程 珂

（浙江農(nóng)林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 臨安 311300）

先富能人治村績(jī)效探析
——以浙江省臨安市板橋鄉(xiāng)為例

程 珂

（浙江農(nóng)林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 臨安 311300）

先富能人村官在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、提高村務(wù)管理水平方面起到了積極作用。由于他們自身的素質(zhì)和目前制度設(shè)計(jì)的缺失，他們的施政也存在較多負(fù)面效應(yīng)。改進(jìn)先富能人村官施政績(jī)效，需要進(jìn)一步改革和健全村民自治制度，特別是要加強(qiáng)村民自治內(nèi)生動(dòng)力建設(shè)，同時(shí)推進(jìn)外部的教育管理工作。

先富能人；施政；制度設(shè)計(jì)

新時(shí)期以來(lái)，先富能人作為一個(gè)新興群體在農(nóng)村崛起，他們介入農(nóng)村政治生活，進(jìn)而成為村莊的主政者。對(duì)先富能人施政績(jī)效的考察，是評(píng)估當(dāng)前農(nóng)村治理狀況的重要方面。浙江省臨安市板橋鄉(xiāng)9個(gè)行政村的村主要干部均屬先富群體，這為考察先富能人村官的施政狀況，提供了一個(gè)適當(dāng)?shù)臉颖尽?/p>

一

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工商業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變。板橋鄉(xiāng)各村先富群體主要有以下來(lái)源：一是部分村民白手起家，從做小本生意起，自主經(jīng)營(yíng)工商業(yè)，積累了較多財(cái)富。二是擁有家庭經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)和掌握一些實(shí)用技術(shù)的村民，通過(guò)自身努力逐步創(chuàng)辦企業(yè)，或成為種植、養(yǎng)殖大戶(hù)。三是原來(lái)一些鄉(xiāng)屬企業(yè)的骨干，憑借在企業(yè)工作中積累的資本、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，在鄉(xiāng)集體企業(yè)倒閉或轉(zhuǎn)制后，創(chuàng)辦自己的工商企業(yè)。巨大的財(cái)富使其成為農(nóng)村中的一個(gè)新階層。同時(shí)，個(gè)私經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又推動(dòng)板橋農(nóng)村政治生態(tài)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)離散性較高，農(nóng)民組織化程度低，戶(hù)以上沒(méi)有共同的行動(dòng)單位。這種村莊政治秩序，有利于先富群體以其優(yōu)勢(shì)而在村莊社會(huì)中占主導(dǎo)地位。村民自治制度的深入實(shí)施，則為先富能人參政提供了比較寬松的環(huán)境。

先富能人得到了鄉(xiāng)政權(quán)的重視。最初，鄉(xiāng)黨委、政府在政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)一部分人先富起來(lái)的意義上，給這些率先富起來(lái)的能人以象征性的榮譽(yù)和獎(jiǎng)勵(lì)，如“致富能手”、“優(yōu)秀企業(yè)家”等；隨后，逐漸賦予他們一定的政治角色，如推薦為市工商聯(lián)成員和鄉(xiāng)、市級(jí)人大代表、市政協(xié)委員等。上世紀(jì)90年代后期開(kāi)始，鄉(xiāng)黨委、政府開(kāi)始大膽啟用具有雙帶作用的先富能人，讓他們?cè)谵r(nóng)村治理中發(fā)揮作用。同時(shí)，群眾選擇村干部的心理也發(fā)生了變化?！氨M管權(quán)力不等于資源，但缺乏資源的權(quán)力往往是沒(méi)有影響力的。”[1]47先富群體在經(jīng)濟(jì)上的成功得到了村民的普遍認(rèn)同。全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)和群眾心理的變化使得先富群體自然取代了舊的村干部。先富能人出于自身的種種考慮，對(duì)參政也表現(xiàn)出了濃厚興趣。

