曾祥志

［摘 要］營(yíng)利性與非營(yíng)利性不分已經(jīng)成為我國(guó)民辦教育發(fā)展的一個(gè)重大制度障礙,本文對(duì)民辦高校分類管理的必要性和面臨的困難進(jìn)行分析,認(rèn)為如果對(duì)相關(guān)法律政策進(jìn)行修訂完善,民辦高校分類管理具有一定的可行性。

［關(guān)鍵詞］民辦高校；分類管理；非營(yíng)利性；營(yíng)利性

［中圖分類號(hào)］G648.7［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2012）27-0028-02

世界上大多數(shù)國(guó)家的私立大學(xué)都有悠久的歷史,也形成相對(duì)完備的管理體制與法律制度,一般私立大學(xué)按照營(yíng)利性和非營(yíng)利性劃分為兩類,不同性質(zhì)的學(xué)校其宗旨、管理模式、收入分配、活動(dòng)領(lǐng)域等有所不同。我國(guó)民辦高校出現(xiàn)的時(shí)間比較短,相關(guān)的法律政策也不夠完善。對(duì)于民辦高校分類管理的問(wèn)題,在討論制定《民辦教育促進(jìn)法》時(shí)就已經(jīng)有激烈爭(zhēng)議,最終,為了吸引更多民間資金投資教育,政府立法規(guī)定民辦學(xué)校舉辦者可以獲得“合理回報(bào)”,但將民辦學(xué)校定位為“非營(yíng)利性組織”。這一政策體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)政府想用經(jīng)濟(jì)手段刺激多渠道投資教育的良苦用心,但這一自相矛盾的法律條款日漸顯露出其弊端,成為制約民辦高校發(fā)展的制度障礙。

1 分類管理的必要性

1.1 性質(zhì)不明,監(jiān)管困難

對(duì)于民辦高校的性質(zhì),《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè),”國(guó)際上關(guān)于公益性非營(yíng)利組織的法律法規(guī)都特別把“不以營(yíng)利為目的”、“不可分配盈余”(哪怕是有限分配盈余)、投資者不可享有投入資源的所有權(quán)、不可分配解散清算后的剩余財(cái)產(chǎn)等當(dāng)做非營(yíng)利組織必須堅(jiān)守的底線原則。而《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦學(xué)校的舉辦者在法律的范圍內(nèi)可以取得合理回報(bào)。其實(shí)用“合理回報(bào)”替代“利潤(rùn)”表達(dá)了法律和政策制定者一方面用經(jīng)濟(jì)的手段刺激多渠道教育投資,另一方面又要在形式上回避營(yíng)利性的良苦用心,但卻絲毫掩蓋不了部分民辦高校追求利潤(rùn)的本質(zhì)。“非營(yíng)利性”和“合理回報(bào)”,這一自相矛盾的法律設(shè)計(jì)造成政府很難對(duì)民辦高校進(jìn)行監(jiān)管,其結(jié)果是很多民辦高校既享受了公益事業(yè)諸如免稅、政策優(yōu)惠等好處,也獲得了像企業(yè)一樣，甚至比企業(yè)平均利潤(rùn)高得多的利潤(rùn)。“如果還不對(duì)營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦高校做出區(qū)分,民辦高校投資人追求超額利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)將對(duì)民辦高校的公益性目標(biāo)產(chǎn)生擠出效應(yīng),民辦高校將在消耗大量公共資源(包括減免的稅收等)前提下變成利益集團(tuán)和私人投資者賺錢(qián)的工具?！?/p>

1.2 稅收紊亂,公益受損

民辦高校營(yíng)利性與非營(yíng)利性不分對(duì)稅收的影響很大,《民辦教育促進(jìn)法》第４６條規(guī)定：“民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”,但是,沒(méi)有對(duì)民辦學(xué)校應(yīng)享受哪些具體的優(yōu)惠進(jìn)行解釋。因?yàn)槊褶k高校屬于社會(huì)公益事業(yè),民辦高校一律享有國(guó)家的稅收優(yōu)惠政策,甚至是文化補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等非學(xué)歷的教育機(jī)構(gòu),同樣享有國(guó)家的稅收優(yōu)惠政策。這些非學(xué)歷的教育機(jī)構(gòu)大多不符合非營(yíng)利性組織的基本條件,這類學(xué)校資金投入不多卻利用高額學(xué)費(fèi)獲得高額利潤(rùn),同時(shí),還和其他從事學(xué)歷教育的民辦高校同樣享有國(guó)家的稅收優(yōu)惠政策,其嚴(yán)重后果是損害了社會(huì)公共利益,造成社會(huì)辦學(xué)的不平等和社會(huì)分配的不平等。在國(guó)際上,從事學(xué)歷教育私立大學(xué)大多是非營(yíng)利性,從事職業(yè)培訓(xùn)教育的機(jī)構(gòu)都是營(yíng)利性的。

