陳 鵬 逯元堂 程 亮 馮 愷

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

改善環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，都需要以加大環(huán)境投入為基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)環(huán)保投資規(guī)模不斷加大?！捌呶濉逼陂g全國(guó)環(huán)保投資476.42億元;“八五”期間 1 306.57億元;“九五”期間 3 516.4億元［1］;“十五”期間8 395.1 億元;“十一五”期間2.16 萬(wàn)億元，較“十五”增加157.3%，遞增趨勢(shì)比較明顯;環(huán)保投資占GDP的比重雖然有波動(dòng)，但總體也呈遞增趨勢(shì)，“十一五”期間達(dá)1.44%，較“十五”增加 0.26%［2］?！笆濉逼陂g，環(huán)保投資預(yù)計(jì)達(dá)3.4萬(wàn)億元［3］，較“十一五”將增加57.3%。盡管政府下了最大決心，投入了巨大財(cái)力，但投入力度和使用效率依然比較低，引導(dǎo)性作用不夠明顯，環(huán)境效果仍然不能令人滿意?；诖?，本研究試圖開(kāi)展環(huán)境保護(hù)投資的管理創(chuàng)新與績(jī)效評(píng)價(jià)研究，以期為環(huán)境保護(hù)投資相關(guān)決策與管理提供借鑒和參考。

1 我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資狀況及存在的主要問(wèn)題

投入機(jī)制不暢。一般來(lái)說(shuō)，政府投入主要起示范、引領(lǐng)作用，重要的是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性配置作用和社會(huì)機(jī)制的管理監(jiān)督作用，建立起長(zhǎng)期、穩(wěn)定、持續(xù)的投資渠道，形成環(huán)境投入的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制。如果單靠政府投入，忽視市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，結(jié)果必然會(huì)處處捉襟見(jiàn)肘。如果政府投入并沒(méi)有能夠大規(guī)模帶動(dòng)企業(yè)和社會(huì)進(jìn)行投入，甚至替代或擠出企業(yè)和社會(huì)的投入，將導(dǎo)致全社會(huì)環(huán)保投資在總體上嚴(yán)重不足。“十一五”期間，政府投資仍占據(jù)相當(dāng)比例。據(jù)估算，該期間政府事權(quán)的實(shí)際環(huán)境污染治理投資總計(jì)為3 631.27億元，占環(huán)境污染治理投資總額的17%左右，其中中央政府投資1 566億元，地方政府投資2 065.27億元。

環(huán)境績(jī)效欠佳。如何用好政府資金引導(dǎo)社會(huì)多元投入、提高最終的環(huán)境績(jī)效是資源配置的關(guān)鍵。一方面，一些地區(qū)自覺(jué)或不自覺(jué)地?cái)U(kuò)大環(huán)保投資的統(tǒng)計(jì)范圍、增加環(huán)保投資的絕對(duì)量，導(dǎo)致字面上的環(huán)保投資虛高;另一方面，由于環(huán)保投資的資金投入和保障、項(xiàng)目實(shí)施與管理以及固定資產(chǎn)形成等效果容易實(shí)現(xiàn)和測(cè)度，但環(huán)境效果的凸顯度則相對(duì)較低，從而導(dǎo)致環(huán)保投資的環(huán)境績(jī)效有意或無(wú)意地被人們忽視。總體而言，我國(guó)環(huán)保投資效率總體偏低，且提升速度比較緩慢［4］。鑒于我國(guó)環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型特點(diǎn)，環(huán)境總體惡化的趨勢(shì)尚未根本改變，壓力還在加大，環(huán)保投資總體績(jī)效水平亟待提升。

難以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)化解決環(huán)境問(wèn)題的需求。部門(mén)和地方為了取得看得見(jiàn)的成果，自覺(jué)或不自覺(jué)地采取急功近利的投入方式，“只見(jiàn)樹(shù)木，不見(jiàn)森林”的投入，要么只能緩解一個(gè)或若干環(huán)節(jié)的制約，難以取得系統(tǒng)的有效產(chǎn)出;要么緩解一個(gè)或若干環(huán)節(jié)制約的同時(shí)，卻同時(shí)帶來(lái)其他環(huán)節(jié)的問(wèn)題，即所謂環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)移。面對(duì)日益增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境投入需求以及對(duì)綠色技術(shù)進(jìn)行投資、應(yīng)對(duì)未來(lái)環(huán)境問(wèn)題等長(zhǎng)遠(yuǎn)環(huán)境投入需求，需要采取綜合協(xié)調(diào)的投資策略，加大協(xié)同技術(shù)及產(chǎn)品的投資力度，系統(tǒng)化解決環(huán)境問(wèn)題。

