◎ 袁方成 耿 靜

從政府主導(dǎo)到社會(huì)主導(dǎo)：城市基層治理單元的再造
——以新加坡社區(qū)發(fā)展為參照

◎ 袁方成 耿 靜

在基層群眾自治中，社區(qū)作為城市基層治理的基礎(chǔ)單元，社區(qū)的治理和發(fā)展已成為城市治理的重要組成部分。目前我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)仍顯不足，社區(qū)自主性和政府治理功能的發(fā)揮，有待進(jìn)一步健全和完善，社區(qū)的自主性還不強(qiáng)。本文基于對(duì)新加坡社區(qū)的發(fā)展和建設(shè)過(guò)程的考察，從而討論和歸納新加坡城市社區(qū)治理的模式轉(zhuǎn)換及其特點(diǎn)，新加坡政府推動(dòng)之下社區(qū)力量的崛起、社會(huì)自主性的轉(zhuǎn)換是城市基層治理的主要特點(diǎn)。新加坡在社區(qū)治理方面積累的豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)城市社區(qū)治理的完善和發(fā)展，具有現(xiàn)實(shí)而直接的借鑒價(jià)值。

城市社區(qū) 基層治理 政府主導(dǎo) 新加坡

一、社區(qū)與社區(qū)發(fā)展：城市基層治理的基礎(chǔ)單元

正如研究城市社區(qū)的著作《跨越邊界的社區(qū)》中所言，城市社區(qū)猶如海洋上的一個(gè)個(gè)島嶼表面上獨(dú)立，但在水面下卻是相互連接著的——所有社區(qū)的社會(huì)組成方式都能夠發(fā)生溝通和相互交錯(cuò)。社區(qū)與城市的關(guān)系同樣如此?！爸挥幸粋€(gè)個(gè)社區(qū)和諧了，城市才能和諧，社會(huì)才能和諧”。城市基層治理的基礎(chǔ)單元是社區(qū)，它不僅是社會(huì)的細(xì)胞和基礎(chǔ)，也是國(guó)家治理的細(xì)胞和基礎(chǔ)，更是社會(huì)現(xiàn)代化和城市現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。社區(qū)是聯(lián)系個(gè)人與國(guó)家、個(gè)人與社會(huì)之間的直接紐帶，社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展直接影響到城市治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)與可持續(xù)發(fā)展。

1978年中共十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)的城市基層治理體系進(jìn)行了一系列改革，實(shí)行黨政分開(kāi)、政社分開(kāi)，取消了街道革委會(huì)和革命居民委員會(huì)，恢復(fù)了街道辦事處和居民委員會(huì)，以居民委員會(huì)為載體的社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市基層民主治理的正當(dāng)性路徑選擇①。在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，城市基層治理問(wèn)題被提升到黨和國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略高度，城市社區(qū)建設(shè)關(guān)乎我國(guó)城市發(fā)展和穩(wěn)定的大局，成為既事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)又非常緊迫的現(xiàn)實(shí)課題。我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)雖然取得了明顯的成效，然而客觀上看，發(fā)展過(guò)程中也面臨著亟待解決的矛盾和問(wèn)題：一是社區(qū)內(nèi)部組織體系較為單一，政府仍主要以強(qiáng)制性的自上而下的命令方式對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理；二是社區(qū)公共服務(wù)和管理的能力不足，削弱了社區(qū)居民對(duì)社區(qū)和基層政府公共權(quán)威的認(rèn)同度；三是社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性不高，各類(lèi)社區(qū)和社會(huì)組織在社區(qū)治理中的作用未得到充分發(fā)揮。

從學(xué)界的研究來(lái)看，隨著國(guó)家對(duì)社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，“社區(qū)治理”、“善治”等新詞匯的使用頻率不斷增加，新的研究視角和研究方法日益豐富，對(duì)社區(qū)治理中政府與社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)也在不斷深化?！罢鐣?huì)”互動(dòng)的社區(qū)治理模式②日益受到學(xué)者們的關(guān)注和青睞，俞可平（2000）指出，基層治理要強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)之間的良好合作，治理離不開(kāi)國(guó)家，更離不開(kāi)社會(huì)，治理的最終目標(biāo)是善治，意味著公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程③；治理理論凸顯了國(guó)家與市民社會(huì)之間實(shí)現(xiàn)非零和博弈關(guān)系的可行性，它是一種新型的國(guó)家與市民社會(huì)關(guān)系范式（郁建興、呂明再，2003④；蘭蘭、趙妮婭，2004⑤）；魏娜（2003）則認(rèn)為社區(qū)治理是通過(guò)政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民、非營(yíng)利組織的共同努力改善社區(qū)環(huán)境，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，最終走向“善治”的過(guò)程⑥。

在各國(guó)社區(qū)治理的實(shí)踐中，新加坡無(wú)疑是突出的典范之一。由原來(lái)破舊的組屋經(jīng)過(guò)三個(gè)五年計(jì)劃已經(jīng)變成令世人羨慕的花園城市，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)組織也不斷地向現(xiàn)代社區(qū)體系轉(zhuǎn)變，社區(qū)的快速發(fā)展成為新加坡發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。新加坡堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，強(qiáng)化組織；統(tǒng)一指導(dǎo)，民主自治；以人為本，社會(huì)參與”的理念，著力建設(shè)文明和諧社區(qū)，有效地實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)社區(qū)建設(shè)的科學(xué)管理，呈現(xiàn)出環(huán)境優(yōu)美、文化繁榮、關(guān)系融洽的良好景象。新加坡政府對(duì)于城市社區(qū)初期發(fā)展的主導(dǎo)和扶持、社區(qū)力量的動(dòng)員和培育以及政府與社會(huì)力量的良性互動(dòng)成為其社區(qū)治理成功的基本經(jīng)驗(yàn)。因此，有必要對(duì)新加坡城市社區(qū)的發(fā)展歷程和建設(shè)模式進(jìn)行研究，從而發(fā)掘出推動(dòng)我國(guó)城市社區(qū)治理的有益經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