先富能人進(jìn)入農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)，可以分為以下幾種情況。一是組織培養(yǎng)。對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、思想政治素質(zhì)較硬、群眾基礎(chǔ)較好的，鄉(xiāng)黨委、政府主動(dòng)培養(yǎng)他們?nèi)朦h，作為村干部來(lái)推薦、使用；二是自主參選。一些經(jīng)濟(jì)能人積累了一定的財(cái)富后，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的參政意識(shí)。在村委會(huì)選舉中，他們積極參加競(jìng)選，甚至是在上級(jí)組織并不支持的情況下憑借自身努力當(dāng)選村委會(huì)主任，有的進(jìn)而成為村黨組織的書(shū)記。三是有的先富能人進(jìn)入村政治舞臺(tái)，一方面本人有較強(qiáng)的參政要求，同時(shí)又得到了有關(guān)組織的支持。目前全鄉(xiāng)9個(gè)行政村的黨組織和村委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)都屬于先富群體。就其參政動(dòng)機(jī)而言，有的是為帶領(lǐng)村民共同致富，有的是為自己的實(shí)業(yè)獲取更多的資源和發(fā)展空間，有的是為尋求政治安全，有的是為提高自己的社會(huì)地位、實(shí)現(xiàn)更高的人生抱負(fù)，還有的本人參政興趣不強(qiáng)，很大程度上是被上級(jí)組織推為村干部候選人，等等。這些因素，在每個(gè)人身上側(cè)重不同，又往往交織在一起。不同的參政動(dòng)機(jī)，極大地影響著他們的施政行為。

二

這些經(jīng)營(yíng)有方、擁有較多財(cái)富又進(jìn)入村權(quán)力核心的先富能人，有施展才華、帶領(lǐng)群眾進(jìn)一步致富、改變農(nóng)村面貌的愿望，他們?cè)趲ьI(lǐng)村民走向全面小康方面起到了積極作用。

先富群體村官在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)村民致富方面起到了積極作用。先富能人大膽地帶領(lǐng)農(nóng)民闖市場(chǎng)，拓寬致富門(mén)路。上田村村干部帶領(lǐng)群眾做好茶葉的文章，打造種植、炒制、銷(xiāo)售一條龍的產(chǎn)業(yè)鏈，村經(jīng)濟(jì)狀況有了較大改變，被評(píng)為“杭州市全面小康示范村”、“杭州市新農(nóng)村建設(shè)標(biāo)兵村”。靈溪村實(shí)施山上是生態(tài)、山腳是企業(yè)、田野是高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展思路。環(huán)湖村利用自身?yè)碛星嗌健⒕G水并屬于省科創(chuàng)基地計(jì)劃建設(shè)的休閑生活配套區(qū)的優(yōu)勢(shì)，投資建設(shè)低密度生態(tài)住宅區(qū)，打造商貿(mào)經(jīng)濟(jì)圈，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)村民致富。

先富群體村官在發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)方面起到了積極作用。他們面對(duì)“空殼村”的困境，積極探索村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路子和集體資產(chǎn)管理、保值增值的新機(jī)制，采取了一些有效措施。各村積極引進(jìn)有一定規(guī)模的企業(yè)。村干部認(rèn)為，現(xiàn)有企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，如果不引進(jìn)較大的企業(yè)，只靠種田種地搞農(nóng)業(yè)，村民很難進(jìn)一步致富。企業(yè)落戶(hù)本村，土地征用補(bǔ)償可以充實(shí)村集體經(jīng)濟(jì)。借助企業(yè)的發(fā)展，可以推進(jìn)本村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)的收入。有的村改造幾乎被荒廢的村集體山林，爭(zhēng)取上級(jí)的資金支持，林區(qū)收益歸村集體。

先富群體村官在提升農(nóng)村公共服務(wù)水平方面起到了積極作用。新農(nóng)村建設(shè)需要投入大量的財(cái)力于村莊道路、橋梁、水利、電力、衛(wèi)生、治安等方面，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要較多的資金投入。這些項(xiàng)目，需要上級(jí)資金支持，同時(shí)也要本村投入配套資金，并要解決前期的資金投入。先富群體村官們具有較強(qiáng)的活動(dòng)能力和較多的社會(huì)關(guān)系，積極爭(zhēng)取上級(jí)有關(guān)部門(mén)的項(xiàng)目支持和資金資助，同時(shí)發(fā)動(dòng)有關(guān)企業(yè)和富裕人士捐贈(zèng)錢(qián)物。一些沒(méi)有上級(jí)資金投入的公共事業(yè)，則完全由村干部籌措資金才得以完成。