2 環(huán)境保護(hù)投資的管理創(chuàng)新

國(guó)家已經(jīng)明確要走“綠色增長(zhǎng)”道路，在環(huán)境形勢(shì)局部有所改善、總體惡化趨勢(shì)尚未遏制的情況下，必須對(duì)環(huán)保投資管理范圍界定、投入方式、過(guò)程管理與績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行深入反思，才能創(chuàng)新管理方式，準(zhǔn)確把握環(huán)保資金的投入和使用，使有限的資金取得更好的環(huán)境績(jī)效。

管理范圍的擴(kuò)展。按照現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑，環(huán)境保護(hù)投資即是指環(huán)境污染治理投資，主要包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源污染治理投資和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)境保護(hù)投資，屬于“固定資產(chǎn)投資”范疇。而環(huán)境保護(hù)效果的優(yōu)劣不僅取決于環(huán)境保護(hù)固定資產(chǎn)投資規(guī)模，還取決于環(huán)境保護(hù)設(shè)施的運(yùn)行及管理狀況。因而，基于提高環(huán)境效果的角度出發(fā)，環(huán)境保護(hù)投資的管理范圍應(yīng)由“環(huán)保投資”擴(kuò)展為“環(huán)保投入”。環(huán)保投入即是指在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)各有關(guān)投資主體從社會(huì)積累基金和各種補(bǔ)償基金、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)基金中，支付用于防治污染、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的資金。這一調(diào)整，不僅涵蓋環(huán)境保護(hù)的固定資產(chǎn)投資，還包括環(huán)境保護(hù)工程及設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)和管理費(fèi)用。

投入方式的轉(zhuǎn)換。環(huán)保投入按照投融資主體的結(jié)構(gòu)類型可分為三種模式:政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)自主型以及政府引導(dǎo)與市場(chǎng)激勵(lì)相結(jié)合的混合型。環(huán)保投融資主體是指環(huán)保資金的籌集者與投入者，主要包括各級(jí)政府及其有關(guān)職能部門(mén)、企事業(yè)單位、社會(huì)公眾、民間組織以及國(guó)際組織等。在污染最嚴(yán)重時(shí)期，政府主導(dǎo)型環(huán)保投入可保障政府在解決嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題方面的應(yīng)急需求;隨著公眾環(huán)境意識(shí)的提高，在政府、企業(yè)和公眾的努力下，混合型模式可基本控制污染問(wèn)題;在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟和法治健全國(guó)家，由于形成了環(huán)境投入的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制，市場(chǎng)自主型可基本保障環(huán)境保護(hù)的投入需求。中國(guó)環(huán)境問(wèn)題具有明顯的壓縮型、復(fù)合型特征，需要多方面、長(zhǎng)時(shí)間的努力。政府投入是有限的，混合型環(huán)保投入模式是中國(guó)“十二五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期環(huán)保投入模式的理性選擇。就經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)保投入而言，政府主導(dǎo)型模式仍將長(zhǎng)期存在，但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)保投入應(yīng)逐漸由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)換為“混合投入”。