二、政府推動(dòng)下的社會(huì)崛起：社區(qū)組織體系的構(gòu)建

（一）組屋社區(qū)的全覆蓋：政府“造房”占主導(dǎo)

在新加坡社區(qū)建設(shè)的歷程中，不管是組屋的建設(shè)還是后來(lái)的翻新工程，政府是主要的規(guī)劃者與實(shí)施者，“組屋”計(jì)劃的發(fā)展即是新加坡的社區(qū)發(fā)展史，原有的鄉(xiāng)村社區(qū)也在政府的主導(dǎo)下悄然改變，在新加坡從農(nóng)村走向都市的過(guò)程中，城市社區(qū)的雛形便顯現(xiàn)出來(lái)。新加坡的“社區(qū)”可以這樣定義：由政府引導(dǎo)規(guī)劃固定范圍內(nèi)的社會(huì)成員生活、居住、互動(dòng)的固定場(chǎng)域⑦。

20世紀(jì)60年代初期，新加坡160萬(wàn)人口中只有不到一成的人家有自己的房子，超過(guò)50萬(wàn)人居住在狹小擁擠的陋屋里。1960年代，新加坡政府開(kāi)始執(zhí)行“居者有其屋政策”，設(shè)立了建屋發(fā)展局，給了它充分的財(cái)政、法律和政治支持，開(kāi)始大興土木地為民眾建造公共住房。新加坡政府對(duì)社區(qū)有著比較嚴(yán)格的規(guī)劃和劃分，一般是以公共組屋⑧區(qū)為單位，由6—10座組屋（15000—25000戶）居民組成一個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)都設(shè)有一個(gè)自主管理組織——居民（鄰里）委員會(huì)，每座組屋還成立有業(yè)主管理委員會(huì)，由業(yè)主投票選舉委員會(huì)成員⑨。這是現(xiàn)今新加坡社區(qū)的典型形態(tài)。1960—1975年間，新加坡政府實(shí)施了“組屋”建設(shè)的三個(gè)五年計(jì)劃，由政府主導(dǎo)實(shí)施“居者有其屋”政策，其間共修建公共組屋55000套。在第一個(gè)五年建屋計(jì)劃（1961－1965年）完成時(shí)，55000套公共組屋拔地而起，比殖民政府改良信托局建造的房屋多兩倍，二十五萬(wàn)人的住房問(wèn)題得到解決。第二個(gè)五年計(jì)劃（1966－1970年）為35萬(wàn)人新建了6.7萬(wàn)套住房，環(huán)繞新加坡市區(qū)的貧民窟在這個(gè)時(shí)期基本消失，1974年3月底，在市中心或是中心邊緣的貧民窟已經(jīng)有75%被清除⑩。第三個(gè)五年計(jì)劃（1971－1975年）新建了十萬(wàn)套住房，50%的新加坡人居住在政府建造的組屋社區(qū)內(nèi)。

1980年前后，新加坡政府為了給居民提供更高質(zhì)量的居住環(huán)境，開(kāi)始更加注重住房修建的規(guī)劃，同時(shí)對(duì)過(guò)去修建的房屋進(jìn)行翻修，政府不間斷地對(duì)年久的組屋加以維修，基本上是5年一小修，10年一大修。另外是相配套的公共設(shè)施的修建，在組屋中間都要有綠色人行通道、綠地、停車(chē)場(chǎng)。為了促進(jìn)族群之間的融合和生活和諧，新加坡政府規(guī)定凡是遷居到組屋區(qū)的各族居民必須采取抽簽制，以確保每一座組屋都有比例均衡的各族居民。從1989年開(kāi)始，新加坡政府在組屋區(qū)更是實(shí)行了種族限額制，規(guī)定每個(gè)組屋鄰里和各座組屋的各族群居民必須達(dá)到一定的比例，以鼓勵(lì)各族居民之間互相交往，避免出現(xiàn)單一族群聚居的現(xiàn)象。每座組屋都有大小不同的面積，讓不同收入的各族家庭生活在一起，共同使用兒童游樂(lè)場(chǎng)和健身園地等公共設(shè)施。

新加坡的“居者有其屋政策”一直沿用至今，迄今已建造了90萬(wàn)套公共住房，83%的新加坡人生活其中，住房自有率已升至87.5%，人均居住面積從1959年的6平米升至2010年的30平方米，新加坡人的居住狀況得到實(shí)質(zhì)改善。通過(guò)政府主導(dǎo)的“組屋”社區(qū)計(jì)劃，原有的傳統(tǒng)社區(qū)形態(tài)被改變，新的現(xiàn)代社區(qū)體系也逐步在建立，社區(qū)組織越來(lái)越發(fā)達(dá)，鄰里間關(guān)系也越來(lái)越和諧。

表1 新加坡建屋發(fā)展局“居者有其屋”計(jì)劃實(shí)施情況（1980—2008）

表1 新加坡建屋發(fā)展局“居者有其屋”計(jì)劃實(shí)施情況（1980—2008）

修建的組屋數(shù)量 售出的組屋數(shù)量 居住在公共組屋的人數(shù)比例（%）1980 18421 23234 73 1985 46370 34856 84 1990 13739 13692 87 1995 26185 27776 86 2000 27678 26329 86 2005 5673 10101 83 2008 3154 8537 82

