陳惜 孫正基 馬寶玲 （天津港保稅區(qū)水處理新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地 天津300191）

隨著中國(guó)城市化與現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施壓力與日倍增。與此同時(shí)，在中國(guó)加入世貿(mào)組織10年后的今天，國(guó)內(nèi)與國(guó)際接軌的程度也大大提高，人民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施，包括日常生產(chǎn)生活用的水電煤氣軌道交通的需求及要求也有了大幅增長(zhǎng)，這對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)者們來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。

由于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一般對(duì)資金要求極高，僅憑傳統(tǒng)的融資，尤其是過度依靠政府財(cái)政，無疑會(huì)抑制其發(fā)展。國(guó)際上對(duì)此采取的做法是引進(jìn)私人資本，參與城市建設(shè)投資，人們一般將此形式統(tǒng)稱為PPP，即Public-Private Partnership，通常譯為公私合作。事實(shí)上，自20世紀(jì)90年代初以來，在中國(guó)也有了許多相關(guān)案例，尤其近幾年，這種模式更是成為許多公司投資的熱點(diǎn)。

但國(guó)內(nèi)對(duì)于這種模式的運(yùn)作尚不成熟，存在一定程度的誤讀，在實(shí)踐方面產(chǎn)生了許多麻煩，并且由于許多名詞的內(nèi)涵及外沿界定不清，在法律上也產(chǎn)生了不小的問題。無論對(duì)于監(jiān)管者還是被監(jiān)管者，模式分類和名詞的厘清都是非常重要的。本文即從這個(gè)角度入手，參考國(guó)外相關(guān)資料，對(duì)水務(wù)行業(yè)公私合作的類別及重要名詞進(jìn)行梳理和廓清。

1 文獻(xiàn)綜述

盡管中國(guó)開展水務(wù)行業(yè)ppp項(xiàng)目的歷史可以追溯到20年前，但由于政治經(jīng)濟(jì)體制的特殊性，發(fā)展軌跡與西方國(guó)家有明顯的不同。直到21世紀(jì)初，由于政策的逐漸放開甚至鼓勵(lì)，PPP項(xiàng)目在我國(guó)才逐漸走入了主流的視野，水業(yè)PPP甚至已經(jīng)逐漸成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重點(diǎn)。然而相對(duì)于項(xiàng)目的五花八門，對(duì)PPP研究上，國(guó)內(nèi)目前還處于比較初級(jí)的階段，大部分停留在科普簡(jiǎn)介與可行性分析的層面，普遍側(cè)重的是PPP的績(jī)效分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)于PPP這個(gè)概念本身的研究并不是很多。事實(shí)上，很多研究者甚至都誤讀了PPP內(nèi)涵及外延，將其與BOT、TOT等相提并論，并且用來比較，比如清華大學(xué)出版社出版的《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資（BOT、PFI和PPP）》、[1]《BOT、PPP與ABS三種融資模式的比較探析》[2]等。事實(shí)上，PPP是一系列模式的總和，是一個(gè)集合概念，而非某一種單一的融資模式。

國(guó)內(nèi)其他對(duì)水務(wù)行業(yè)PPP項(xiàng)目研究比較權(quán)威的有清華大學(xué)管理學(xué)院的王守清、柯永健，北京市基礎(chǔ)建設(shè)投資公司的王灝等。

然而，在內(nèi)涵及外延不清楚的情況下就去研究PPP，往往會(huì)造成一定程度的資源浪費(fèi)，而從立法角度來看，針對(duì)PPP項(xiàng)目的立法體系比較混亂，很大程度上正是因?yàn)镻PP項(xiàng)目中涉及的種種概念尚無公認(rèn)的中文法律術(shù)語(yǔ)與之匹配。有殆于此，才會(huì)產(chǎn)生上文中提到的眾多研究者對(duì)PPP項(xiàng)目的誤讀。對(duì)于法律術(shù)語(yǔ)的研究，國(guó)內(nèi)目前多數(shù)是從翻譯的角度提出的意見和建議，在國(guó)內(nèi)外期刊上均有不少論著，大部分都不約而同地強(qiáng)調(diào)了其準(zhǔn)確性、嚴(yán)肅性等特點(diǎn)，另外，術(shù)語(yǔ)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化是所有研究者不約而同達(dá)成的共識(shí)。國(guó)內(nèi)多數(shù)的相關(guān)研究刊載在《中國(guó)翻譯》等期刊上。

針對(duì)PPP定義的比較專業(yè)的研究，較為重要的有《PPP的定義和分類研究》，[3]但多數(shù)人都將目光集中于軌道交通方面，比如關(guān)于北京地鐵4號(hào)線的論述就有數(shù)十篇之多。特別針對(duì)水務(wù)行業(yè)的分類論述則很少能夠見到。