評(píng)價(jià)導(dǎo)向的調(diào)整。目前，環(huán)保投資績(jī)效評(píng)價(jià)的研究工作主要集中于項(xiàng)目層次績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建［5－9］，指標(biāo)體系涉及資金投入和保障、項(xiàng)目實(shí)施與管理、項(xiàng)目產(chǎn)出以及效益與可持續(xù)影響等多個(gè)方面，多屬于兼顧型績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。兼顧型環(huán)保投入績(jī)效評(píng)價(jià)既包含過(guò)程指標(biāo)又包含效果指標(biāo)，既包含管理指標(biāo)又包含目標(biāo)指標(biāo)，為環(huán)保投資績(jī)效評(píng)價(jià)提供了全面綜合的視角，同時(shí)也導(dǎo)致效果指標(biāo)的凸顯度或顯示度下降。雖然項(xiàng)目審批、資金撥付、項(xiàng)目招投標(biāo)、原材料與儀器設(shè)備采購(gòu)、工藝和技術(shù)路線選擇、建設(shè)進(jìn)度以及中間管理等過(guò)程控制環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量及項(xiàng)目效果起到重要作用，然而，過(guò)程指標(biāo)反映的是環(huán)境管理績(jī)效，雖有助于提高環(huán)境績(jī)效，但并不能用過(guò)程評(píng)價(jià)來(lái)代替環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)。事實(shí)上，在兼顧過(guò)程指標(biāo)與效果指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系中，環(huán)境效果指標(biāo)的權(quán)重相對(duì)較小，往往使評(píng)價(jià)偏離改善環(huán)境績(jī)效的最終目的。單純效果導(dǎo)向型的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)雖不包含過(guò)程控制指標(biāo)，但總能找到反映過(guò)程控制效果或質(zhì)量的效果指標(biāo)，可密切環(huán)保投入與環(huán)境績(jī)效的直接聯(lián)系，更好地引導(dǎo)投資方向。例如，若項(xiàng)目審批過(guò)程繁冗、資金撥付較慢以及管理不善、耽誤工期等，可以通過(guò)“從項(xiàng)目報(bào)批至項(xiàng)目建成所需時(shí)間”這一效果導(dǎo)向指標(biāo)反映出來(lái);再如，若原材料與儀器設(shè)備采購(gòu)不節(jié)約、工藝和技術(shù)路線選擇不合理，基本可以通過(guò)單位投入的污染物協(xié)同減排效果、污染防治設(shè)施穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率以及污染防治設(shè)施故障發(fā)生率等效果導(dǎo)向指標(biāo)反映出來(lái)。

3 效果導(dǎo)向型環(huán)保投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則

績(jī)效指標(biāo)（Performance Indicator－PI）是指管理上用特定方面的實(shí)際結(jié)果與預(yù)先設(shè)定目標(biāo)進(jìn)行相互比較，并且衡量彼此之間差異程度、呈現(xiàn)結(jié)果，以決定后續(xù)管理活動(dòng)的績(jī)效衡量分析工具。效果導(dǎo)向型環(huán)保投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，應(yīng)遵守以下五個(gè)方面的基本原則:

（1）直接關(guān)聯(lián)投入產(chǎn)出。環(huán)保投入大多涉及跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)，因而對(duì)環(huán)保部門(mén)的投入進(jìn)行凈影響評(píng)估比較困難。因此，有些過(guò)于宏觀的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)不能作為環(huán)保投入的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，原因在于，這可能會(huì)與其他與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的投入及治理行為直接關(guān)聯(lián)，不僅僅是環(huán)保投入本身，比如，淘汰落后產(chǎn)能也會(huì)具有污染減排的效果，對(duì)周邊環(huán)境質(zhì)量狀況有影響。也就是說(shuō)，環(huán)保投入的績(jī)效要與其它活動(dòng)或其他類型的投資效果相剝離，若某些指標(biāo)無(wú)法將其剝離開(kāi)來(lái)，就不能選擇這些指標(biāo)作為環(huán)保投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（2）適度區(qū)分項(xiàng)目類型。若指標(biāo)體系不區(qū)分具體項(xiàng)目類型，則指標(biāo)本身一般較籠統(tǒng)，不能反映不同項(xiàng)目類型的特質(zhì)。例如，污染防治類項(xiàng)目、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)類項(xiàng)目以及監(jiān)管能力建設(shè)類項(xiàng)目，反映這三類項(xiàng)目效果的核心指標(biāo)不同，投入方式也不同。污染防治類項(xiàng)目可能表現(xiàn)為單位投入的污染物協(xié)同減排效果，生態(tài)保護(hù)與建設(shè)類項(xiàng)目可能表現(xiàn)為單位投入的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)模，監(jiān)管能力建設(shè)類項(xiàng)目可能表現(xiàn)為單位投入的監(jiān)測(cè)和監(jiān)察任務(wù)完成量?？傊?，項(xiàng)目類型不同，投入方式與管理方法不同，指標(biāo)體系亦隨之不同，要建立與不同項(xiàng)目類型相匹配的指標(biāo)體系。

