夏國鋒，劉 輝

(1.湖北文理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北 襄陽 441053;2.河南大學(xué) 公共管理系，河南 開封 475001)

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是中央從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)確定的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。黨的十六屆四中全會(huì)指出要“深入研究社會(huì)管理規(guī)律，完善社會(huì)管理體系和政府法規(guī)，整合社會(huì)管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。黨的十七大以及三中、四中和五中全會(huì)對(duì)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局做出了進(jìn)一步的闡述。正是在此背景下，“社會(huì)管理創(chuàng)新”成為當(dāng)前學(xué)界新的學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，并推動(dòng)了地方各級(jí)政府進(jìn)行社會(huì)管理實(shí)踐創(chuàng)新的高潮。

一、“網(wǎng)格化管理”模式的興起及其局限

傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制正在面臨著新的挑戰(zhàn)與要求，從政府到社會(huì)各界都在從理論與實(shí)踐上探討著基層社會(huì)管理體制與機(jī)制的改革與創(chuàng)新。尤其是在中央要求把“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”作為戰(zhàn)略性任務(wù)來抓的同時(shí)，各地紛紛成立試點(diǎn)(如北京、上海、宜昌、合肥等)，利用現(xiàn)代科技進(jìn)行社會(huì)管理的創(chuàng)新試驗(yàn)。“網(wǎng)格化管理”被認(rèn)為是當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新中的一種新模式。［1］

所謂“網(wǎng)格化管理”，即將管理對(duì)象按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成若干網(wǎng)格單元，把社區(qū)劃分為若干責(zé)任網(wǎng)格，將人、地、物、事、組織全部納入某個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格涵蓋一定數(shù)量居戶，并安排相應(yīng)專職網(wǎng)格管理員負(fù)責(zé)管理，通過利用現(xiàn)代信息技術(shù)(如專配的“社區(qū)e通”)全面負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)的信息采集、綜合治理、勞動(dòng)保障、民政服務(wù)、計(jì)劃生育、城市管理等多項(xiàng)職責(zé)，從而達(dá)到提高管理效率、化解基層社會(huì)矛盾、穩(wěn)定社會(huì)的目的。網(wǎng)格化管理模式是將特定行政區(qū)域再細(xì)劃分為一個(gè)個(gè)“網(wǎng)格”，使這些網(wǎng)格成為政府管理基層社會(huì)的基本單元，這種模式實(shí)是傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的進(jìn)一步精細(xì)化、扁平化，實(shí)是“管理情結(jié)”的進(jìn)一步體現(xiàn)［2］，但在根本理念上并非有所改變，其背后是服務(wù)與穩(wěn)定理念的復(fù)合，服務(wù)是手段，穩(wěn)定是目的。盡管相比傳統(tǒng)社會(huì)管理模式而言，網(wǎng)格化管理提升了服務(wù)意識(shí)、重視了民生，但卻也顯現(xiàn)出其存在的局限與不足:

1.重屬地管理，卻輕屬人管理

屬地管理具有明顯的靜態(tài)性管理特征，忽略了現(xiàn)代社會(huì)日益增強(qiáng)的社會(huì)流動(dòng)性;屬人管理則堅(jiān)持以人作為其服務(wù)的核心對(duì)象，對(duì)社會(huì)實(shí)施動(dòng)態(tài)的管理。網(wǎng)格化管理模式雖然利用現(xiàn)代信息技術(shù)，增強(qiáng)了對(duì)基層社區(qū)公共物品(如對(duì)井蓋、路燈等)的效率與供給能力及基本服務(wù)信息的了解與掌控能力，［3］但其運(yùn)行理念與實(shí)質(zhì)仍然內(nèi)含著被管理對(duì)象的屬地性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)一方地區(qū)的管制。

2.重條塊控制，卻輕整體治理

網(wǎng)格化管理模式致力于將屬地分割為若干不同條塊，政府“派”專人負(fù)責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，其主要特點(diǎn)在于各條塊職責(zé)相對(duì)明確。正如“網(wǎng)格協(xié)管員”所言，網(wǎng)格就是他們的“責(zé)任田”，在其各自分管的范圍內(nèi)，出現(xiàn)的各種問題都由他們來解決。在注重條塊分割的同時(shí)，這種社會(huì)管理模式也往往忽視了社會(huì)系統(tǒng)的整體性特征，人為割裂了社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部各種聯(lián)系，往往導(dǎo)致基層社會(huì)管理中只重條塊、而忽視整體的社會(huì)管理模式。