（二）規(guī)模設(shè)置與組織體系：社區(qū)和社會(huì)力量的崛起

新加坡社區(qū)建設(shè)的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)所在，即在政府主導(dǎo)，尤其在社區(qū)的規(guī)劃與設(shè)置上，顯得層次性非常清晰，規(guī)模設(shè)置上同質(zhì)性比較明顯。在社區(qū)建設(shè)的組織體系方面，除了政府內(nèi)部的社區(qū)管理與指導(dǎo)組織發(fā)達(dá)之外，還格外注意社區(qū)自組織的培育，管理組織和社區(qū)自組織形成了有效的網(wǎng)絡(luò)化管理模式。

新加坡居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)理論主要源自20世紀(jì)30年代歐美“鄰里單元（Neighborhood Unit）”規(guī)劃理論，通過(guò)近40年的實(shí)踐，新加坡形成其居住區(qū)規(guī)劃結(jié)構(gòu)模式，并嚴(yán)格執(zhí)行。嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，在新加坡，標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)指的是鄰里中心，其標(biāo)準(zhǔn)在8000戶左右。目前，全國(guó)共有組屋社區(qū)493個(gè)，從其內(nèi)容結(jié)構(gòu)來(lái)看，一個(gè)鄰里組團(tuán)中心，一般由4—8幢組屋組成，約1000-2000個(gè)住戶，在這里設(shè)有兒童游樂(lè)場(chǎng)、便利店等；一個(gè)鄰里中心一般含6—7個(gè)鄰里組團(tuán)，約6000—12000個(gè)住戶，根據(jù)居住人口的數(shù)量，一般建有一幢建筑面積5000—10000平方米的綜合樓，內(nèi)設(shè)有商場(chǎng)、銀行、郵政、診療所等。

新加坡的社區(qū)管理組織，要求實(shí)行以社區(qū)全體成員的積極參與和靈活分散為主要特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)管理方式，其顯著特點(diǎn)是：民眾參與度高、專(zhuān)業(yè)的分工管理與服務(wù)、事權(quán)與責(zé)任明晰。這對(duì)社區(qū)管理來(lái)說(shuō)是一種適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的現(xiàn)代化管理方式。新加坡的社區(qū)管理組織是非常多元的，既有政府下設(shè)部門(mén)，也有官方組織，還有群眾性組織，三者有機(jī)互動(dòng)，形成了對(duì)社區(qū)的“網(wǎng)絡(luò)化”管理和服務(wù)。社區(qū)自組織是政府培育的新的社會(huì)力量，嵌入社區(qū)內(nèi)部的基層組織主要有以下三種：一是公民咨詢委員會(huì)（也稱(chēng)居民顧問(wèn)委員會(huì)），這是政府指導(dǎo)下的機(jī)構(gòu)，每一個(gè)選區(qū)設(shè)立一個(gè)公民咨詢委員會(huì)，它在社區(qū)組織中的地位最高。其主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)的公共福利服務(wù)，協(xié)調(diào)另外兩個(gè)委員會(huì)（居民聯(lián)絡(luò)所、居民委員會(huì)）和其他社區(qū)內(nèi)組織的工作；公民咨詢委員會(huì)根據(jù)社區(qū)內(nèi)居民的要求與政府溝通，在涉及社區(qū)的重大問(wèn)題時(shí)，如公共交通線路的設(shè)置與走向等，向政府作出建議，維護(hù)居民權(quán)益；在選區(qū)里組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)事務(wù)，還會(huì)把居民的需要和問(wèn)題反映給政府，也把政府的有關(guān)活動(dòng)安排和政策信息傳達(dá)給居民；負(fù)責(zé)募集社區(qū)基金，用于增進(jìn)貧困和殘障人士的福利、提供獎(jiǎng)學(xué)金和援助其他社區(qū)項(xiàng)目。二是民眾俱樂(lè)部（也稱(chēng)社區(qū)中心管理委員會(huì)），民眾俱樂(lè)部的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于民間，民眾俱樂(lè)部的主要職能有：民間籌款興建各種體育或休閑活動(dòng)設(shè)施，制定從幼兒體育活動(dòng)到中青年計(jì)算機(jī)培訓(xùn)等的一系列計(jì)劃，組織舉辦諸如文化、教育、娛樂(lè)、體育、社交等各種有益的活動(dòng)，以增進(jìn)社區(qū)和諧。民眾俱樂(lè)部的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于民間，人力來(lái)源于民眾的志愿性參與，這是社會(huì)力量興起和發(fā)展的有力表現(xiàn)。三是居民委員會(huì)（相當(dāng)于我國(guó)的社區(qū)居委會(huì)），在所有的公共組屋區(qū)都設(shè)有居委會(huì)，通過(guò)組織形式多樣的活動(dòng)來(lái)促進(jìn)鄰里和睦、種族和諧和社會(huì)團(tuán)結(jié)，這些活動(dòng)包括：組屋舞會(huì)、鄰里守望、民防演練、家政課程、教育旅游、民眾對(duì)話會(huì)、唱歌、社區(qū)聯(lián)歡會(huì)等。這些活動(dòng)使居住在同一組屋區(qū)的居民彼此增進(jìn)認(rèn)識(shí)與了解，更好地理解和響應(yīng)政府的政策措施。在新加坡，組屋社區(qū)的三個(gè)自組織的工作者承擔(dān)的工作完全是兼職的、義務(wù)的，這樣也節(jié)省了大量的費(fèi)用。

