俞 悅 周文昌

《中華人民共和國海關(guān)法》 （以下簡稱 《海關(guān)法》）第二十四條規(guī)定 “進(jìn)口貨物的收貨人、出口貨物的發(fā)貨人應(yīng)當(dāng)向海關(guān)如實申報”，明確了進(jìn)出境貨物應(yīng)向海關(guān)辦理申報手續(xù)。由于申報行為具備較強(qiáng)的專業(yè)性，因此，在辦理申報手續(xù)時，進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人 （下簡稱收發(fā)貨人）往往難于勝任操作，需要委托專業(yè)人員代理，作為平等民事法律關(guān)系主體，此時作為委托人的收發(fā)貨人與代理報關(guān)手續(xù)的受托人之間屬于委托代理關(guān)系，對此，《海關(guān)法》第九條規(guī)定 “進(jìn)出口貨物，除另有規(guī)定的外，可以由進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人自行辦理報關(guān)納稅手續(xù)，也可以由進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人委托海關(guān)準(zhǔn)予注冊登記的報關(guān)企業(yè)辦理報關(guān)納稅手續(xù)。”然而，實踐中在代理報關(guān)事務(wù)執(zhí)行時，我們所遇到的情況卻并不那樣簡單，由于我國海關(guān)法律體系中，對于報關(guān)企業(yè)在代理報關(guān)事務(wù)中應(yīng)承擔(dān)對委托人提供情況進(jìn)行合理審查的義務(wù)，在實踐中出現(xiàn)了一些問題。

一、“合理審查真實性”存在不合理性

（一）報關(guān)企業(yè)不應(yīng)承擔(dān)對真實性的合理審查義務(wù)

法律上所稱代理，是指一人代另一人為法律行為，其所產(chǎn)生的法律效果直接歸屬于所代的另一人。①梁慧星著：《民法總論》，法律出版社1996年版，第206頁。根據(jù) 《中華人民共和國民法通則》 （以下簡稱 《民法通則》）第六十三條規(guī)定，所謂代理行為，是代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以本人的名義實施的民事法律行為；《中華人民共和國合同法》 （以下簡稱《合同法》）對委托代理合同也做了相應(yīng)的規(guī)定，第三百九十六條規(guī)定 “委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務(wù)的合同”，第三百九十九條規(guī)定 “受托人應(yīng)當(dāng)按照委托人的指示處理委托事務(wù)”。關(guān)于代理行為的性質(zhì)，學(xué)理上分為本人行為說、共同行為說、代理人行為說，我國 《民法通則》即采用了已成通說的代理人行為說，代理人以被代理人的名義在代理權(quán)限內(nèi)與第三人為法律行為，而這種行為的法律后果直接由被代理人承擔(dān)。②彭萬林主編：《民法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第148頁。

但在報關(guān)代理的情況下，我們發(fā)現(xiàn)受托人和委托人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系卻并非如此。根據(jù) 《海關(guān)法》第十條的規(guī)定 “報關(guān)企業(yè)接受委托人的委托辦理報關(guān)手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)對委托人所提供情況的真實性進(jìn)行合理審查”，《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施條例》（以下簡稱 《實施條例》）第十七條也規(guī)定“報關(guān)企業(yè)、報關(guān)人員對委托人所提供情況的真實性未進(jìn)行合理審查，或者因工作疏忽致使發(fā)生本實施條例第十五條規(guī)定情形的”，應(yīng)當(dāng)對報關(guān)企業(yè)進(jìn)行處罰。然而我們知道，這意味著在海關(guān)法的體系中，受托人并非僅作為委托人的代理人角色這樣的附屬角色出現(xiàn)，而更多了一層獨(dú)立屬性，而此獨(dú)立屬性的核心，正是法律要求受托人所承擔(dān)的 “合理審查真實性”之義務(wù)，受托人不僅要按照委托人的指示處理委托事務(wù)，更需要對被委托的事務(wù)情況真實性進(jìn)行合理審查，否則就需要獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。這顯然已經(jīng)超越了民事代理理論中對于受托人責(zé)任的要求，因為根據(jù)民事代理理論，作為受托人的報關(guān)企業(yè)所做的，應(yīng)是代委托人辦理海關(guān)手續(xù)，作為受托人，只有在委托人提供的資料出現(xiàn)了顯而易見的錯誤時，代理人應(yīng)為指出、糾正，甚至在發(fā)現(xiàn)違法嫌疑時向海關(guān)等國家機(jī)關(guān)舉報，其他情況下，受托人并不必對委托人所提供的紙面資料背后的貨物負(fù)責(zé)，更不需要對貨物與紙面資料的相符或不符負(fù)何責(zé)任。換言之，作為受托人的報關(guān)企業(yè)不應(yīng)承擔(dān)對委托人提供情況真實性的合理審查義務(wù)。