3.事權(quán)下放，治理資源卻不足

在網(wǎng)格化管理中，采取“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)模式”的運(yùn)行機(jī)制。從表面上看，這一管理方式將管理的權(quán)限下放到基層組織中去了，但事實(shí)上是責(zé)任下放而權(quán)限不足，則加重了基層社會(huì)治理單元的負(fù)擔(dān)，使得網(wǎng)格運(yùn)轉(zhuǎn)不良。因?yàn)榛鶎尤罕娮灾谓M織并非一級(jí)政府組織，但這種管理模式卻又反而加劇了它的行政化傾向;它沒有法定的財(cái)權(quán)，卻同時(shí)又要負(fù)有更多的責(zé)任。在這種一元化權(quán)力壓力下從而產(chǎn)生相應(yīng)問題:基層組織因?yàn)樨?fù)擔(dān)過重，對(duì)于接踵而來的工作應(yīng)接不暇;既無財(cái)權(quán)也無治權(quán)的基層群眾自治組織無法履行社會(huì)管理的重任;承擔(dān)如此多的行政職能，但在法律上使得屬于群眾自治性組織多遭人詬病，影響到居民對(duì)自治組織的認(rèn)同感。

4.管理成本過高，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重

在網(wǎng)格化管理的推行過程中，政府往往要根據(jù)網(wǎng)格的劃分來配備相應(yīng)的社會(huì)網(wǎng)格協(xié)管員，在面對(duì)社會(huì)失衡時(shí)也需要?jiǎng)佑酶鞣N人力、物力、財(cái)力、技術(shù)手段等去面對(duì)單個(gè)的“居民”，這就造成了過高的社會(huì)管理成本。以宜昌市的網(wǎng)格化管理模式為例，宜昌市將5個(gè)城區(qū)的112個(gè)社區(qū)，劃分成1 110個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格涵蓋200至300戶居民，安排1名專職網(wǎng)格管理員負(fù)責(zé)管理，其網(wǎng)格管理員大多數(shù)面向社會(huì)招聘，少數(shù)從公益性崗位轉(zhuǎn)換而來，其招聘成本、管理成本、工資成本還有運(yùn)行成本，在很大程度上造成了政府部門沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。單“社區(qū)e通”一項(xiàng)，由于每個(gè)成本在3 000元左右，1 110個(gè)就是330萬元左右，若再加上人力成本、系統(tǒng)建設(shè)費(fèi)用和維護(hù)費(fèi)用，將產(chǎn)生一筆長(zhǎng)期的、持續(xù)的財(cái)政開支。而對(duì)于那些財(cái)力有限的地方政府而言，很可能又會(huì)造成地方性財(cái)政危機(jī)。

網(wǎng)格化管理雖然重心體現(xiàn)了服務(wù)，卻忽略了治理內(nèi)涵。雖然網(wǎng)格化管理利用了現(xiàn)代計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在社會(huì)管理與服務(wù)中的運(yùn)用，但卻缺少社會(huì)學(xué)的理念視野。從社會(huì)建設(shè)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，網(wǎng)格化管理不僅無法利于促進(jìn)公民社會(huì)的生成，反而會(huì)更進(jìn)一步強(qiáng)化“大政府、小社會(huì)”的關(guān)系格局，從而使社會(huì)管理變成名副其實(shí)的“管理社會(huì)”，無法促進(jìn)社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的自主性。因?yàn)樯鐣?huì)建設(shè)與社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)本質(zhì)要求，是建立以社會(huì)自我管理和公民廣泛參與為前提的政府主導(dǎo)的社會(huì)管理體制，努力完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局。