新加坡政府統(tǒng)一實(shí)施組屋社區(qū)發(fā)展計(jì)劃，使原有的鄉(xiāng)村社區(qū)在建設(shè)大潮中悄然改變，城鄉(xiāng)融合步伐大舉加快，原來(lái)的農(nóng)村區(qū)域也逐漸被開(kāi)發(fā)成“花園城市”的一部分，現(xiàn)代化的高樓組屋取代了傳統(tǒng)的村落，與此同時(shí)，政府也特別重視各民族的融合和居民對(duì)社區(qū)和國(guó)家認(rèn)同感的培育，這正是政府鼓勵(lì)居民、家庭共同參與到社區(qū)建設(shè)中來(lái)的有力措施。由此看來(lái)，新加坡社區(qū)不管是翻蓋還是內(nèi)部融合，以及社區(qū)的結(jié)構(gòu)和體系的構(gòu)建，政府都起著舉足輕重的作用。政府是新加坡建設(shè)初期的主要力量，同時(shí)也在有意培育社會(huì)力量的壯大，政府推動(dòng)下的社會(huì)崛起正是新加坡社區(qū)建設(shè)過(guò)程的有力體現(xiàn)。

三、社會(huì)自主性的轉(zhuǎn)換：社區(qū)功能擴(kuò)展與資源配置

新加坡從國(guó)情出發(fā)，提出了具有親和力的社區(qū)建設(shè)理念：個(gè)體——具有社會(huì)責(zé)任感；家庭——溫馨而穩(wěn)固；社群——積極并有愛(ài)心；社會(huì)——富有凝聚力和復(fù)原力，旨在打造“溫馨”的家園共同體。在社區(qū)的建設(shè)初期，大力扶植社區(qū)組織力量的孕育和發(fā)展，并鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到社區(qū)的建設(shè)中。隨著社區(qū)功能的不斷擴(kuò)展，以及社區(qū)資源配置方面作用的日益發(fā)揮，社區(qū)和社會(huì)組織的自主性逐步凸顯出來(lái)。

（一）社區(qū)的功能擴(kuò)展：社會(huì)共同體意識(shí)的凝聚

社區(qū)是居民生活的共同體，具有滿足居民生活的各種功能。其一是服務(wù)功能，如社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的供給與維護(hù)、家事服務(wù)和保健服務(wù)等。家庭服務(wù)中心是一個(gè)以鄰里為基礎(chǔ)，提供家事服務(wù)的福利性機(jī)構(gòu)，承擔(dān)社會(huì)事務(wù)和社會(huì)福利工作職能（類(lèi)似民政工作），開(kāi)展個(gè)人與家庭輔導(dǎo)、信息與中介、家庭教育、專(zhuān)業(yè)服務(wù)及義工培訓(xùn)等服務(wù)。新加坡社區(qū)醫(yī)院作為輔助醫(yī)療設(shè)施，是國(guó)家醫(yī)療保健體系的補(bǔ)充，收費(fèi)低廉，重點(diǎn)滿足老年病人的需求，社區(qū)醫(yī)院一般與區(qū)域醫(yī)院為鄰，在某種程度上與區(qū)域醫(yī)院共享醫(yī)療資源，病人康復(fù)護(hù)理可轉(zhuǎn)入社區(qū)醫(yī)院。

其二是綜合管理功能，新加坡社區(qū)管理的組織者由兩方面組成：一是選區(qū)層次上的社區(qū)事務(wù)，由市鎮(zhèn)理事會(huì)組織，其成員主要由公民咨詢委員會(huì)和管委會(huì)成員組成。二是居民區(qū)層次上的社區(qū)事務(wù)，由居委會(huì)組織，這是一個(gè)民間性質(zhì)的組織，給了居民一個(gè)參與社區(qū)建設(shè)的平臺(tái)，新加坡社區(qū)管理的內(nèi)容主要有對(duì)區(qū)內(nèi)大型公共設(shè)施的管理、美化公共居住環(huán)境、維護(hù)社區(qū)治安環(huán)境、開(kāi)展社會(huì)公益活動(dòng)、增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，密切鄰里關(guān)系等。

其三是價(jià)值引導(dǎo)功能，新加坡領(lǐng)導(dǎo)人特別注重與強(qiáng)調(diào)通過(guò)社區(qū)組織來(lái)培育民眾的國(guó)家意識(shí)和公民意識(shí)。通過(guò)社區(qū)組織的宣傳教育，潛移默化地使具有不同種族、不同社團(tuán)和不同區(qū)域的居民相互交往，相互關(guān)心，遵循得到國(guó)家倡導(dǎo)和社會(huì)明確的價(jià)值觀和模式，保障社區(qū)中各個(gè)階層的民眾和諧生活，因此，新加坡的社區(qū)組織在新加坡由傳統(tǒng)向現(xiàn)代演變的過(guò)程中功不可沒(méi)。