盡管有觀點認(rèn)為，報關(guān)代理行為由于其代理關(guān)系的第三人并非平等的民事主體而是海關(guān)，第三人與委托人、代理人之間的關(guān)系并非民事法律關(guān)系而是行政法律關(guān)系，因此報關(guān)代理行為與民事代理有本質(zhì)區(qū)別，①邵偉堅：《論我國報關(guān)代理制度》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)碩士學(xué)位論文，第14頁。不應(yīng)以普通民事代理理論用于報關(guān)代理領(lǐng)域。筆者認(rèn)為這樣的區(qū)分混淆了委托代理雙方當(dāng)事人之間的關(guān)系與委托代理事項所涉雙方當(dāng)事人之間的關(guān)系，因為在我國 《民法通則》、《合同法》等法律中，委托代理關(guān)系的主體僅限于委托人與代理人，委托事項針對的對方只作為第三人出現(xiàn)，并不作為委托代理關(guān)系的當(dāng)事人，因此該第三人的性質(zhì)如何并不影響委托代理關(guān)系的性質(zhì)認(rèn)定，也不影響委托代理關(guān)系內(nèi)委托人與代理人之間的法律關(guān)系確定及權(quán)利義務(wù)承擔(dān)。否則，我國法律體系需根據(jù)第三人性質(zhì)的不同而區(qū)分不同的委托代理關(guān)系，如訴訟委托代理、行政事項委托代理、民事事務(wù)委托代理等。

（二）報關(guān)企業(yè)無法承擔(dān)對真實性的合理審查義務(wù)

從理論上說，報關(guān)企業(yè)作為專業(yè)企業(yè)，其所配備的報關(guān)員具備報關(guān)所需要的學(xué)識水平、專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，向社會提供專業(yè)化智力服務(wù)，因此要求其在海關(guān)審查之前盡一定的審查義務(wù)，以確保報關(guān)過程和整個進(jìn)出口秩序的順暢，也并無不妥，但此應(yīng)局限于程序而非實體的層面。然而從我們現(xiàn)行法律的規(guī)定來看，代理人所需承擔(dān)的責(zé)任遠(yuǎn)不止于此，以 《中華人民共和國進(jìn)出口貨物申報管理規(guī)定》（以下簡稱 《申報管理規(guī)定》）第十二條第二款為例，其規(guī)定合理審查的根本范圍是 “委托人所提供情況的真實性、完整性”，甚至具體要求報關(guān)企業(yè)審查 “證明進(jìn)出口貨物的實際情況的資料”，這樣的規(guī)定要求受托人承擔(dān)的審查義務(wù)為實質(zhì)審查（此審查不得有任何缺漏，否則即需承擔(dān)法律責(zé)任），顯然過于苛責(zé)。