1.3 產(chǎn)權(quán)不明,投資受阻

我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》第35條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累,享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！泵褶k學(xué)校只是一個(gè)法律意義上的實(shí)體,舉辦者并不享有學(xué)校產(chǎn)權(quán),誰(shuí)代表學(xué)校處理學(xué)校的財(cái)產(chǎn)則不明確,而我國(guó)當(dāng)前民辦高校接受捐資極少,多數(shù)是舉辦者投資辦學(xué)。投資者沒(méi)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán),這也是很多人不愿投資辦學(xué)的原因。民辦高校屬于非營(yíng)利組織,注冊(cè)登記為“民辦非企業(yè)單位”,這使得民辦高校享受到了免稅和政策優(yōu)惠,但它同時(shí)也喪失了融資的渠道?！稉?dān)保法》規(guī)定公益資產(chǎn)不得用于抵押貸款,由于民辦學(xué)校被界定為“公益性”,擔(dān)保就不能成立,學(xué)校就很難從銀行獲得貸款。因?yàn)槊褶k高校不是公司法人,也不能直接通過(guò)公開(kāi)發(fā)行股票和債券的方式在資本市場(chǎng)上融資,民辦高校在沒(méi)有大量捐贈(zèng)和政府資助的情況下,既不能貸款也無(wú)法融資,因此民辦高校財(cái)務(wù)窘迫的狀況將會(huì)長(zhǎng)期存在,從而制約了投資者的信心。這種現(xiàn)狀致使很多投資者把注意力集中在短期利益上,限制了民辦高校的發(fā)展,也違背了教育規(guī)律。

2 分類管理的面臨問(wèn)題

現(xiàn)在,越來(lái)越多研究者認(rèn)為對(duì)民辦高校進(jìn)行分類管理,有助于理清民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬、稅收優(yōu)惠和合理回報(bào)等難題,進(jìn)而有利于對(duì)民辦高校進(jìn)行有效的管理。不管從國(guó)際慣例還是從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看,民辦高校分類管理勢(shì)在必行,但從我國(guó)當(dāng)前的法律環(huán)境、制度環(huán)境分析,民辦高校推進(jìn)分類管理都有一定的難度。

2.1 法律制度障礙

民辦學(xué)校推進(jìn)分類管理,首先面臨的是法律障礙,我國(guó)《教育法》第25條規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得以贏利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”,《民辦教育促進(jìn)法》第3條規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”。高校屬于公益事業(yè),不能贏利為目的,那么設(shè)置營(yíng)利性民辦高校無(wú)法可依。在我國(guó),要突破辦營(yíng)利性學(xué)校教育的限制,就必須修改現(xiàn)行教育法律法規(guī),而修改《教育法》需要全國(guó)人大全體會(huì)議審議通過(guò),這個(gè)過(guò)程恐怕是相當(dāng)漫長(zhǎng)的。因此,短期內(nèi),設(shè)立營(yíng)利性民辦高校缺乏法律依據(jù)。

2.2 捐贈(zèng)制度障礙

捐贈(zèng)制度也是民辦高校分類管理實(shí)施難的一個(gè)重要因素,在歐美等國(guó),非營(yíng)利性私立大學(xué)的資金大部分來(lái)自捐贈(zèng),主要除了宗教文化因素外,完善的法律制度是激發(fā)人們捐贈(zèng)的一個(gè)重要原因。企業(yè)或個(gè)人在捐贈(zèng)后可以得到許多實(shí)惠,包括享有大幅減免企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅等優(yōu)惠,以及對(duì)捐贈(zèng)人合法權(quán)益的保護(hù)。政府制定了一整套的法律及配套措施,包括對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)的定位、保護(hù)、支持和鼓勵(lì)。我國(guó)當(dāng)前捐資辦學(xué)為數(shù)很少,多數(shù)人是投資辦學(xué)。主要原因是缺乏完善的法律和制度,我國(guó)雖有相關(guān)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范社會(huì)捐贈(zèng),但對(duì)于個(gè)人或企業(yè)的捐贈(zèng)行為稅收優(yōu)惠力度不大,且辦理程序煩瑣,稅收減免政策的要求苛刻,如《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》要求：企業(yè)及個(gè)人必須通過(guò)非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體或國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行教育捐贈(zèng),直接向單位或個(gè)人捐贈(zèng)不能享受減免稅收的優(yōu)惠。除此之外,教育捐贈(zèng)財(cái)物被挪用、毀壞、侵占、貪污現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。鼓勵(lì)捐贈(zèng)的制度不完善和捐贈(zèng)財(cái)物管理不善導(dǎo)致全社會(huì)普遍缺乏捐贈(zèng)熱情,也是阻礙了我國(guó)教育捐贈(zèng)的發(fā)展。