其四是政治聯(lián)絡(luò)功能。實(shí)際上，新加坡社區(qū)組織如人民協(xié)會(huì)和民眾聯(lián)絡(luò)所的建立與發(fā)展就是在人民行動(dòng)黨上臺(tái)執(zhí)政初期與下層華人社會(huì)聯(lián)系渠道中斷的背景下建立起來(lái)的，因此它們的成立被賦予更多的政治含義。人民行動(dòng)黨上臺(tái)執(zhí)政初期，在采取其他措施的同時(shí)，便決定建立人民協(xié)會(huì)，當(dāng)時(shí)給人民協(xié)會(huì)制定的宗旨便是協(xié)助政府，聯(lián)合民眾克服多種困難，促進(jìn)人民的和諧共處、社會(huì)的安寧與繁榮。最初，人民協(xié)會(huì)的主要基層組織便是民眾聯(lián)絡(luò)所，它通常成為向民眾解釋政府政策，傳播正式信息的主要場(chǎng)所和渠道。隨著新加坡民眾公民意識(shí)的不斷增強(qiáng)，聯(lián)絡(luò)所的工作也更加有序和規(guī)范化，而且具有極強(qiáng)的政治色彩，因?yàn)槊癖娐?lián)絡(luò)所從表面上看來(lái)不是一級(jí)政府或政治機(jī)構(gòu)，只是一個(gè)社區(qū)的文娛交流中心，但實(shí)際上，政府在相當(dāng)程度上就是想通過(guò)這種渠道來(lái)吸引民眾、組織民眾、教育民眾和導(dǎo)向民眾，從而來(lái)擴(kuò)大人民行動(dòng)黨的社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）社區(qū)資源配置和管理：社區(qū)自主性的轉(zhuǎn)換

新加坡社區(qū)規(guī)劃建設(shè)中使用的一些關(guān)于設(shè)施配備的標(biāo)準(zhǔn)。如新加坡人用餐的“飯攤”，按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)住宅單位要配備一組約時(shí)“飯攤”。而在新城建設(shè)時(shí)，“飯攤”要設(shè)在新城中心。同樣，有關(guān)宗教活動(dòng)的設(shè)施，如清真寺，按照規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)每座新城要建一個(gè)，每9000個(gè)住宅單位要建一個(gè)佛教寺廟，每萬(wàn)個(gè)住宅單位要有一座教堂，每?jī)勺鲁且幸粋€(gè)興督教寺廟。而在公共組屋區(qū)的兒童游樂(lè)場(chǎng)、健身角落和燒烤設(shè)施等，在新加坡建屋局建設(shè)組屋時(shí)已同時(shí)興建，在使用過(guò)程中市鎮(zhèn)理事會(huì)還會(huì)根據(jù)居民的意愿改造或新建。

新加坡通過(guò)多種渠道并以法律形式使社區(qū)建設(shè)、發(fā)展和管理的經(jīng)費(fèi)來(lái)源得到保障。社區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府撥款和社會(huì)贊助。政府撥款包括行政經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)及專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，行政經(jīng)費(fèi)主要用于維持人民協(xié)會(huì)和民眾聯(lián)絡(luò)所（民眾俱樂(lè)部）的日常運(yùn)作，舉行大型活動(dòng)或其他專(zhuān)項(xiàng)支出由社區(qū)組織申請(qǐng)，政府根據(jù)需要補(bǔ)助。社會(huì)贊助款項(xiàng)主要由企業(yè)、其他組織機(jī)構(gòu)贊助以及個(gè)人募捐獲得，為了鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)社區(qū)活動(dòng)的贊助，政府制定了經(jīng)費(fèi)配搭計(jì)劃（政府按捐款額度1：1比例配套，如果是長(zhǎng)期固定捐款，政府則按1：3比例配套），鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人對(duì)社區(qū)活動(dòng)進(jìn)行長(zhǎng)期贊助。社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)和維修及組屋中期翻修等經(jīng)費(fèi)則由政府按計(jì)劃列支，組屋內(nèi)的翻修和設(shè)施的改建則按照居民自愿的原則主要由居民籌集，政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。社區(qū)活動(dòng)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出均有嚴(yán)格規(guī)定，必須經(jīng)相應(yīng)的理事會(huì)、委員會(huì)或所有居民討論通過(guò)，同時(shí)幾乎所有開(kāi)支項(xiàng)目都是按費(fèi)用最節(jié)約的宗旨實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。政府撥款和社會(huì)贊助重在養(yǎng)事，除社理會(huì)和民眾俱樂(lè)部的全薪人員（占社區(qū)服務(wù)和工作人員的極少數(shù)工資）由政府負(fù)責(zé)外，其余社區(qū)組織理事會(huì)、董事會(huì)、委員會(huì)成員及工作人員等均是自愿者，不領(lǐng)薪酬。

由此看來(lái)，新加坡社區(qū)的服務(wù)和管理功能、資源的配置和管理都充分尊重民意，并且從意識(shí)層面對(duì)居民進(jìn)行引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)力量的壯大，政府允許更多的社會(huì)力量參與建設(shè)社區(qū)，此時(shí)的社區(qū)發(fā)展已經(jīng)不同于社區(qū)建設(shè)初期，政府與社會(huì)的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生改變，在社區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，社區(qū)社會(huì)力量逐漸壯大，自我管理、自我服務(wù)、自我修復(fù)的能力大大提高，社區(qū)的社會(huì)力量已經(jīng)逐漸在進(jìn)行自主性的轉(zhuǎn)換。

四、多元服務(wù)與協(xié)同管理：社區(qū)發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新

經(jīng)過(guò)多年的努力，新加坡社區(qū)發(fā)展的新面貌逐步顯現(xiàn)出來(lái)，一個(gè)個(gè)充滿活力、和諧文明、關(guān)系融洽、環(huán)境優(yōu)美的城市基層單元成為新加坡社會(huì)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志。政府依法指導(dǎo)與社區(qū)高度自治之間實(shí)現(xiàn)了有機(jī)而密切的結(jié)合，發(fā)展機(jī)制的創(chuàng)新程度達(dá)到前所未有的高度。