我們知道，掌握進(jìn)出口貨物實際情況的人只有收發(fā)貨人，要求收發(fā)貨人以外的其他任何人了解這樣的真實情況，是相當(dāng)困難的，其他人也難以對這樣的 “真實性”進(jìn)行 “合理審查”。要求收發(fā)貨人以外的人去審查申報事項的真實性，哪怕只是 “合理審查”，除了紙面上的明顯錯誤以外，只有在實地勘查進(jìn)出口貨物以后才有可能實現(xiàn)，且也只限于可能，對很多肉眼難以判斷的貨物，即使看貨也未必可以了解 “真實情況”。而現(xiàn)實中絕大多數(shù)情況下，不可能由報關(guān)企業(yè)事先勘查貨物，在此前提下，要求報關(guān)企業(yè)承擔(dān)對 “委托人所提供情況的真實性、完整性”、“證明進(jìn)出口貨物的實際情況的資料”的合理審查義務(wù)，顯然過于苛刻，因為很可能對這些信息，報關(guān)企業(yè)根本無法審查，或不可能開展審查，更毋論可以盡到 “合理審查”之義務(wù)。

二、從現(xiàn)行規(guī)定看 “合理審查真實性”義務(wù)的不必要性

（一）對報關(guān)企業(yè)以未盡 “合理審查真實性”義務(wù)為由進(jìn)行處罰可操作性不大

實踐中，從 《實施條例》的相關(guān)規(guī)定來看，無論報關(guān)企業(yè)對報關(guān)錯漏有無責(zé)任，只要不是報關(guān)企業(yè)故意為之，收發(fā)貨人都要承擔(dān)同樣的不利后果，這就可以避免在收發(fā)貨人接受處罰的同時讓報關(guān)企業(yè)也接受處罰的情況發(fā)生。因為從收發(fā)貨人和報關(guān)企業(yè)的角度出發(fā)，如果收發(fā)貨人承認(rèn) “錯報漏報完全是由于自己的原因造成，報關(guān)企業(yè)并無責(zé)任”，哪怕錯漏報確實有報關(guān)企業(yè)未對真實性進(jìn)行合理審查的原因，海關(guān)也幾乎不可能取得報關(guān)企業(yè)未盡對真實性合理審查義務(wù)的證據(jù)。從這一角度來看，《實施條例》第十七條乃至 《海關(guān)法》第十條關(guān)于“合理審查真實性”的規(guī)定存在并無多少意義。

而從海關(guān)執(zhí)法者自身的價值取舍角度來看，結(jié)果依然如此，如果在執(zhí)法中實際遇到這樣的案件時，采取嚴(yán)格的執(zhí)法傾向，對此進(jìn)行處罰，要取得報關(guān)企業(yè)未盡對真實性進(jìn)行合理審查義務(wù)的證據(jù)十分困難；而相反，采取寬松的執(zhí)法傾向，不對報關(guān)企業(yè)進(jìn)行處罰，則 《實施條例》第十七條乃至 《海關(guān)法》第十條的規(guī)定又成了一紙空文。

（二）“合理審查真實性”義務(wù)的存在令報關(guān)企業(yè)與收發(fā)貨人間的法律責(zé)任難以劃分

由于 《海關(guān)法》和 《實施條例》均明確了報關(guān)企業(yè)對收發(fā)貨人提供的情況要進(jìn)行合理審查的義務(wù)，在客觀上容易給收發(fā)貨人造成理解上的誤區(qū)，即 “我提供的情況，報關(guān)企業(yè)在向海關(guān)申報時還要進(jìn)行審核，我提供得對不對，完整不完整，還有報關(guān)企業(yè)把關(guān)”，由此造成實踐中有許多收發(fā)貨人據(jù)此放松了對自身準(zhǔn)確提供資料的要求，因自身責(zé)任心不強(qiáng)而出現(xiàn)資料提供的缺漏和差錯，而報關(guān)企業(yè)又很難發(fā)現(xiàn)其中的問題，很容易成為錯報漏報行為的源頭。一方面，這將影響進(jìn)出口通關(guān)秩序，也給收發(fā)貨人和報關(guān)企業(yè)無謂地帶來法律上的不利后果；另一方面，當(dāng)由于收發(fā)貨人未提供真實的情況，報關(guān)企業(yè)也未盡合理審查真實性義務(wù)而未發(fā)現(xiàn)問題的時候，則應(yīng)依據(jù) 《實施條例》第十六條處罰收發(fā)貨人，依照第十七條罰報關(guān)企業(yè)。但在民事追償中，由于 《海關(guān)法》和 《實施條例》給報關(guān)企業(yè)加以合理審查義務(wù)，而其又未盡該義務(wù)，在此情況下，雙方如何分擔(dān)責(zé)任將成為另一個難題。