二、網(wǎng)絡(luò)化治理的內(nèi)在價(jià)值與理念

與網(wǎng)格化管理體現(xiàn)的控制型秩序觀不同，網(wǎng)絡(luò)化治理作為一種新型公共治理理論，秉持一種合作型秩序觀。［4］網(wǎng)絡(luò)化治理在價(jià)值理念上強(qiáng)調(diào)互相合作、彼此信任、利益協(xié)調(diào)、公共服務(wù)與包容發(fā)展的融合。結(jié)合我國實(shí)情，其具體體現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)黨委、政府、社會(huì)組織、公眾作為社會(huì)治理的多元主體，但網(wǎng)絡(luò)化治理的核心主體仍然是政府，社會(huì)組織與公眾則是不可缺少的參與主體。網(wǎng)絡(luò)化治理主張通過價(jià)值共識(shí)形成合作機(jī)制，通過公眾組織化形成信任機(jī)制，通過利益共容形成協(xié)調(diào)機(jī)制，通過公共文化建設(shè)培養(yǎng)公眾的公共精神與公共理念，從而有利于真正實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局。通過網(wǎng)絡(luò)化治理，真正使基層社會(huì)管理達(dá)到“縱到底、橫到邊”，在縱向?qū)用媸拐纬煽朔蛹?jí)結(jié)構(gòu)“碎片化”的權(quán)力線;在橫向?qū)用嫘纬煽朔鐣?huì)參與、區(qū)域合作不足的行動(dòng)線。網(wǎng)絡(luò)化治理以“善治”為追求目標(biāo)，即在價(jià)值層面上追求公共利益最大化、在工具層面上追求有限資源的最優(yōu)配置。

1.網(wǎng)絡(luò)化治理鼓勵(lì)社會(huì)參與，促進(jìn)主體多元參與機(jī)制

在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府依然是社會(huì)治理的核心主體，但政府與其它各種社會(huì)力量共同構(gòu)成相互依存的網(wǎng)絡(luò)體系，各網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)之間是平等與合作的關(guān)系，在合作中“各負(fù)其責(zé)、各司其能”。黨委組織部門則堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值的引導(dǎo)功能，把握政治發(fā)展方向，宣傳黨的政策、路線與方針;各級(jí)政府在網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)和維護(hù)方面扮演積極主動(dòng)的引導(dǎo)者角色，促進(jìn)多元治理主體合作治理模式的建構(gòu)，在制度上提供各種機(jī)制，在戰(zhàn)略上促進(jìn)建立共同合作的愿景;民間社會(huì)組織、非政府組織、企業(yè)、公眾則積極主動(dòng)參與社會(huì)公共事務(wù)治理，既要監(jiān)督政府活動(dòng)，又要發(fā)揮與政府的協(xié)商、共治功能，促進(jìn)公共利益最大化。而目前的社會(huì)管理模式中，黨政部門是單一主體，社會(huì)組織與公眾參與嚴(yán)重不足，以致只見“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”，不見“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。

2.網(wǎng)絡(luò)化治理注重引導(dǎo)價(jià)值共識(shí)，促進(jìn)合作機(jī)制

合作機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)化治理的主要運(yùn)作機(jī)制。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，各主體之間通過合作共治代替競(jìng)爭(zhēng)對(duì)立，增進(jìn)公共價(jià)值。公共價(jià)值是網(wǎng)絡(luò)化治理的共識(shí)價(jià)值，它是高于個(gè)人價(jià)值、部門價(jià)值、地方價(jià)值之上的社會(huì)合意基礎(chǔ)上的共同信念。如當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)以下公共價(jià)值缺失的現(xiàn)象:公共文化的衰落，特別是文明健康的公共文化生活嚴(yán)重式微;無論農(nóng)村基層干部，還是農(nóng)村居民，在對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值、農(nóng)村傳統(tǒng)價(jià)值倫理認(rèn)同上出現(xiàn)不同程度的迷失;干部個(gè)人私欲的膨脹、部門主義的盛行、農(nóng)村“無公德個(gè)人”的出現(xiàn)，以致出現(xiàn)基層政府運(yùn)行體制“碎片化”，下級(jí)象征性服從上級(jí)，各部門、各地區(qū)根據(jù)各自需要執(zhí)行上級(jí)政策;［5］農(nóng)民之間難以合作、公共物品無法自我組織提供等。