首先，新加坡社區(qū)以建設(shè)“服務(wù)型社區(qū)”為目標(biāo)，逐步形成完善了“以政府為主導(dǎo)，法定機(jī)構(gòu)組織、民眾參與”的社區(qū)管理機(jī)制。新加坡政府在社區(qū)主要是本著“以人為本，執(zhí)政為民”的理念，貫徹“建立賦有結(jié)合力及復(fù)原力的社會(huì)，具有人民歸屬感的社區(qū)，賦有社會(huì)責(zé)任感的個(gè)體”的指導(dǎo)思想，大量開(kāi)展為“社區(qū)居民的基本日常生活服務(wù)，解決生活便利問(wèn)題”的社區(qū)服務(wù)。所謂以政府為主導(dǎo)，即由新加坡社會(huì)發(fā)展、青年和體育部下屬的5個(gè)社區(qū)發(fā)展理事會(huì)對(duì)全國(guó)社區(qū)管理總負(fù)責(zé)，開(kāi)展社會(huì)援助服務(wù)，進(jìn)行行政管理，發(fā)展社區(qū)社會(huì)公益事業(yè)，維護(hù)不同群體之間的利益平衡，同時(shí)民眾也積極參與社區(qū)事務(wù)，積極參加志愿者活動(dòng)，幫助弱勢(shì)群體，建立具有歸屬感和社會(huì)責(zé)任感的社區(qū)生活。

其次，將“行政管理市場(chǎng)化運(yùn)作”與“基層社區(qū)服務(wù)義工化”有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，形成了“和諧社區(qū)”建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。新加坡政府在社區(qū)建設(shè)中起到舉足輕重作用的幾個(gè)單位有:建屋發(fā)展局、市區(qū)重建局、市鎮(zhèn)理事會(huì)等法定機(jī)構(gòu)，既代表政府行使本部門(mén)的行政管理職能，又是適應(yīng)政府調(diào)控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)這一干預(yù)模式的產(chǎn)物，是獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這使得它們既注重滿足民意又注重控制成本，既注重有效管理又注重為居民服務(wù)，既注重社會(huì)效益又注重經(jīng)濟(jì)效益，責(zé)任、利益十分明確，同時(shí)政府在財(cái)政預(yù)算充分保證供給法定機(jī)構(gòu)用于社區(qū)的建設(shè)資金的基礎(chǔ)上，也鼓勵(lì)社區(qū)組織采取多種方式多種渠道從社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人處募集社區(qū)建設(shè)資金，使社區(qū)建設(shè)的投入、產(chǎn)出形成了一個(gè)良性循環(huán)，有利于長(zhǎng)效管理和發(fā)展。同時(shí)在社區(qū)基層各個(gè)法定機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織中工作的一些主席、委員、工作人員，有不少人是不收受報(bào)酬只愿為社會(huì)和居民服務(wù)的義工，他們既降低了基層組織的運(yùn)行成本，也弘揚(yáng)了一種“人人關(guān)愛(ài)社會(huì)”的精神，為社會(huì)和諧增添了不少溫馨，有利于長(zhǎng)效機(jī)制的形成。

新加坡社區(qū)建設(shè)一方面注重政府的主導(dǎo)，在政府部門(mén)設(shè)置相關(guān)的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，并有相關(guān)半官方組織參與管理；另一方面，新加坡組織注重培育民間力量，使其發(fā)展壯大，并參與到社區(qū)管理中去。政府的指導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，政府加強(qiáng)宏觀政策上的落實(shí)和發(fā)展方向上的正確引導(dǎo)。在新加坡，政府通過(guò)對(duì)社區(qū)組織的物質(zhì)支持和行為引導(dǎo)，把握社區(qū)活動(dòng)的方向，而且社區(qū)的相當(dāng)一部分活動(dòng)本身就是政府發(fā)起的，其中某些環(huán)節(jié)還受到政府的資助。其次，制定和指導(dǎo)科學(xué)的、前瞻性的社區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃。政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)制定社區(qū)發(fā)展計(jì)劃和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)發(fā)展理事會(huì)、民眾聯(lián)絡(luò)所、居民委員會(huì)等機(jī)構(gòu)在政府指導(dǎo)下自主活動(dòng)，并及時(shí)向政府反饋民眾意見(jiàn)。各政府部門(mén)根據(jù)社區(qū)居民需要，調(diào)整規(guī)劃和管理方式，按照是否達(dá)到社會(huì)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估各自治組織的業(yè)績(jī)，下?lián)芑顒?dòng)經(jīng)費(fèi)。政府行政部門(mén)、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、基層自治組織及社會(huì)團(tuán)體之間職責(zé)分明，上下貫通，形成了科學(xué)、合理、靈活、自治的社區(qū)建設(shè)模式。此外，政府充分給予社區(qū)自治組織發(fā)育空間，社區(qū)民間組織發(fā)育完全，通過(guò)自助和他助，分擔(dān)了政府和社區(qū)居委會(huì)的大量管理和服務(wù)工作，具體來(lái)講就是，國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃，政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)制定社區(qū)發(fā)展計(jì)劃和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，居民聯(lián)絡(luò)所、居民委員會(huì)等機(jī)構(gòu)在政府的指導(dǎo)下自主活動(dòng)，并及時(shí)向政府反饋民眾意見(jiàn)。

新加坡從多元種族、雜亂無(wú)章、一盤(pán)散沙的局面到如今多民族和睦共生，從建國(guó)初期多數(shù)民眾的棚戶生活到現(xiàn)在“花園城市”中社區(qū)居民的安居樂(lè)業(yè)，無(wú)論是物質(zhì)文明建設(shè)還是精神文明建設(shè)，無(wú)論是行政體制改革還是基層民主政治的完善，其社區(qū)發(fā)展的成就彰顯于世間。綜合看來(lái)，政府和社會(huì)在社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的不同階段發(fā)揮了不同的作用，由初期的政府主導(dǎo)的造房和社區(qū)規(guī)模和組織體系的建設(shè)到社區(qū)功能和機(jī)制的更新，社區(qū)的發(fā)展從政府主導(dǎo)到政府推動(dòng)下的社會(huì)崛起再到社會(huì)力量的自主性轉(zhuǎn)換，這是社區(qū)發(fā)展良性的連續(xù)統(tǒng)一，這種發(fā)展路徑完全適合新加坡城市的基本國(guó)情，只有政府與社會(huì)共同參與到城市基層治理的任務(wù)中，才能真正地使各項(xiàng)利益最大化進(jìn)而達(dá)到善治。

