劉 瑩, 趙格格

(1.山東大學政治學與公共管理學院行政管理系,山東濟南250100; 2.中國石油大學 (華東)經濟管理學院行政管理系,山東青島266555)

我國非政府組織立法問題探究

劉 瑩1, 趙格格2

(1.山東大學政治學與公共管理學院行政管理系,山東濟南250100; 2.中國石油大學 (華東)經濟管理學院行政管理系,山東青島266555)

近年來,我國非政府組織發(fā)展迅猛并在公共服務提供和公共事務管理方面發(fā)揮了積極作用。但是,非政府組織的相關立法卻嚴重滯后,雖然有關非政府組織的立法很多,但是尚沒有形成一部統(tǒng)一的關于非政府組織的性質、地位、權利義務、管理制度等方面的實體法律,并且現(xiàn)有法律內容龐雜,效力層次比較低,管控思維嚴重。在今后的立法工作中要逐步改善這些不協(xié)調的局面,逐步轉變對非政府組織的管控思維,制定一部統(tǒng)一的《非政府組織法》,降低非政府組織的進入門檻,完善非政府組織的監(jiān)督體系以及完善其配套法律的建設。

非政府組織; 立法問題; 監(jiān)督機制; 法律環(huán)境

Abstract:For the past few years,the Non-governmental Organizations have developed rapidly and have played a positive role in public services and public management.But the legislative work lags behind seriously.Although,there are a lot of laws on NG O,a unified law about the nature,status,right and duty,management systemof NG O is still not available.The contents are very complex and the effect level is low.The control is also very powerful.In the future,it is necessary to change the abnormal situation and turn control concept to support concept.It also needs to establish a unified NG OLaw,to decrease the threshold of NG O,and to develop the supervision system and matching laws.

Key words:non-governmental organization; legislative problem; supervision mechanism; legal environment

我們經濟的迅猛發(fā)展促進了公民權利意識的提高,公民參與社會治理的熱情不斷高漲,在多元治理模式下,非政府組織已成為社會治理的一個重要主體,在社會救助、環(huán)境保護、國際合作等方面發(fā)揮著日益重要的作用。我國非政府組織主要分為三類,即社會團體,民辦非企業(yè)單位和基金會。近年來,我國非政府組織發(fā)展迅速,在數量與影響力方面均有顯著增長,已經日益成為我國社會管理中一支不可忽視的力量。但是,與非政府組織的迅猛發(fā)展相比,非政府組織的立法問題明顯滯后,已經成為非政府組織發(fā)展的重要障礙。

一、我國非政府組織立法現(xiàn)狀

目前,我國非政府組織實際運作主要依靠《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》,而這三個條例都是行政法規(guī),法律效力較低,而且其主要內容也是針對非政府組織設立與管理的行政程序問題,對非政府組織實體上的地位、作用權力、義務等都缺乏明確的規(guī)范。

此外,在一般性立法以及特別性的法律法規(guī)中也有涉及到非政府組織的,大致可以分為以下幾類:

1.憲法層面:《中華人民共和國憲法》第35條明確規(guī)定了我國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。結社的自由和權利在憲法中得到肯定也就為非政府組織存在的合理性提供了法律基礎。

2.法律層面:《中華人民共和國民法通則》 (1986年),其第50條規(guī)定了我國社會組織的社會團體法人的法律地位。《中華人民共和國信托法》(2001年),《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》(1999年),《中華人民共和國集會游行示威法》(1989年),《中華人民共和國注冊會計師法》(1993年),《中華人民共和國行政許可法》(2003年),《中華人民共和國行政處罰法》(1999年)等,都對我國民間社會組織作了相關規(guī)定,確定了其法律地位及相關事項。

3.行政法規(guī)層面:《社會團體登記管理條例》(1998年),《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年),《基金會管理條例》(2004年),《教師資格條例》(1995年),《宗教事務條例》(2004年)等。

4.部門規(guī)章層面:《取締非法民間組織暫行辦法》(2000年),《民間非營利組織會計制度》(2004年),《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》 (2005年),《社會組織評估管理辦法》(2010年),《救災捐贈管理辦法》(2007年)等。