（3）科學(xué)實(shí)用客觀可行。不管用定性方法還是定量方法，指標(biāo)要清楚簡(jiǎn)單且實(shí)際可行、能夠測(cè)度，具有客觀性、可控制性和可比較性。指標(biāo)的數(shù)量不在多，但要具有代表性和完備性，符合評(píng)價(jià)管理需要。若是定量指標(biāo)，定量數(shù)據(jù)應(yīng)能夠獲取，應(yīng)有測(cè)算核算的科學(xué)方法，且誤差在可接受的合理范圍內(nèi);若是定性指標(biāo)，所依據(jù)的材料要能夠獲取，并有定性判斷的客觀依據(jù)和準(zhǔn)則，盡量避免不同評(píng)價(jià)人員有較大的判斷差異，能夠發(fā)揮客觀的引導(dǎo)效用。

（4）重視解決環(huán)境問(wèn)題。例如，有些投入工程中途擱置，有些投入雖完成工程卻遲遲未完成驗(yàn)收，有些投入雖完成工程驗(yàn)收卻遲遲未投入運(yùn)行。又如，有些監(jiān)管能力項(xiàng)目已投入購(gòu)置相關(guān)監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備，但卻缺少監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)用房，導(dǎo)致儀器設(shè)備無(wú)空間放置;有些監(jiān)管能力項(xiàng)目既具有業(yè)務(wù)用房，也具有監(jiān)測(cè)設(shè)備，但卻缺少專業(yè)的檢測(cè)人員，可以用“單位投入的監(jiān)測(cè)任務(wù)完成量”來(lái)體現(xiàn)。再如，就煙氣凈化而言，除塵、脫硫以及二噁英等多種污染物去除問(wèn)題，是投入于每一種污染物單獨(dú)處置設(shè)施，還是投入于多種污染物協(xié)同處置設(shè)施，很顯然，協(xié)同減排效果亦能夠反映是否系統(tǒng)化地解決環(huán)境問(wèn)題;再如，湖泊水污染綜合整治的投入問(wèn)題，可能存在將水的污染問(wèn)題轉(zhuǎn)移到污泥里的解決路徑，然而，二次污染指標(biāo)可以反映是否系統(tǒng)化地解決環(huán)境問(wèn)題。區(qū)域環(huán)境問(wèn)題也是如此，不能引導(dǎo)污染相互轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)嫁。

（5）兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。單位環(huán)保投入取得的環(huán)境效果是環(huán)保投入績(jī)效評(píng)價(jià)的首要目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)效益主要是從投融資效率角度考慮的，社會(huì)效益主要考慮投資對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)效應(yīng)。從就業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，物資生產(chǎn)以及人口生產(chǎn)環(huán)節(jié)已經(jīng)有大量的就業(yè)人口，而環(huán)境生產(chǎn)環(huán)節(jié)就業(yè)人口數(shù)量較少［10］。從促進(jìn)就業(yè)角度看，環(huán)境生產(chǎn)環(huán)節(jié)吸納就業(yè)人口的空間較大。各國(guó)都非常重視綠色投資對(duì)綠色就業(yè)的拉動(dòng)作用，已有相關(guān)的方法學(xué)研究作支撐。我國(guó)也需要重點(diǎn)考慮環(huán)保投入對(duì)就業(yè)帶來(lái)的積極影響。盡管測(cè)算數(shù)據(jù)與真實(shí)情況有一定差距，但仍具有可操作性。

4 效果導(dǎo)向型環(huán)保投入項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

環(huán)境保護(hù)活動(dòng)包含許多方面，參考CEPA2000的分類結(jié)構(gòu)，環(huán)?；顒?dòng)涉及9個(gè)領(lǐng)域（一級(jí)結(jié)構(gòu)，1－7類被稱為環(huán)境領(lǐng)域）:大氣和氣候的保護(hù);廢水管理;廢棄物管理;土壤、地下水和地表水的保護(hù)與恢復(fù);噪音和振動(dòng)的削減;生物多樣性和景觀的保護(hù);防止輻射;研究和開(kāi)發(fā);其他。根據(jù)不同類型環(huán)境保護(hù)活動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的不同特征，本研究將納入效果導(dǎo)向型環(huán)保投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的項(xiàng)目劃分三種類型，針對(duì)每類項(xiàng)目提煉關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)。