3.網(wǎng)絡(luò)化治理主張培育社會(huì)資本，增進(jìn)信任機(jī)制

社會(huì)信任既包括官民之間的信任，還包括公民之間的信任，政府與企業(yè)、社會(huì)組織之間的信任。社會(huì)信任是合作的必要前提，是共同行動(dòng)的基礎(chǔ)。當(dāng)前社會(huì)基層政權(quán)組織與群眾自治組織權(quán)威的弱化，與群眾對(duì)基層政府與基層自治組織的信任缺乏有關(guān)聯(lián)?！爸醒胝呤呛玫模皇堑胤礁刹磕钔崃?。”而由于地方干部無法取得群眾的信任，很多工作難以推進(jìn)，從而也容易形成基層管理干部“過一天算一天”的消極心態(tài)。另外，由于社會(huì)信任缺失，基層社會(huì)出現(xiàn)的矛盾糾紛、公共品缺失等問題，越來越難以在基層化解，更多地是通過上訪渠道找上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、找中央、找“青天做主”。

4.網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)利益共享，增強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制

利益共享是包容性增長(zhǎng)過程中社會(huì)利益分配中的公平、公正，利益共享既包括中央政府、地方政府、居民之間的利益共享，還包括政府各部門、各地區(qū)之間的利益共享，政府與市場(chǎng)、民間社會(huì)之間的利益共享。而現(xiàn)實(shí)的社會(huì)管理實(shí)踐中，許多社會(huì)矛盾與糾紛的引發(fā)多是由于利益分配的不公正、不平等。如城市化進(jìn)程中的房屋拆遷、土地征用等，存在政府和開發(fā)商對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償嚴(yán)重不公的現(xiàn)象，在社會(huì)利益無法共享前提下，矛盾頻發(fā)、無法協(xié)調(diào)的現(xiàn)象自然增多。政府要發(fā)展、企業(yè)要營利、農(nóng)民要生存，雖然利益訴求不同，但必須達(dá)到利益共享。只有價(jià)值共識(shí)與利益共享基礎(chǔ)上，才能增強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制，政府各部門、各層級(jí)政府之間、政府與企業(yè)、社會(huì)之間的協(xié)調(diào)與合作關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)。例如，當(dāng)前一些地方探索“在縣設(shè)群眾工作部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)群眾工作站、村級(jí)設(shè)有群眾工作室”的實(shí)踐，實(shí)是對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論的具體運(yùn)用。比如對(duì)農(nóng)民工的服務(wù)，往往又會(huì)牽涉到農(nóng)民工流出地與流入城市之間政府部門的協(xié)調(diào)與合作，而這些工作又非簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)屬地管理、區(qū)域管理的網(wǎng)格化管理能解決。

5.網(wǎng)絡(luò)化治理尊重多元與差異，促進(jìn)優(yōu)化資源配置

隨著社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)變化過程的相互依賴性、偶然性和不確定性的凸現(xiàn)，治理過程已經(jīng)不局限在政府的正式結(jié)構(gòu)之中。而傳統(tǒng)管理模式的實(shí)質(zhì)缺陷在于自上而下的壓力型體制僵化及其治理資源在體制內(nèi)的消耗，以及政府體制運(yùn)行的碎片化、部門主義盛行。在地區(qū)社會(huì)發(fā)展的非均衡性與差異性前提下，發(fā)揮地方政府在治理中的積極性與主動(dòng)性、促進(jìn)多元化，同樣是網(wǎng)絡(luò)化治理的核心理念。［6］網(wǎng)絡(luò)化治理可以有效應(yīng)對(duì)地方化、差異化現(xiàn)實(shí)，避免“一刀切”模式帶來的負(fù)面影響，因地制宜，從而達(dá)到有限資源的合理配置與優(yōu)化利用。

三、實(shí)現(xiàn)從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)的管理模式視政府為唯一的權(quán)力中心和行為主體，而網(wǎng)絡(luò)化治理具有豐富而深刻的內(nèi)涵，凸顯治理主體的多元化、旨在根據(jù)多元的利益訴求，在客觀上改變社會(huì)政治參與的傳統(tǒng)框架，建立起一個(gè)合作共治的治理結(jié)構(gòu)，［7］從而真正形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。

1.加強(qiáng)社會(huì)治理主體建設(shè)、促進(jìn)多元主體參與格局

首先，社會(huì)管理創(chuàng)新不能脫離我國實(shí)際，拋開“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的政治方向。但堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，并非倡導(dǎo)黨委組織包攬一切，而是優(yōu)化重塑黨委與政府、社會(huì)組織之間的關(guān)系，從而鞏固基層黨組織在社會(huì)中的權(quán)威地位。加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，旨在通過基層黨組織發(fā)展達(dá)到在社會(huì)民間組織的全覆蓋，提升黨員的政治素質(zhì)，強(qiáng)化黨員帶頭追求社會(huì)公平、公正、正義的責(zé)任，積極有效傳播社會(huì)主義核心價(jià)值理念，從而鞏固基層黨組織在社會(huì)中的權(quán)威地位。