五、推進(jìn)我國(guó)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的啟示與借鑒

隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，在我國(guó)已進(jìn)入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期、改革的攻堅(jiān)時(shí)期和社會(huì)矛盾頻發(fā)時(shí)期，社區(qū)建設(shè)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、綜合性的工作，蘊(yùn)涵著巨大的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展空間。在充分挖掘我國(guó)社區(qū)建設(shè)潛力的同時(shí)，借鑒新加坡社區(qū)獨(dú)特的成功經(jīng)驗(yàn)，具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

第一，構(gòu)建完善的社區(qū)治理框架體系，充分發(fā)揮政府的宏觀指導(dǎo)和引導(dǎo)作用。新加坡政府在城市社區(qū)的翻新和維護(hù)，以及社區(qū)服務(wù)和管理方面都始終起著引導(dǎo)和指導(dǎo)的作用。在社區(qū)建設(shè)和治理過(guò)程中，政府要做好自己的宏觀指導(dǎo)和規(guī)劃職能，首先制定社區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策，為社區(qū)發(fā)展提供健康的環(huán)境，確保社區(qū)治理參與主體的法律地位；同時(shí)建立健全社區(qū)內(nèi)部的各項(xiàng)制度，使所有治理主體都能依法進(jìn)行。其次要尊重民意，及時(shí)了解居民的需求，政府掌握著大量的資源，有能力組織人力及物力開(kāi)展社區(qū)調(diào)查研究以及信息收集工作，便于根據(jù)居民需求進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃；同時(shí)強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，做好社區(qū)發(fā)展的協(xié)助工作，社區(qū)的發(fā)展能力有限，政府必須協(xié)助社區(qū)解決工作中遇到的難題，促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。只有充分尊重居民，才能樹(shù)立和鞏固“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的社區(qū)公共觀念，社區(qū)和政府的威信才能提高，社區(qū)居民才能積極參與到社區(qū)的自我組織、自我管理、自我服務(wù)的隊(duì)伍中來(lái)。再次，政府要注重社區(qū)其他力量的培育，鼓勵(lì)更多的社區(qū)成員和組織參與到社區(qū)建設(shè)的隊(duì)伍中來(lái)，城市社區(qū)不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，城市社區(qū)的居民歸屬感較低，居民對(duì)社區(qū)秩序和權(quán)威的認(rèn)可度較低，參與積極性程度不高，政府要注重與強(qiáng)調(diào)通過(guò)社區(qū)組織來(lái)培育民眾的國(guó)家意識(shí)和公民意識(shí)，通過(guò)社區(qū)組織的宣傳教育，潛移默化地使具有不同社團(tuán)和不同區(qū)域的居民相互交往，相互關(guān)心，保障社區(qū)中各個(gè)階層的民眾和諧生活?？傊浞职l(fā)揮政府在社區(qū)組織和建設(shè)的宏觀指導(dǎo)作用。

第二，動(dòng)員和引導(dǎo)社區(qū)與社會(huì)組織力量積極參與，逐漸實(shí)現(xiàn)社區(qū)自主性轉(zhuǎn)換。正如新加坡社區(qū)建設(shè)的過(guò)程來(lái)看，社區(qū)居民和社會(huì)組織力量在政府的培育下參與意識(shí)逐漸變強(qiáng)，組織形式豐富多樣并真正致力于社區(qū)的管理和服務(wù)中來(lái)，社區(qū)和社會(huì)組織力量的發(fā)展以及功能的發(fā)揮成為新加坡社區(qū)建設(shè)和發(fā)展不可缺少的因素。隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的到來(lái)，社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化，各類(lèi)社會(huì)組織的興起，參與社區(qū)治理的作用不容忽視。社會(huì)組織日益在基層社區(qū)建設(shè)方面發(fā)揮出較大作用，社區(qū)民間組織在社區(qū)建設(shè)中的作用能夠從宏觀和微觀兩個(gè)層面得到充分體現(xiàn)。從宏觀層面來(lái)看,社區(qū)民間組織的發(fā)展能夠提高社區(qū)內(nèi)的組織化程度，能夠形成分工合理的社區(qū)治理體系，與政府形成良好的合作和互動(dòng)，分擔(dān)社區(qū)治理的責(zé)任和功能，提高整個(gè)社區(qū)的運(yùn)行效能。從微觀層面來(lái)看，民間組織在維護(hù)公民利益，吸取建設(shè)資金、完善社區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和各種社會(huì)制度和規(guī)則等方面能夠發(fā)揮政府組織不可代替的作用。社會(huì)組織的志愿性參與成為現(xiàn)階段社區(qū)治理不可缺少的力量，社會(huì)組織要充分發(fā)揮自身的動(dòng)員力量和建設(shè)職能，在社區(qū)的建設(shè)中抓住機(jī)遇，自我強(qiáng)大、自我修復(fù)，在對(duì)社區(qū)的服務(wù)和建設(shè)中獲得社區(qū)居民和政府的認(rèn)同，提高自身參與社區(qū)建設(shè)的合法性，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我轉(zhuǎn)型，與政府形成良性互動(dòng)，在這種互動(dòng)關(guān)系下，社會(huì)組織能夠充分發(fā)揮其自身的能動(dòng)性和自主性，強(qiáng)化自身合法性地位，成為居民參與社區(qū)建設(shè)的橋梁，充分發(fā)揮出其在社區(qū)建設(shè)中的作用 。