4.1 污染防治類項(xiàng)目投入績(jī)效測(cè)度角度

污染防治類項(xiàng)目投入主要用于工業(yè)水污染防治、工業(yè)大氣污染防治、工業(yè)噪聲污染防治、固體廢物處置、污水集中處置設(shè)施建設(shè)、區(qū)域污染綜合整治等。可從八個(gè)方面測(cè)度:第一，反映項(xiàng)目建成并投入運(yùn)行直至產(chǎn)生污染減排效果的時(shí)間測(cè)度指標(biāo);第二，反映單位投入污染物協(xié)同減排效果的指標(biāo);第三，反映污染防治設(shè)施穩(wěn)定達(dá)標(biāo)情況的指標(biāo);第四，反映污染防治設(shè)施故障發(fā)生情況的指標(biāo);第五，反映二次污染發(fā)生及控制技術(shù)采用情況的指標(biāo);第六，反映違法排污發(fā)生頻率及平均時(shí)間間隔的指標(biāo);第七，反映周邊環(huán)境介質(zhì)受項(xiàng)目影響的指標(biāo);第八，反映單位投入就業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)的指標(biāo)。

4.2 生態(tài)保護(hù)與建設(shè)類項(xiàng)目投入績(jī)效測(cè)度角度

生態(tài)保護(hù)與建設(shè)類項(xiàng)目投入主要用于生態(tài)保護(hù)、修復(fù)以及生態(tài)重建?？蓮乃膫€(gè)方面測(cè)度:第一，反映項(xiàng)目建成直至發(fā)揮生態(tài)保護(hù)效果或生態(tài)效益的時(shí)間測(cè)度指標(biāo);第二，反映單位投入生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)模的指標(biāo);第三，反映項(xiàng)目建成初期以及穩(wěn)定運(yùn)行期單位投入的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)所提供的環(huán)境服務(wù)功能價(jià)值;第四，反映單位投入就業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)的指標(biāo)。

4.3 監(jiān)管能力建設(shè)類項(xiàng)目投入績(jī)效測(cè)度角度

監(jiān)管能力建設(shè)類項(xiàng)目投入主要用于環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境應(yīng)急、環(huán)境信息、環(huán)境宣教以及環(huán)境科研?？蓮钠邆€(gè)方面測(cè)度:第一，反映項(xiàng)目建成直至效果產(chǎn)生的時(shí)間測(cè)度指標(biāo);第二，反映作為達(dá)標(biāo)排污收費(fèi)、超標(biāo)排污收費(fèi)以及違法排污收費(fèi)重要依據(jù)的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)量化指標(biāo)以及作為重要依據(jù)的環(huán)境監(jiān)察報(bào)告完成情況的證據(jù)指標(biāo)。采用物料衡算法以及協(xié)商收費(fèi)法對(duì)企業(yè)排污進(jìn)行收費(fèi)，難以調(diào)動(dòng)企業(yè)主動(dòng)安裝以及正常運(yùn)行先進(jìn)污染治理設(shè)施的積極性;第三，反映有效的環(huán)境信息發(fā)布平臺(tái)建設(shè)情況的指標(biāo)，可以形成信息公開(kāi)與披露壓力，將環(huán)境管理者與排污企業(yè)均置于公眾監(jiān)督之下，敦促他們采用優(yōu)化政策機(jī)制和改進(jìn)治污模式;第四，單位投入標(biāo)志性環(huán)境事件發(fā)生次數(shù)的指標(biāo)，反映監(jiān)管效果;第五，單位投入的環(huán)境應(yīng)急任務(wù)完成情況。未完成環(huán)境應(yīng)急任務(wù)的原因可能是無(wú)應(yīng)急任務(wù)與需求，或者是應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施、儀器設(shè)備以及人員隊(duì)伍能力較弱，或者是應(yīng)急資源配置不合理;第六，反映環(huán)境技術(shù)應(yīng)用情況的指標(biāo)。環(huán)境科研對(duì)重點(diǎn)行業(yè)先進(jìn)污染防治技術(shù)、最佳可行技術(shù)以及環(huán)境保護(hù)實(shí)用技術(shù)示范與推廣的支撐力度是環(huán)境科研投入效果測(cè)度的重要標(biāo)志，也是環(huán)境科研對(duì)工程及技術(shù)減排的重要貢獻(xiàn)所在;第七，反映單位投入就業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)的指標(biāo)。

通過(guò)對(duì)三類項(xiàng)目投入效果測(cè)度的具體分析，形成環(huán)保投入項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表1）。

表1 環(huán)保投入項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（編輯:劉呈慶）

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