其次，加強(qiáng)基層群眾自治組織建設(shè)，通過進(jìn)一步規(guī)范選舉、強(qiáng)化監(jiān)督，推動(dòng)基層民主政治建設(shè)。除了加強(qiáng)基層程序民主建設(shè)，提升基層群眾自治組織的自治能力，還必須進(jìn)一步規(guī)范基層政府組織與群眾自治組織的關(guān)系，提高基層管理干部尤其是村級(jí)干部補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);明確基層群眾自治組織干部服務(wù)與發(fā)展的職責(zé)。

再次，加強(qiáng)民間社會(huì)組織建設(shè)，要對(duì)之進(jìn)行積極培育、規(guī)范管理和加強(qiáng)引導(dǎo)，具體方面既要簡(jiǎn)化登記注冊(cè)程序、降低門檻;又要對(duì)能夠積極促進(jìn)基層社會(huì)發(fā)展與服務(wù)的民間組織(尤其是文化組織)，給予必要政策、資金支持。

最后，加強(qiáng)基層政府職能從社會(huì)管理向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。使基層政府職能從重在對(duì)基層社會(huì)的控制與維穩(wěn)向引導(dǎo)社會(huì)組織與公眾在相應(yīng)框架內(nèi)積極參與社會(huì)服務(wù)與管理上來，在社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)與維護(hù)上承擔(dān)更多責(zé)任與義務(wù)，制訂社會(huì)組織參與社會(huì)治理的制度框架。

2.加強(qiáng)公共文化建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)價(jià)值共識(shí)

網(wǎng)絡(luò)化治理的核心運(yùn)行機(jī)制是通過培育社會(huì)資本形成社會(huì)信任與合作關(guān)系，而這種關(guān)系的維系不再僅僅是利益的糾葛，更是一種價(jià)值上的共識(shí)與相互認(rèn)同。［8］而社會(huì)價(jià)值共識(shí)與社會(huì)認(rèn)同的形成，其根本在于通過社會(huì)公共文化建設(shè)，把社區(qū)建設(shè)成文明祥和的社會(huì)共同體。“在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大?！保?］從短期來看，公共文化建設(shè)難以見成效;但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這實(shí)是一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。而社會(huì)公共文化建設(shè)必須以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為引領(lǐng)，運(yùn)用群眾喜聞樂見的方式宣傳社會(huì)主義集體主義價(jià)值觀念，發(fā)揮傳統(tǒng)文化道德倫理觀念的約束機(jī)制，形成人們?cè)谟^念、信仰與心理層面的價(jià)值共識(shí)。

3.加強(qiáng)公共權(quán)力監(jiān)督、促成利益共容共享

當(dāng)下社會(huì)矛盾與糾紛的增多，其根本在于利益分配不正與沖突;而利益分配公平、公正的缺失在于對(duì)公共權(quán)力缺乏監(jiān)督。加強(qiáng)公共權(quán)力的監(jiān)督，一是通過完善法制建設(shè)，通過法律制約權(quán)力;二是加強(qiáng)社會(huì)協(xié)商與公眾參與，通過權(quán)利監(jiān)督權(quán)力。網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織與公眾的參與，而這種參與又能起到監(jiān)督與制約公權(quán)力的效果，從而形成良性循環(huán)。促進(jìn)社會(huì)利益共容共享，同時(shí)還必須尊重人民的選擇權(quán)與自主權(quán)。

4.權(quán)限下放，促進(jìn)地方治理的多元與差異

賦予地方基層政權(quán)相應(yīng)的自主權(quán)限，促進(jìn)地方自治，從而促進(jìn)地方治理的多元與差異。要改變現(xiàn)有壓力型體制下的考核機(jī)制，同時(shí)改革“條塊分割”體制轉(zhuǎn)向注重對(duì)“塊”的建設(shè)，促使基層政權(quán)組織從消極“維權(quán)”到積極“治權(quán)”的轉(zhuǎn)變。

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