（三）“合理審查真實性”的立法目的無法真正實現(xiàn)

《海關(guān)法》第十條和 《實施條例》第十七條關(guān)于報關(guān)企業(yè)對委托人所提供的 “合理審查”內(nèi)容均為 “真實性”，這些條文的立法目的，實際上是要求報關(guān)企業(yè)恪盡職守，本著認(rèn)真審慎的原則，運(yùn)用其所掌握的知識和技能對收發(fā)貨人提供的單證資料進(jìn)行審查，防止走私或違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定等違法情事的發(fā)生，總的來說就是在向海關(guān)申報前先進(jìn)行一次審查，但實際上，只規(guī)定對 “真實性”的合理審查義務(wù)，立法目的并無法真正實現(xiàn)。

我們知道，要反映一個事物的客觀情況，除了真實性以外，還有一個重要的性質(zhì)便是完整性，如果我們提供的反映某一事物資料只是整個事物的一部分，但確實與該部分相符合的描述，那么這個資料就是一種典型的只具有真實性，卻不具有完整性的資料。盡管我們有可能勉強(qiáng)將 《海關(guān)法》第十條和 《實施條例》第十七條 “真實性”理解為包括真實和完整兩種含義，但是作為可能直接對相對人科處行政處罰的規(guī)范性文件的用詞，我們不能也不應(yīng)任意對詞義進(jìn)行擴(kuò)大解釋，否則對相對人而言有“主觀歸罪”之嫌；根據(jù) 《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，真實即跟客觀事實相符合，不假；①呂叔湘等：《現(xiàn)代漢語詞典 （修訂本）》，商務(wù)印書館1997年版，第1598頁。而完整即具有或保持著應(yīng)有的各部分，沒有損壞或殘缺，②呂叔湘等：《現(xiàn)代漢語詞典 （修訂本）》，商務(wù)印書館1997年版，第1296頁。因此從文義解釋的角度講，我們也無法確鑿地將真實和完整兩者都?xì)w入 “真實性”的理解。

由于海關(guān)手續(xù)的專業(yè)性程度較強(qiáng)，進(jìn)出口貨物申報時，至少需要對品名、稅則號列、數(shù)量、規(guī)格、價格、貿(mào)易方式、原產(chǎn)地、啟運(yùn)地、運(yùn)抵地等項目進(jìn)行申報，這些情況的真實性特征，即使作為非專業(yè)人士的收發(fā)貨人也有能力自行保證的，但同時，這些項目資料的完整性，卻因涉及專業(yè)因素，而導(dǎo)致收發(fā)貨人即使盡了合理的注意義務(wù)，仍未必可以保證。在這種情況下，報關(guān)企業(yè)以專業(yè)的姿態(tài)為之審查就更為重要，也更容易實現(xiàn)及時發(fā)現(xiàn)并糾正錯誤的目的。顯而易見，對于真實性的審查是一種對內(nèi)容的實質(zhì)性意義上的審查，而對于完整性的審查則是一種形式意義上的審查，如果 《海關(guān)法》和 《實施條例》的立法目的是要求報關(guān)企業(yè)對實質(zhì)進(jìn)行合理審查以起到把關(guān)作用，對完整性的形式審查顯然更是必要和必須的。海關(guān)總署顯然已經(jīng)意識到這一問題并十分重視 “完整性”的重要意義，《申報管理規(guī)定》第十二條中規(guī)定 “應(yīng)當(dāng)對委托人所提供情況的真實性、完整性進(jìn)行合理審查……”，相比 《海關(guān)法》和 《實施條例》的表述，在 “真實性”要求的同時更要求具備 “完整性”。