先富群體村官在提高村務(wù)管理水平方面起到了積極作用。擔(dān)任村干部的私營(yíng)企業(yè)主們，將工商業(yè)經(jīng)營(yíng)中的一整套管理理念與辦法引入村務(wù)管理，大大提高了村務(wù)管理的效能。上田村兩委會(huì)近年制定、完善了村民委員會(huì)工作職責(zé)、經(jīng)濟(jì)合作社工作職責(zé)、村級(jí)代表會(huì)議制度、村委會(huì)工作職責(zé)、村務(wù)公開(kāi)制度、民主理財(cái)制度、財(cái)務(wù)管理制度、報(bào)帳員職責(zé)和制度、票據(jù)報(bào)賬工作流程、集體資產(chǎn)管理制度、村級(jí)工程公開(kāi)招標(biāo)管理制度、重大村務(wù)民主決策流程圖、村規(guī)民約、村民自治章程。它們規(guī)范了村級(jí)組織的工作，縮小了權(quán)力尋租的空間。過(guò)去各村的一些公共服務(wù)設(shè)施，建成后由于無(wú)有效的管理制度，往往不能發(fā)揮作用或很快損壞。先富能人就任村主要干部后，在健全農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)機(jī)制、提高綜合利用效能方面措施得力、成效明顯。

三

隨著實(shí)踐的推進(jìn)，先富能人治村的弊端也逐漸顯現(xiàn)。他們的施政不必然推進(jìn)農(nóng)村民主政治的進(jìn)程，其整體素質(zhì)與農(nóng)村新形勢(shì)新任務(wù)的要求不完全適應(yīng)。

部分先富群體村官主導(dǎo)的村莊治理仍然局限在少數(shù)人參與并控制的范圍內(nèi)。成為村主要干部，他們認(rèn)為是自己實(shí)力強(qiáng)的結(jié)果，其施政則呈現(xiàn)“后選舉階段民主的虛置化”。[2]156在有的擁有較多集體資源的村，村干部利用民主的虛置化和制度的漏洞謀取個(gè)人利益。A村的黨總支書(shū)記1996年入黨，2002年后長(zhǎng)期任該職，在鄉(xiāng)工業(yè)集聚點(diǎn)的建設(shè)中作出了重要貢獻(xiàn)。然而，他在任職期間，授意村財(cái)務(wù)人員私設(shè)帳外賬，余款由村報(bào)帳員保管直至案發(fā)。2009年10月鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站在對(duì)該村的財(cái)務(wù)清理中，又發(fā)現(xiàn)該村主要干部違反財(cái)務(wù)管理制度，將較大筆的集體資金借于外單位和個(gè)人。

部分先富群體村官施政中的利益博弈給農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。各村的施政，伴隨著的是各派能人的利益博弈，而村民自治制度則成為他們派系斗爭(zhēng)的制度空間。[3]52村內(nèi)精英之間利益博弈的更加復(fù)雜化，影響到村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。①B村黨總支書(shū)記和村委會(huì)主任原是好友，而其雙雙上任后，矛盾也產(chǎn)生，書(shū)記認(rèn)為村委會(huì)主任對(duì)他的領(lǐng)導(dǎo)核心地位可能構(gòu)成威脅，于是在后者入黨問(wèn)題上故意采取不支持的態(tài)度，使其不能入黨。雙方的矛盾，導(dǎo)致村干部間不團(tuán)結(jié)，村工作徘徊不前。另一方面，先富能人較多地進(jìn)入農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)層，可能弱化其他群體的利益表達(dá)。如果村民的合法利益受到村權(quán)力機(jī)構(gòu)的損害或其不能維護(hù)村民的合法利益，村內(nèi)又沒(méi)有其它民主表達(dá)和解決的途徑，除非村民忍氣吞聲，否則就會(huì)走暴力反抗和越級(jí)上訪的道路。