2 PPP的一般定義

給任何事物定義，均在于揭示其本質(zhì)特征與本質(zhì)屬性，以便確定研究對(duì)象與研究范疇，這是確保研究工作有序、有效、正確開展的必須。尤其是在法律領(lǐng)域，“法律如果有大量的專門詞匯，其則會(huì)更好，而不會(huì)更糟?！盵4]

PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫，國(guó)內(nèi)多數(shù)研究者將其翻譯為“公私合作”或者“公私合營(yíng)”，簡(jiǎn)而言之，是指公共部門與私人部門建立合作伙伴關(guān)系共同提供公共產(chǎn)品的合作及融資模式。它是國(guó)際上通用的表述“基礎(chǔ)設(shè)施/公共產(chǎn)品/市政公用特許經(jīng)營(yíng)/民營(yíng)化”的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，其應(yīng)用不止在于具體項(xiàng)目中，在相關(guān)立法中也普遍用此表述而不會(huì)產(chǎn)生歧義。

但事實(shí)上，PPP并不是一個(gè)確定性的邊界清晰的概念，自從其誕生以來，PPP的概念及邊界一直在發(fā)展當(dāng)中。歐洲學(xué)者們普遍認(rèn)為PPP是沒有標(biāo)準(zhǔn)化定義的，如David·Hall及Robin de la Motte認(rèn)為“關(guān)于PPP是沒有明確定義的，私人部門這個(gè)詞的發(fā)明是試圖涵蓋所有的私人企業(yè)形式。”德國(guó)學(xué)者Norbert Portz也曾寫道：“想要總結(jié)PPP的具體涵義是幾乎沒有意義的，因?yàn)闊o法為其尋找到一個(gè)固定涵義，想要考證這幾個(gè)模糊的英文的起源也是很難的，其具體涵義必須依托具體實(shí)例去分析”。

在香港，負(fù)責(zé)促成政府與私人部門合作的機(jī)構(gòu)名為效率促進(jìn)組，其對(duì)PPP的定義為“公營(yíng)部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作”，并將其定義為：“一種由雙方共同提供公共服務(wù)或進(jìn)行計(jì)劃項(xiàng)目的安排。在這種安排下，雙方透過不同程度的參與和承擔(dān)，各自發(fā)揮專長(zhǎng)，收相輔相成之功效”。

美國(guó)的相關(guān)機(jī)構(gòu)NCPPP（The National Council for Public-Private Partnerships）則沒有用定義形式，而是使用“關(guān)于PPP你必須知道的10件事”來說明PPP的運(yùn)作，并在第一條中將其表述為：“PPP是一種公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)為使項(xiàng)目的資源、風(fēng)險(xiǎn)和收益對(duì)雙方都達(dá)到雙贏而事先達(dá)成的合同安排”，并在第八條中特意將PPP在水務(wù)行業(yè)中的應(yīng)用單列出來。

加拿大的CCCPP（The Canadian Council for Public-Private Partnerships）則說：“公共和私人部門通過恰當(dāng)?shù)胤峙滟Y源、風(fēng)險(xiǎn)和收益，充分利用雙方的專長(zhǎng)，以更好地滿足公眾需要的一種項(xiàng)目合作模式”。

歐洲的PPP機(jī)構(gòu)如EPPPC（European PPP Centre）和EPEC（European PPP Expertise Centre）則甚少提及定義問題（或者對(duì)其定義已經(jīng)達(dá)成了不去探討的共識(shí)），而著重在每年的報(bào)告中討論P(yáng)PP的現(xiàn)狀。

而作為PPP類項(xiàng)目最早產(chǎn)生的國(guó)家之一，英國(guó)到現(xiàn)在卻甚少使用PPP（雖然也會(huì)使用），而用PFI來稱呼相應(yīng)的項(xiàng)目及模式。PFI是英文Private finance initiative（私人融資激勵(lì)）簡(jiǎn)稱，在1982年由英國(guó)國(guó)會(huì)提出。但從本世紀(jì)初開始，PPP作為此類項(xiàng)目的總稱在國(guó)際上得到公認(rèn)之后，PFI通常被表述為“PPP的另一種說法”。

綜上所述，盡管針對(duì)PPP的定義多種多樣，但是作為一類模式的總稱，PPP本身的存在是可以得到公認(rèn)而沒有異議的。但是到了國(guó)內(nèi)，情況則大大的不同。