但現(xiàn)實顯然并非如此理想，假設(shè)報關(guān)企業(yè)的合理審查只保證了收發(fā)貨人提供情況的真實性，卻未能保證其完整性，出現(xiàn)了 《實施條例》第十五條的情況，我們顯然無法按照第十七條的規(guī)定進(jìn)行處罰，因為第十七條只規(guī)定了真實性而未規(guī)定完整性。而如果不進(jìn)行處罰，與上文論述的理論類似，會導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)利義務(wù)設(shè)定的不公，因為對完整性的這種形式意義上的審查至少不會比對真實性這種實質(zhì)意義上的審查難度更高，但法律卻規(guī)定對未盡難度更高義務(wù)的行為進(jìn)行處罰而對未盡難度更低義務(wù)的行為不進(jìn)行處罰。同時，《申報管理規(guī)定》第十二條第三款“報關(guān)企業(yè)未對進(jìn)出口貨物的收發(fā)貨人提供情況的真實性、完整性履行合理審查義務(wù)或違反海關(guān)規(guī)定申報的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”這一規(guī)定中，關(guān)于未盡對 “完整性”合理審查義務(wù)的規(guī)定實際上因缺乏處罰依據(jù)而成了一紙空文。更為關(guān)鍵的是，只確保真實性而未確保完整性的規(guī)定本身，令海關(guān)法要求報關(guān)企業(yè)先行審查把關(guān)的立法目的無法真正實現(xiàn)。

三、“合理審查真實性”的合理改造探悉

海關(guān)總署2010年12月24日發(fā)布的 《報關(guān)服務(wù)作業(yè)規(guī)范》（下簡稱 《作業(yè)規(guī)范》）對 “合理審查真實性”這一問題做出了較為細(xì)致的界定，其表述為 “報關(guān)企業(yè)在執(zhí)業(yè)權(quán)限范圍內(nèi)，本著合理審慎的原則，運(yùn)用報關(guān)專業(yè)知識和生活基本知識，對委托方提供的報關(guān)單證內(nèi)容細(xì)致核對和相互印證，達(dá)到從形式上檢查單證的一致性、有效性和完整性的行為”。一方面，這一規(guī)范明確了審查的范圍僅及于書面單證，即以書面審查為審查方法；另一方面，這一規(guī)范也明確了是 “從形式上檢查”單證情況，這也意味著這一理解將報關(guān)代理人的審查方式明確界定為 “形式審查”。但此作為一部推薦性的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并不當(dāng)然地改變法律、法規(guī)和規(guī)章關(guān)于同一問題的理解。同時，由于 《作業(yè)規(guī)范》的表述本身已經(jīng)與 《海關(guān)法》和 《實施條例》的涵義存在明顯沖突 （前者為書面方式的形式審查，后者為對真實性的合理審查，亦即實質(zhì)審查），在將來的實踐中可能會帶來更大的爭議，報關(guān)企業(yè)依照海關(guān)總署制定和推薦的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，卻可能因無法完全盡到法律法規(guī)要求其承擔(dān)的義務(wù)，而面臨海關(guān)的處罰。