部分先富群體村官缺乏從政能力。他們?nèi)狈恼?jīng)驗(yàn)，對(duì)黨和國(guó)家的方針、政策了解不多，不懂黨務(wù)和村民自治基本知識(shí)，村務(wù)決策和管理缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。B村干部工作能力弱，每遇召開(kāi)黨員大會(huì)和村民代表會(huì)議，甚至指望鄉(xiāng)里的駐村干部幫助他們召集會(huì)議、維持會(huì)場(chǎng)秩序。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的逐步升級(jí)和治理工作的推進(jìn)，靠個(gè)人能力和經(jīng)驗(yàn)致富的先富群體在管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)時(shí)顯得力不從心。金錢(qián)的作用能一時(shí)有效，但是這并非長(zhǎng)效之策。隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入，公共投資壓力大，村干部明顯有畏難思想。

部分先富群體村官難以兼顧自身實(shí)業(yè)和村務(wù)工作，出現(xiàn)了長(zhǎng)期不理村務(wù)的現(xiàn)象。2008年4月村委會(huì)選舉時(shí)，C村現(xiàn)任村委會(huì)主任作出重修村辦公房、新建本村小學(xué)校舍、實(shí)施村水利和交通建設(shè)、給村里的老人發(fā)慰問(wèn)金等承諾，并依靠其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力當(dāng)選村委會(huì)主任。然而，其就任后忙于自己在外地的企業(yè)經(jīng)營(yíng)，競(jìng)選時(shí)的承諾沒(méi)有一件落實(shí)。對(duì)以上現(xiàn)象，鄉(xiāng)黨委、政府似乎也無(wú)可奈何，只能等到下一次換屆選舉。

先富能人治村，是村民自治發(fā)展中的一種表現(xiàn)形式。在新世紀(jì)的農(nóng)村，一方面，民主選舉的力度大大加強(qiáng)。另一方面，目前鄉(xiāng)政權(quán)對(duì)村級(jí)組織的掌控度也已明顯削弱；村民對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督的辦法和水平也明顯滯后。

四

目前看，先富群體還沒(méi)有形成一個(gè)先富政治利益群體，而只是個(gè)體性的從政者，其道德水平、政治覺(jué)悟、參政動(dòng)機(jī)、利益追求差異很大。然而，如果村民自治得不到深化，那么他們的施政“有可能蛻變?yōu)樾碌泥l(xiāng)紳治鄉(xiāng)”。[4]

“精英或想作精英的人，會(huì)在各項(xiàng)策略中使用他們的資源以期提升或維持其在社會(huì)中的位置?！盵5]前述先富群體在施政過(guò)程中的行為是他們內(nèi)在思想動(dòng)機(jī)的實(shí)際演繹。要保持和深化農(nóng)村公共治理的穩(wěn)定性、連續(xù)性、有效性，必須進(jìn)一步將他們的施政納入農(nóng)村制度化治理的軌道，通過(guò)進(jìn)一步健全制度來(lái)規(guī)范先富能人的行為，同時(shí)提升他們的公共理性。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治內(nèi)生動(dòng)力的建設(shè)。“只有產(chǎn)生于農(nóng)村內(nèi)部的自主性力量，才能為村民自治提供內(nèi)在的動(dòng)力和泉源?！盵6]10首先，進(jìn)一步作好村治規(guī)章制度的系統(tǒng)化建設(shè)。通過(guò)制度創(chuàng)新與完善，把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)方面有機(jī)融合在一起。其次，賦予村民代表會(huì)議足夠的權(quán)力并將權(quán)力制度化。嚴(yán)格執(zhí)行《浙江省村民代表會(huì)議工作規(guī)程》，從制度上保證村民代表會(huì)議的權(quán)威性，使村民對(duì)村務(wù)公開(kāi)、民主管理真正具有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以此來(lái)保障村民的主體性及參與的可能性。再次，從人員組成、工作機(jī)制上保證村財(cái)務(wù)監(jiān)督工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。對(duì)村財(cái)務(wù)監(jiān)督小組成員進(jìn)行法律教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高他們行使監(jiān)督職能的責(zé)任心和工作能力。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)黨委、政府對(duì)村干部的管理和監(jiān)督。要進(jìn)一步探索鄉(xiāng)政權(quán)在推進(jìn)農(nóng)村民主政治、引導(dǎo)農(nóng)村增強(qiáng)自我治理能力方面的路徑。首先，完善村干部管理和監(jiān)督辦法，通過(guò)制定有力的制度和機(jī)制對(duì)農(nóng)村人、事、財(cái)進(jìn)行監(jiān)察與督促。實(shí)行村干部規(guī)范化管理，認(rèn)真推行任期目標(biāo)責(zé)任制，健全年度考評(píng)和離任審計(jì)制度，強(qiáng)化責(zé)任追究制度。其次，充分發(fā)揮黨組織系統(tǒng)的調(diào)控功能。加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)，通過(guò)黨內(nèi)民主來(lái)帶動(dòng)農(nóng)村民主政治建設(shè)。再次，鄉(xiāng)政權(quán)要定期切實(shí)檢查村民代表會(huì)議制度的執(zhí)行情況，督促《浙江省村民代表會(huì)議工作規(guī)程》的落實(shí)。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)村干部的教育培訓(xùn)，提高他們履行職責(zé)的能力。黨委、政府要進(jìn)一步教育和引導(dǎo)他們?cè)鰪?qiáng)對(duì)民主的認(rèn)同和對(duì)制度的尊重。抓好村干部的學(xué)歷教育和任職資格培訓(xùn)，使他們?nèi)嬲莆拯h和政府在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策、農(nóng)村法律法規(guī)、農(nóng)村基層組織建設(shè)、廉政工作等方面的知識(shí)，掌握農(nóng)村干部領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和工作方法，提高他們帶領(lǐng)群眾致富的本領(lǐng)。健全教育培訓(xùn)機(jī)制，發(fā)揮好黨校、成人學(xué)校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校、遠(yuǎn)程教育等陣地的綜合作用，分散和集中、長(zhǎng)班和短班、崗位培訓(xùn)和學(xué)歷培訓(xùn)相結(jié)合，并通過(guò)到發(fā)達(dá)地區(qū)參觀學(xué)習(xí)、上掛、下派，進(jìn)一步創(chuàng)新村干部教育培訓(xùn)方式。