3 水務(wù)行業(yè)PPP的外延

從語(yǔ)義學(xué)的角度看，外延一般指一個(gè)名詞的應(yīng)用范圍，世界銀行從資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、投資關(guān)系、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、合同期限等方面將PPP項(xiàng)目分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、BOT/BOO和剝離6種模式，[5]加拿大PPP項(xiàng)目研究咨詢中心（CCPPP）則將PPP項(xiàng)目按照私人資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)而分為了大致5種（見圖1）。

圖1 CCPPP分類

英國(guó)學(xué)者David Hall等人則根據(jù)運(yùn)營(yíng)、融資、建設(shè)、所有權(quán)4個(gè)關(guān)鍵詞來表述PPP項(xiàng)目的各自不同的特點(diǎn)（見表1）。

表1 PPP項(xiàng)目的各自不同的特點(diǎn)

水務(wù)行業(yè)的PPP項(xiàng)目雖然符合PPP項(xiàng)目的大致分類和定義，但仍有一些與眾不同的特點(diǎn)：

①實(shí)踐表明中國(guó)的水務(wù)行業(yè)中很少存在“租賃”這種模式。首先因?yàn)槲覈?guó)特殊的政治經(jīng)濟(jì)體制，所有權(quán)很難界定，也很難保證；其次，水務(wù)項(xiàng)目往往不但是廠區(qū)，還有管網(wǎng)，由于管網(wǎng)的長(zhǎng)度和跨度都比較可觀，其建設(shè)年代也跨越了幾十甚至數(shù)百年，產(chǎn)權(quán)所屬往往很不清晰。因此，水務(wù)行業(yè)往往不會(huì)存在租賃的模式。

②PFI模式在我國(guó)很難得到有效推廣。因?yàn)槲覈?guó)對(duì)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管比較混亂，金融市場(chǎng)也尚在快速發(fā)展時(shí)期，對(duì)于私人資本對(duì)水務(wù)行業(yè)各種服務(wù)的全面參與及融資活動(dòng)都得不到保障，政策也尚未放開到如此程度，因此，短期內(nèi)中國(guó)很難大規(guī)模開展真正的PFI活動(dòng)。

③中國(guó)的水務(wù)項(xiàng)目基本都會(huì)有建設(shè)的部分。由于中國(guó)目前正處于高速發(fā)展時(shí)期，舊有的水務(wù)設(shè)施早已不能滿足公眾日益增長(zhǎng)的需求，再加上金融危機(jī)之后國(guó)務(wù)院出臺(tái)了擴(kuò)大內(nèi)需，提出了“四萬億”計(jì)劃用于各地建設(shè)，因此在實(shí)踐中，水務(wù)項(xiàng)目很少會(huì)不包含建設(shè)、升級(jí)改造、管網(wǎng)建設(shè)之類的計(jì)劃。

④水務(wù)項(xiàng)目由于包含大量的管網(wǎng)及相關(guān)設(shè)施的建設(shè)，比起其他類的項(xiàng)目，在融資渠道上有更高的需求，又由于水價(jià)上調(diào)的諸多限制，水務(wù)項(xiàng)目往往需要依靠政府補(bǔ)貼才能達(dá)到預(yù)期的基本收益。

4 我國(guó)目前水務(wù)行業(yè)PPP的常用表述

盡管我國(guó)水務(wù)行業(yè)中開展PPP建設(shè)模式的歷史可以追溯到14年前，但真正的行業(yè)起步，還要從20世紀(jì)初建設(shè)部開始鼓勵(lì)行業(yè)市場(chǎng)化開始。但與世界其他國(guó)家的“項(xiàng)目未動(dòng)，立法先行”比起來，中國(guó)采用的則是“先上試點(diǎn)項(xiàng)目”的“摸著石頭過河”方式，在各地大舉興建各類水廠的同時(shí)，立法環(huán)節(jié)并沒有完全跟上，甚至針對(duì)PPP這個(gè)術(shù)語(yǔ)的中文對(duì)應(yīng)概念，都沒有標(biāo)準(zhǔn)化的翻譯，各種名稱多達(dá)十余種。在立法領(lǐng)域，常用的有：

①“市政公用行業(yè)市場(chǎng)化”，如建設(shè)部2002年出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》。

②“市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)”，如建設(shè)部2004年發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》及2005年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》。

③“基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)”，如《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》。

④“市政公用設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)”，如《天津市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》、《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》。

⑤“市政基礎(chǔ)設(shè)施”，如《云南省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)評(píng)標(biāo)補(bǔ)充規(guī)定》。

⑥“政府投資項(xiàng)目”，如《烏魯木齊市政府投資項(xiàng)目管理辦法》。

在實(shí)踐過程中，還有諸如“民營(yíng)化改革”、“公共產(chǎn)品”、“公私合營(yíng)”、“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”等五花八門的表述方式。