2.3 其他制度的缺失

首先,對(duì)于舉辦者的要求。在歐美等國(guó),非營(yíng)利性學(xué)校的舉辦者必須是教會(huì)、基金會(huì)、學(xué)校法人等公益慈善組織,辦學(xué)投入與原始出資者相分離,保證了辦學(xué)資金的公益性質(zhì)。在我國(guó),對(duì)非營(yíng)利性學(xué)校舉辦者的身份沒(méi)有足夠的限制,因而不能從根本上排除非營(yíng)利性民辦教育辦學(xué)資金的營(yíng)利性。其次,財(cái)務(wù)監(jiān)管制度。政府沒(méi)有建立起適應(yīng)非營(yíng)利性民辦學(xué)校特點(diǎn)的內(nèi)部自律機(jī)制和財(cái)務(wù)管理制度,對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)監(jiān)督不到位導(dǎo)致實(shí)際上獲取紅利行為的存在。最后,管理體制。由于種種原因,法律規(guī)定的各種優(yōu)惠措施沒(méi)有落實(shí)為具體的政策和制度。

在這種情況下,要求民辦學(xué)校在“營(yíng)利性”和“非營(yíng)利性”之間進(jìn)行選擇,根據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果表明,“那么絕大部分民辦學(xué)校舉辦者將會(huì)陷入兩難境地,”那么分類改革的試點(diǎn)只有兩種可能,第一種可能是沒(méi)有人參與選擇；第二種可能是由于舉辦者覺(jué)得兩種選擇都不符合自己的愿望,于是選擇終止辦學(xué),這將導(dǎo)致民辦學(xué)校出現(xiàn)大面積的非正常倒閉,無(wú)論出現(xiàn)哪一種情形,對(duì)我國(guó)民辦教育都將是一場(chǎng)嚴(yán)重的危機(jī)。

3 分類管理的可行性

實(shí)施分類管理試點(diǎn)也有一些有利條件,一是很多民辦高校發(fā)展面臨生源和財(cái)務(wù)困境,降低了民辦高校舉辦者獲利的預(yù)期,尋求轉(zhuǎn)型成為他們的內(nèi)在要求；二是許多地方政府在財(cái)政投入方面正在建立一些基本制度,在其他方面也積極制定優(yōu)惠政策；三是少數(shù)地方已經(jīng)開(kāi)始探索實(shí)施“分類管理”,為試點(diǎn)的進(jìn)一步開(kāi)展積累了經(jīng)驗(yàn)。

從我國(guó)實(shí)際出發(fā),分類管理的重點(diǎn)應(yīng)該是健全非營(yíng)利性民辦教育的管理法律制度。建議通過(guò)《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》的修訂或《學(xué)校法》的制定，把學(xué)校分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩類進(jìn)行立法,一方面肯定營(yíng)利性民辦學(xué)校的存在,另一方面嚴(yán)格非營(yíng)利性民辦學(xué)校的運(yùn)作規(guī)程,明確地把兩類民辦高校的辦學(xué)宗旨、管理模式、收入分配和活動(dòng)領(lǐng)域分離,讓辦學(xué)者自愿選擇,國(guó)家分別采取不同政策進(jìn)行管理和鼓勵(lì)。建議制定《教育捐贈(zèng)法》,完善相關(guān)教育捐贈(zèng)制度,最好能使捐贈(zèng)者直接給民辦高校捐贈(zèng),且對(duì)捐贈(zèng)人給予稅收優(yōu)惠。

對(duì)于民辦高校的性質(zhì),建議將非營(yíng)利性民辦高校登記為事業(yè)單位法人,將營(yíng)利性民辦高校登記為企業(yè)單位法人,以便確立各自的法律地為和應(yīng)享受的優(yōu)惠政策。對(duì)舉辦者投入學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)家投入的資產(chǎn)、學(xué)校接受社會(huì)及個(gè)人捐贈(zèng)的資產(chǎn)和辦學(xué)過(guò)程滾動(dòng)的積累財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分類登記,分類會(huì)計(jì)核算,特別對(duì)滾動(dòng)積累部分要全部用于教育教學(xué)活動(dòng),學(xué)校存續(xù)期間學(xué)校資產(chǎn)均屬法人財(cái)產(chǎn),而如果學(xué)校終止或舉辦者退出,其資產(chǎn)由教育部門(mén)負(fù)責(zé)移交給其他辦學(xué)機(jī)構(gòu)繼續(xù)使用和管理。對(duì)于非營(yíng)利性民辦高校應(yīng)優(yōu)先支持并加大獎(jiǎng)勵(lì)力度,如設(shè)立專項(xiàng)資金、用地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等。

參考文獻(xiàn):

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