注釋?zhuān)?/p>

①?gòu)牧硪幻婵矗@些派系的博弈并非就表明農(nóng)村治理的惡化。對(duì)各村派系行為的健康引導(dǎo)，是應(yīng)該引起關(guān)注的重要問(wèn)題。有的村經(jīng)濟(jì)合作社社長(zhǎng)，在以前村兩委會(huì)選舉時(shí)，曾經(jīng)與現(xiàn)任的書(shū)記、村委會(huì)主任是相互激烈競(jìng)爭(zhēng)過(guò)的對(duì)手。其擔(dān)任村經(jīng)濟(jì)合作社社長(zhǎng)后，對(duì)兩委會(huì)財(cái)務(wù)的監(jiān)督比較認(rèn)真。

[1]羅伯特·達(dá)爾.現(xiàn)代政治分析[M].王滬寧,陳峰,譯.上海:上海譯文出版社,1987.

[2]盧福營(yíng)，等.當(dāng)代浙江鄉(xiāng)村治理研究[M].北京:科學(xué)出版社,2009.

[3]賀雪峰.村治模式[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2009.

[4]吳毅.村治中的政治人[J].戰(zhàn)略與管理,1998(1).

[5]周錫瑞,蘭京.中國(guó)地方精英支配模式導(dǎo)論[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊,1998(2).

[6]于建嶸.岳村政治[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2001.

Performance Analysis of Rich Talents Administering a Village——A case study on Banqiao county of Linan City,Zhejiang Province

Cheng Ke

(School of Marxism,Zhejiang A&F University,Lin'an311300,China)

Rich talents being village officials play a positive role in boosting rural economy,promoting rural public service level,and enhancing village-affair management level.However,as a result of their low quality and the present system flaw,their administration also has many negative effects.In order to improve these village officials’ administrative performance,the villagers’ self-government system should be further reformed and improved,especially by strengthening internal motivation construction,and simultaneously advancing external education and management.

rich talent;administration;system design

B082

A

1672-447X（2012）02-0063-004

2011-09-13

程 珂（1975-），浙江臨安人，浙江農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)橹袊?guó)當(dāng)代農(nóng)村社會(huì)變遷和鄉(xiāng)村治理。

高 煥