第三，創(chuàng)新城市社區(qū)的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)發(fā)展的善治局面。新加坡的社區(qū)管理組織形態(tài)非常多元化，既有政府下設(shè)部門(mén)，也有社會(huì)組織，還有群眾性組織，三者有機(jī)互動(dòng)，形成了對(duì)社區(qū)的“網(wǎng)絡(luò)化”管理和服務(wù)。政府組織和社會(huì)組織共同融入社區(qū)的管理，合作協(xié)同，這就需要轉(zhuǎn)變地方政府職能和觀念，首先要求地方政府對(duì)社區(qū)的管理職能和權(quán)限不斷向社區(qū)轉(zhuǎn)移，地方治理形成權(quán)力下放、地方自主管理的格局，社會(huì)事務(wù)的管理則更多地由社區(qū)組織承擔(dān)起來(lái)，由大政府、小社會(huì)的社區(qū)治理模式向小政府、大社會(huì)的多元互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，整合市場(chǎng)組織、民間力量參與社區(qū)治理，釋放公民社會(huì)參與社區(qū)建設(shè)的能量，其次非營(yíng)利組織要加快自身在社區(qū)中的發(fā)展壯大，充分抓住政府建設(shè)社區(qū)的機(jī)遇，爭(zhēng)取有利于非營(yíng)利組織發(fā)展的社會(huì)氛圍，在社區(qū)服務(wù)和建設(shè)過(guò)程中，與政府形成良好的互動(dòng)，在注重自身強(qiáng)大的同時(shí)進(jìn)行自主性的轉(zhuǎn)換，獲得自身合法性。最后，培育對(duì)社區(qū)多元互動(dòng)關(guān)系的社區(qū)公民認(rèn)同。社區(qū)居民共同體意識(shí)和參與意識(shí)的提高是社區(qū)治理的當(dāng)務(wù)之急，只有提高社區(qū)居民的參與意識(shí)，讓更多的社區(qū)居民參與到社區(qū)的建設(shè)中來(lái)，才能與政府與社會(huì)組織形成良好的互動(dòng)，社區(qū)治理主體才能爭(zhēng)取廣泛的社區(qū)居民認(rèn)同，獲得有效的社會(huì)基礎(chǔ)，贏得廣闊的生存空間。只有明晰政府、社區(qū)和社會(huì)組織在社區(qū)治理中的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，整合社區(qū)資源，共同為社區(qū)居民服務(wù)，才能更好地滿足社區(qū)公民日益多元化的需求，形成社區(qū)的合作治理局勢(shì)，在社區(qū)建設(shè)中，真正達(dá)到善治。

簡(jiǎn)言之，充分借鑒新加坡社區(qū)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)新型的城市基層治理單元，構(gòu)建政府與社會(huì)之間優(yōu)化的治理結(jié)構(gòu)，形成多元互動(dòng)的治理機(jī)制，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)和發(fā)展，保障社會(huì)的和諧運(yùn)行，提高城市居民的生活質(zhì)量，將發(fā)揮積極而顯著的作用。

注釋?zhuān)?/p>

①康宇.中國(guó)城市社區(qū)治理發(fā)展歷程及現(xiàn)實(shí)困境[J].貴州社會(huì)科學(xué),2007(2):66-67.

②何海兵.“國(guó)家—社會(huì)”范式框架下的中國(guó)城市社區(qū)研究[J].學(xué)術(shù)綜述,2006(4):96.

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⑦Kong L. & Yeoh, B. S. A.: The politics of landscapes in Singapore: constructions of “nation”. New York: Syracuse University Press,2003.

⑧組屋，全稱(chēng)組合房屋,是由新加坡建屋發(fā)展局承擔(dān)建筑的公共房屋,現(xiàn)今為大部分新加坡人的住所。

⑨引自新加坡政府網(wǎng)http://infopedia.nl.sg/articles/SIP_1589_2009-10-26.html.

⑩Yeh, S. H. K. ed.: Public housing in Singapore: a multi-disciplinary study. Singapore: Singapore University Press for Housing and Development Board, 1975.

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From Government-led to Social-led Reengineering of Citizen Governance: A Case Study of Community Development in Singapore

Yuan Fangcheng, Geng Jing

Speaking of citizens’ autonomy, community has become the base unit of urban governance, and the management and development of community has become an important part. At present, urban community development lacks practical experience in community autonomy and functional governance. Based on the investigation of the process of community development and construction in Singapore, the paper discusses its characteristics. Promoted by the Singapore government, the subject shift of autonomy is the main feature. Lessons from Singapore are of value to improve the development of China’s urban community governance.

urban community; citizen governance; government-led; Singapore

book=124,ebook=126

C912.81

10.3969/j.issn.1674-7178.2012.06.012

袁方成，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院副教授，碩士生導(dǎo)師，中央編譯局博士后，《社會(huì)主義研究》編輯部編輯，主要研究方向?yàn)橹型獾胤街卫砼c政府改革。耿靜，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院碩士研究生。

（責(zé)任編輯：盧小文）

中國(guó)博士后科學(xué)基金第五批特別資助項(xiàng)目（2012T50117）、霍英東教育基金會(huì)基礎(chǔ)性研究課題（131092）和教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（10YJA810034）的階段性研究成果。