5.地方法規(guī)層面:《杭州市行業(yè)協(xié)會管理辦法》,《湖南省人民政府關于促進民辦教育發(fā)展的規(guī)定》,《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》,《天津市社會團體登記管理規(guī)定》,《深圳市社會團體組織通則若干規(guī)定》等。

除此之外,還有促多規(guī)范性文件,如《國務院辦公廳關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》,《財政部關于加強企業(yè)對外捐贈財務管理的通知》,《國家發(fā)改委、財政部、民政部關于治理規(guī)范社會團體收費的通知》等。[1]以及許多關于特殊部門和組織的專門立法和相關的規(guī)章制度以及一些單行法律條款,如《工會法》、《消費者權益保護法》等等。

應該說,經過多年的發(fā)展和修改,我國在非政府組織的立法問題上取得了一些成效,為目前我國非政府組織的合法存在及變更、日常運作、權益保障等提供了法律基礎和依據。但是,我國關于非政府組織的立法體系過于龐雜,容易造成不同法律之間的沖突,不可避免地會存在一些問題,并且在一定程度上制約了我國非政府組織的發(fā)展,可以說我國非政府組織目前是“有法可依”,同時又“無法可依”。

二、我國非政府組織立法困境

(一)法律對非政府組織的限制和約束

關于非政府組織的相關法律雖是限制和約束非政府組織的一個工具,但這些法律更應該是促進和保障非政府組織發(fā)展的重要動力。但在我國非政府組織的立法過程中,更加注重相關法律對非政府組織注冊、登記、變更、機構規(guī)模、組織制度、管理方式等方面的限制和約束。

非政府組織成立的條件也比較苛刻。《社會團體登記管理條例》規(guī)定要登記社會團體必須有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員,兩者混合組成的,會員總數不得少于50個;并且規(guī)定全國性的社會團體有10萬元以上活動資金,地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3萬元以上活動資金。這些條件將很多社會組織拒之門外,造成了我國目前很多非政府組織都處于非法狀態(tài),這些組織尚未取得合法的法律地位,也就更談不上有效的開展運作,享受稅收優(yōu)惠,及維護自身的組織權益了。

現(xiàn)行法規(guī)限制了非政府組織之間的相互競爭?！渡鐖F登記管理條例》第13條第2項、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第13條第2款第3項都規(guī)定,在同一行政區(qū)域內已有業(yè)務范圍相同或相似的民間組織,沒有必要成立。這一不合理的規(guī)定不僅授予登記機關過大的自由裁量權,提供了濫用職權的空間,而且會造成某一社會團體在特定地域內的壟斷地位,不利于通過競爭提供非政府組織的服務質量。[2]

(二)立法效力層次較低

我國涉及到非政府組織的法律數量龐大,內容很雜。在眾多的法律法規(guī)中,現(xiàn)實中真正對非政府組織進行管理的主要就是《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》以及《取締非法民間組織暫行辦法》等,這些都是些行政法規(guī)及部門規(guī)章,雖然也頒布了一些法律如《公益事業(yè)捐贈法》,但是這并不是非政府組織的實體法,與我國其他部門以及與發(fā)達國家關于NG O的立法相比,現(xiàn)有的法律規(guī)章效力層次明顯較低。[3]因此,當出現(xiàn)法律之間的沖突問題時,缺乏有效的上位法來解決這些問題。

(三)實體法缺失

非政府組織立法多為程序法,實體法缺失。我國雖然涉及非政府組織的立法內容很多,但是多為登記、變更等程序方面的一些規(guī)定,對涉及實體上的一些內容,如非政府組織的法律地位、財產關系、內部治理機制、人員組成及變革、社會募捐、志愿服務、權利保障等缺乏明確具體的規(guī)定,對于我國非政府組織發(fā)展不利。

