì)參與原則，對(duì)有資金配套能力，且低收入住房困難家庭較多的大中型企業(yè)，采取政企共建方式建設(shè)保障性住房。從另外一個(gè)角度和渠道解決了保障性住房建設(shè)資金和土地問題。2010年5月出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中明確提出，“鼓勵(lì)民間資本參與政策性住房建設(shè)。支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區(qū)改造，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策”，我國政府已經(jīng)引導(dǎo)民營房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)介入保障性住房建設(shè)。

五是通過政府引導(dǎo)解決保障性住房建設(shè)資金。廉租住房和公共租賃住房是解決低收入家庭住房困難的重要渠道。作為公共產(chǎn)品的廉租住房和公共租賃住房，應(yīng)該由政府主導(dǎo)。為此中央政府要繼續(xù)加大中西部地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)廉租住房和公共租賃住房建設(shè)資金的扶持力度，中西部地區(qū)的地方政府也要根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況實(shí)施差別化支持政策。中央和地方政府還要推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，通過多種方式引導(dǎo)社會(huì)資金參與保障性住房建設(shè)。此外，在政府引導(dǎo)過程中要根據(jù)保障性住房建設(shè)模式不同區(qū)別對(duì)待。

六是通過擴(kuò)大住房公積金覆蓋人群增加保障性住房建設(shè)資金渠道?，F(xiàn)行的住房公積金的覆蓋人群僅包括有城鎮(zhèn)戶口的、建立了公積金制度的單位，公積金制度至少將三部分人排除在外：沒有參加公積金制度集體企業(yè)和個(gè)體企業(yè)的職工；相對(duì)困難企業(yè)的職工；在城市工作的農(nóng)民工。后二部分構(gòu)成了我國社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們最需要社會(huì)的援助。因此，住房公積金作為一種社會(huì)福利，要逐步擴(kuò)大覆蓋面，特別是中低收入家庭要實(shí)現(xiàn)全覆蓋。同時(shí)要擴(kuò)大住房公積金的適用范圍，使其間接成為保障性住房建設(shè)資金的渠道。