由此可見，國(guó)內(nèi)對(duì)于水務(wù)行業(yè)監(jiān)管之問題，從名稱的紛繁復(fù)雜即可見一斑。

5 水務(wù)PPP的標(biāo)準(zhǔn)化定名建議

在我國(guó)水務(wù)行業(yè)實(shí)踐的過程中，首先要明確的一點(diǎn)是，由于中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制的特殊性，許多PPP項(xiàng)目尤其是水務(wù)項(xiàng)目，其建設(shè)運(yùn)營(yíng)方都是國(guó)有企業(yè)。其中最知名的應(yīng)屬首創(chuàng)股份，是北京市國(guó)資委所屬的特大型國(guó)有集團(tuán)公司，其參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)了數(shù)十個(gè)水務(wù)項(xiàng)目。從參與者的角度來說，首創(chuàng)股份和當(dāng)?shù)卣际侵袊?guó)政府所有，但從項(xiàng)目實(shí)際來說，其本身從立項(xiàng)到建設(shè)運(yùn)營(yíng)都具有標(biāo)準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目特征。因此可以說，PPP模式合作的水務(wù)項(xiàng)目中，“公”與“私”的劃分不應(yīng)該以是否由“國(guó)家”或“公眾”所有為基準(zhǔn)，而應(yīng)該更多地考慮參與項(xiàng)目的一方，其目的是出于企業(yè)自身的盈利還是滿足公眾需求。從這個(gè)角度說，將PPP單純地從字面翻譯為“公私合作”在中國(guó)的水務(wù)行業(yè)中是不適合的，容易產(chǎn)生歧義的。

綜上所述，得出以下結(jié)論：

①將PPP定名為“特許經(jīng)營(yíng)”是不恰當(dāng)?shù)摹Ｈ缤衔乃?，“特許經(jīng)營(yíng)”只是PPP類項(xiàng)目中的一種應(yīng)用范圍比較廣的模式，并不能完全代表PPP本身。

②單純地用“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或管理”表述也是不恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)樵谒畡?wù)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐中，設(shè)施及外圍建設(shè)，以及提供包括水廠的委托運(yùn)營(yíng)在內(nèi)的各式服務(wù)與管理，是非常重要的兩個(gè)部分，不能單純地使用其中一個(gè)部分去代替兩者，而除了建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，在水務(wù)PPP實(shí)踐中，還有很多比如管網(wǎng)建設(shè)與升級(jí)改造、水庫(kù)及水站的建設(shè)、設(shè)備乃至水表的提供安裝等等諸多方面，應(yīng)該使用范圍更大、涵義更廣的詞語(yǔ)才能盡可能地避免歧義。

③使用“政府投資項(xiàng)目”仍是不恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)檎S多時(shí)候并不參與直接投資，而且政府在水務(wù)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐中也充當(dāng)著包括參與者和監(jiān)管者在內(nèi)的多重角色；在中國(guó)，政企不分的情況也俯拾皆是，用政府投資顯然容易帶來歧義。

④使用“民營(yíng)化”亦是不恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)椤懊駹I(yíng)化”這個(gè)詞的外延中無可避免帶有“私有化”的意味，而一來中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制不允許完全的水務(wù)項(xiàng)目私有化，二來完全的私有化也已經(jīng)不在PPP項(xiàng)目的討論范疇之中，因此使用這個(gè)詞語(yǔ)是非常不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

⑤使用“公私合營(yíng)”是容易帶來歧義的。如同上文所述，由于中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制的特殊化，“私”的涵義在這里容易產(chǎn)生爭(zhēng)議，國(guó)有控股的水務(wù)企業(yè)在市場(chǎng)上非?；钴S，用“公私合營(yíng)”是很難避免歧義的，不符合法律術(shù)語(yǔ)的“準(zhǔn)確性”要求。

⑥使用“公共產(chǎn)品”是不利于推廣的。由于法律術(shù)語(yǔ)需要推廣至全國(guó)各地，使用“公共產(chǎn)品”這種帶有一定理論高度的詞語(yǔ)是明顯不利于推廣的。

因此，筆者認(rèn)為，水務(wù)ppp項(xiàng)目的總稱定名為“水務(wù)公用行業(yè)市場(chǎng)化”是比較恰當(dāng)且不容易帶來歧義的。

當(dāng)然，如何定名只是一家之言，如果可以，應(yīng)該由國(guó)家盡快建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化名稱對(duì)照表與數(shù)據(jù)庫(kù)，將水務(wù)行業(yè)納入國(guó)家的規(guī)范化監(jiān)管當(dāng)中?！?/p>

[1]王守清，柯永健.特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資（BO T、PFI和 PPP）[M].北京：清華大學(xué)出版社，2008.

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