(四)監(jiān)管體制不暢

目前,我國實行針對非政府組織實行雙軌制管理,即日常管理登記管理部門和業(yè)務主管單位對非政府組織均具有管理權。登記管理機關的管理權限主要是社會團體的成立、變更、注銷,以及對社會團體進行年度考核,同時具有對社會團體的監(jiān)督檢查只能。而業(yè)務主管單位同樣對社會團體具有籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查權利,對違法行為也有監(jiān)督權和處分權。可見兩個部門的管線權限有很多交叉重疊的地方,造成了多頭管理等問題。管理不暢的問題在很大程度上限制了非政府組織的發(fā)展壯大。對非政府組織的諸多限制導致目前在民政部門登記的非政府組織僅僅占其總數的10%左右,其余的90%由于種種原因沒有在民政部門登記。這使得廣大的非政府組織缺乏體制外的監(jiān)管。此外,我國非政府組織的監(jiān)管主要是登記部門和業(yè)務主管部門,缺乏社會第三方的監(jiān)督,也是造成非政府組織在運行的過程中問題百出的重要原因。

三、我國非政府組織立法瞻望

目前我國非政府組織立法取得了一定的成效,但與國外成熟的非政府組織立法相比還存在很多缺陷和問題,已經制約了我國非政府組織的發(fā)展。因此非政府組織立法方面的改革迫在眉睫。

(一)轉變非政府組織立法的理念

當前我國關于非政府組織的立法主要集中于對非政府組織的監(jiān)督和控制約束上,很少涉及非政府組織的權利以及相關的優(yōu)惠政策條件,對非政府組織的管控要遠大于對非政府組織的服務功能。誠然,控制和約束是設立法律的重要目的,但是,引導和促進、激勵同樣也是法律的重要功能。隨著我國公民社會的不斷發(fā)展,非政府組織已經日益成為其中的一個重要主體,對非政府組織進行嚴厲的打擊取締,過度約束,不僅不利于其健康發(fā)展,而且與國際上對非政府組織發(fā)展的法律相違背。因此,在今后的立法工作中最重要的就是要轉變這一立法觀念,轉變對非政府組織的管控思維,以培養(yǎng)、促進非政府組織的發(fā)展為出發(fā)點,集中完善為非政府組織服務以及激勵非政府組織發(fā)展方面的立法,而不是一味地約束和管制非政府組織的行為。理念的轉變將是非政府組織立法走向正規(guī)化的重要前提。

(二)降低非政府組織登記的準入門檻

在許多倡導結社自由的國家,雖然非政府組織的登記與法人地位的是其取得稅收等優(yōu)惠政策的條件之一,但是登記與否并不是其合法性的前提。在歐美國家,組織社團是公民的權利,登記有否完全取決于自愿。日本的《民法典》雖然對各類非政府組織的設立程序作了詳細的規(guī)定,但是也允許未登記的“任意團體”的存在,即使日本出臺了《特定非營利活動促進法》,但是很多NG O還是選擇不登記,仍然以“任意團體”的形式存在。[4]在登記管理制度上我們可以更多借鑒國際經驗。日本與我國體制較為相似,我們可以借鑒日本的模式,取消民政部門作為“登記管理機關”的唯一登記部門,特殊組織的登記實行專門機構負責,對于一般性的社會組織,則將民間組織管理局從民政部獨立出來,專門負責這些組織的登記管理,并取消“業(yè)務主管單位”的程序。這樣既打破了雙重管理體制的制約,又可以加強管理效果,隨著管理體制的理順,一些限制性的管理原則也可以逐步放開,NG O將會有更大的生存和發(fā)展空間。[5]

(三)構建完整、科學、合理的立法體系

面對非政府組織的快速發(fā)展,我國需要設立一部專門的《非政府組織法》,從程序和實體方面規(guī)范非政府組織的設立、登記、變更、法律地位、組織性質、管理原則和規(guī)范、權利和義務關系、財務規(guī)范等內容。同時,我們也應該看到,非政府組織涉及的內容復雜,單純一部法律很難滿足非政府組織的各種需要,因此,有必要建立相應的配套法律,形成科學、合理的立法體系。在眾多的配套法律中,稅收政策是影響非政府發(fā)展的重要方面,稅收方面的優(yōu)惠政策和有效管理不僅可以促進非政府組織的良性發(fā)展,還可以吸引許多新的非政府組織的成立。要建立一個統(tǒng)一的關于非政府組織稅收的法律,還要完善相關法律法規(guī)實施細則。另外,非政府組織的相關人事、就業(yè)、福利保障方面的相關法規(guī)政策也要逐步完善,與其他類型組織統(tǒng)一起來,使之與社會發(fā)展相融合,從而解決因非政府組織與其他社會組織相脫節(jié)而造成的人才短缺等問題。