筆者認(rèn)為，要解決這一問題并不困難和復(fù)雜，還是從報關(guān)企業(yè)對委托人提供的有關(guān)資料應(yīng)承擔(dān)怎樣的審查義務(wù)入手解決。一方面，我們已經(jīng)看到，由于《海關(guān)法》和 《實施條例》關(guān)于合理審查真實性義務(wù)的規(guī)定存在并未完全實現(xiàn)其立法目的，且實踐中缺乏可操作性，并甚至可能導(dǎo)致收發(fā)貨人和報關(guān)企業(yè)間責(zé)任分擔(dān)的不清；另一方面，免去報關(guān)企業(yè)對委托人提供情況 “合理審查真實性”的義務(wù)恰好符合委托代理的一般原理，因此，不再要求報關(guān)企業(yè)承擔(dān)這一義務(wù)或許正是解決問題的最好選擇。

盡管實踐中有觀點認(rèn)為，免去報關(guān)企業(yè)的這一義務(wù)將會導(dǎo)致報關(guān)企業(yè)進(jìn)一步放松對委托人提供資料的審查，以至影響報關(guān)質(zhì)量，但實際上，一旦免去報關(guān)企業(yè)對委托人提供情況“合理審查真實性”的義務(wù)，將提供真實準(zhǔn)確情況的義務(wù)完全交由收發(fā)貨人自行承擔(dān)，顯然是對收發(fā)貨人的一種更強(qiáng)力的督促，而收發(fā)貨人自身提供最準(zhǔn)確的信息，則是最好、最根本的確保貨物真實情況準(zhǔn)確申報的辦法。同時，取消對真實性合理審查的義務(wù)后，并不減少報關(guān)企業(yè)對委托人所提供情況的合法性進(jìn)行必要審查的義務(wù)，無論是作為委托人的進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人，還是作為代理人的報關(guān)企業(yè)，在辦理報關(guān)手續(xù)時，都必須為向海關(guān)申報事項的合法性承擔(dān)責(zé)任，這是包括代理在內(nèi)的一切法學(xué)理論中都要求行為人遵循的法定義務(wù)，即使作為代理人，報關(guān)企業(yè)仍應(yīng)對自己所代理申報事項的合法性承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。

綜上所述，筆者認(rèn)為若將 《海關(guān)法》第十條修改為 “報關(guān)企業(yè)接受委托人的委托辦理報關(guān)手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)對委托人所提供材料進(jìn)行合理審查”，《實施條例》第十七條修改為 “報關(guān)企業(yè)、報關(guān)人員對委托人所提供的材料未進(jìn)行合理審查，或者因工作疏忽致使發(fā)生本實施條例第十五條規(guī)定情形的，可以對報關(guān)企業(yè)處貨物價值10%以下罰款，暫停其6個月以內(nèi)從事報關(guān)業(yè)務(wù)或者執(zhí)業(yè)；情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷其報關(guān)注冊登記、取消其報關(guān)從業(yè)資格”。當(dāng)然，上述 “合理審查”應(yīng)被明確限制在對有關(guān)單證的表面審查范圍之內(nèi)，而不應(yīng)被擴(kuò)大為如現(xiàn)有規(guī)定的需要對 “真實性”進(jìn)行合理審查這樣的更高要求，報關(guān)企業(yè)只負(fù)責(zé)對委托人所提供有關(guān)貨物的單證進(jìn)行審查，保證單證相符和單單相符就可以了，而對于單證的真?zhèn)巍⒎尚Яσ约皢呜浭欠裣喾挪回?fù)責(zé)任。①邵偉堅：《論我國報關(guān)代理制度》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)碩士學(xué)位論文，第25頁。這樣的設(shè)計，可以較好地明確報關(guān)企業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的審查義務(wù)范圍，劃清報關(guān)企業(yè)作為受托人與其委托人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并進(jìn)一步提升收發(fā)貨人的責(zé)任心以從根本上提升申報質(zhì)量；報關(guān)企業(yè)則應(yīng)更多更好地承擔(dān)起從形式上檢查單證的一致性、有效性和完整性的義務(wù)，并以專業(yè)的姿態(tài)為委托人辦理進(jìn)出口申報等有關(guān)手續(xù)，進(jìn)一步提升進(jìn)出口效率。

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