(四)健全監(jiān)督約束機制

我國目前對非政府組織實施監(jiān)督的部門主要是登記部門和業(yè)務主管部門,監(jiān)督內容主要是非政府組織的登記、變更、注銷的登記管理,以及之前的審查和年度檢查等。缺乏來自社會第三方的監(jiān)督,在一定程度上導致了某些非政府組織管理混亂、操作違規(guī)等問題。目前,美國,澳大利亞,加拿大等國家,在非政府組織的監(jiān)管體系之外,均建立起了強力、高效的組織自律和社會監(jiān)督的法律體系。因此,我國在今后非政府組織的立法中應該加強非政府組織社會監(jiān)督方面的立法,將社會監(jiān)督納入非政府組織的監(jiān)督機制中來,逐步形成一個對非政府組織多方位的監(jiān)督體系,以促進非政府組織的健康有序發(fā)展。

除此之外,還要實現(xiàn)事業(yè)單位的改革和轉型,制定相關法律使草根NG O合法化,摒棄虛化的法規(guī)政策,實現(xiàn)法律制度的與時俱進。

四、結語

近年來,非政府組織發(fā)展迅猛,并且在社會發(fā)展和公共事務治理中發(fā)揮越來越重要的作用,重視和支持非政府組織的發(fā)展,應成為推進社會管理和社會建設的基本共識。非政府組織的健康發(fā)展,根本路徑在于具有完備的法律保障和科學的監(jiān)督管理機制。重視法律建設,建立非政府組織法律體系,完善非政府組織的監(jiān)督管理機制,是實現(xiàn)非政府組織健康發(fā)展的根本之策。按照非政府組織發(fā)展規(guī)律,我們要對不同類別非政府組織實行分類指導、分類管理,并引入社會監(jiān)督機制,促進非政府組織良性運行,還要重視各項制度的整體配套,發(fā)揮多方向管理的綜合效益。當然,非政府組織的健康發(fā)展,還需要政府必要的支持和扶持。但是,更取決于非政府組織自身的能力建設。我國非政府組織以自立、自主為核心的能力建設,還任重而道遠。總之,非政府組織的發(fā)展離不開法律的保障和支持,只有法律建設與非政府組織的發(fā)展相契合才能真正促進非政府組織力量的壯大。

[1]中國社會組織網之政策法規(guī)http://www.chinanpo.gov.cn/web/ listTitle.do?dictionid=1202&subject=3.

[2]高曉娟.我國非政府組織立法的缺陷與完善 [J].法制與社會, 2009,(3):20-21.

[3]羅昆.中國非政府組織立法的審視和展望 [J].社會科學戰(zhàn)線, 2009,(9):208-209.

[4]王名,賈西津.關于中國NG O法律政策的若干問題 [J].清華大學學報 (哲學社會科學版),2003,(1):101.

[5]王名,賈西津.關于中國NG O法律政策的若干問題 [J].清華大學學報 (哲學社會科學版),2003,(1):103.

A Study on the Legislation of Non-governmental Organization

LIU Y ing1, ZHAO Ge-ge2
(1.Shan Dong University School of political Science and Public Administration,Public Administration,Jinan,Shandong,256100; 2.School of Economics and Management and Public Administration,Qingdao,Shandong 266555)

C939

A

1671-9743(2012)07-0036-03

2012-06-03

劉 瑩(1987-),女,山東濱州人,山東大學行政管理系碩士生,從事行政管理理論及地方政府方面的研究。

趙格格(1986-),女,山東濰坊人,中國石油大學(華東)行政管理系碩士生,從事行政管理理論與實踐方面的研究。