錢幸初

分類通關改革是構建海關大監(jiān)管體系的重要載體，是大監(jiān)管體系建設充分發(fā)揮作用的 “主戰(zhàn)場”。顧名思義，分類通關是指海關通過科學運用風險管理的理念和方法，以企業(yè)守法管理為核心，綜合企業(yè)類別、商品性質和物流信息等各類風險要素，按照風險高低對進出口貨物實施分類管理的通關作業(yè)模式。自從2009年，在上海海關試點基礎上，北京等15個海關開展出口貨物分類通關改革試點，2010年推廣至全國海關。2009年在上海、黃埔海關實行進口分類通關試點，2010年進一步擴大試點范圍。隨著分類通關的大面積啟動，中國海關的大監(jiān)管體系改革正在逐步深入。

長期以來我國海關在很多業(yè)務改革過程中，借鑒了國外海關的先進經驗和做法，尤其是風險管理方面，很多理念和方法是來自于荷蘭海關的成功經驗。荷蘭位于歐洲經濟中心地帶，擁有歐洲第一大港鹿特丹和世界上最重要的中轉機場史基浦國際機場，是一個理想的商業(yè)通道，每年來自全世界200多個國家的數(shù)以億噸計的貨物和數(shù)以千萬計的人員從荷蘭涌入和涌出歐洲或轉往其他大洲。荷蘭海關在僅有5000余人的情況下，出色地完成了繁重的監(jiān)管任務，并在世界銀行 “物流指數(shù)”評比中取得海關工作效率和通關手續(xù)等指標世界第一的成績。

雖然中國和荷蘭的國情、社會制度、經濟狀況等方面存在著較大的差異，但就海關通關制度而言，無論是管理目標，還是監(jiān)管的理念方法，很多方面都是有著共通點。因此將荷蘭海關現(xiàn)行的監(jiān)管模式與我國目前的分類通關作業(yè)模式進行對比，學習對方的先進管理經驗和理念，對于今后我國海關分類通關改革如何發(fā)展深化有著很好的借鑒和啟示作用。

一、荷蘭海關現(xiàn)行監(jiān)管模式簡介

2008年以來，在WCO《全球貿易安全和便利化標準框架》倡導下，荷蘭海關積極推行AEO（經授權的經營者）方法，通過對企業(yè)內控機制、管理標準、信息安全、經營理念、錯誤預防、信息發(fā)布等企業(yè)運行系統(tǒng)的評估，保證符合規(guī)定條件的企業(yè)是處于 “控制中”（In Control），對滿足規(guī)定條件的企業(yè)授予不同類型的AEO的資格，建立海關與企業(yè)互信的關系。海關根據(jù)不同授權類型的AEO資格，在標準海關通關程序的基礎上設計出適用于不同企業(yè)類型的簡化海關通關程序，對不同的授權類型的企業(yè)實施差別化的監(jiān)管，將對企業(yè)正在進行的生產、物流等經營活動的干預降低到最低的限度，確保企業(yè)能享受到與其AEO資格授權相對應的便利措施，海關通過事后審計來確保企業(yè)處于 “控制中”，完成海關的監(jiān)管任務。在實際監(jiān)管過程中，荷蘭海關從供應鏈的視角出發(fā)，不僅掌握了貨物的申報信息，還掌握了供應鏈上從生產商到運輸商再到進口商、收貨商的信息以及供應鏈本身的可靠性等信息，實行多層次、全流程、互相印證、互相制約的協(xié)同監(jiān)管和自體監(jiān)管，既巧妙轉移了監(jiān)管責任又可以實現(xiàn) “牽一發(fā)而動全身”的高效能監(jiān)管。同時荷蘭海關引入了客戶管理的方法，將企業(yè)看做是自己的客戶，在海關內設有客戶管理團隊，團隊內有初級和高級客戶協(xié)調員，專門負責海關與企業(yè)之間的溝通，幫助企業(yè)處理與海關相關的問題，同時關注企業(yè)運營，保證企業(yè)在海關 “控制中”。另一方面取得AEO資質將幫助企業(yè)獲得包括低風險貨物的快速通關、因提高安全效率而降低成本、獲得更高的榮譽和商業(yè)機會以及增進與海關間的溝通等好處，因此企業(yè)非常看重AEO資質的授權和保持，有助于促進企業(yè)守法自律。

二、由分類通關作業(yè)模式與荷蘭海關監(jiān)管模式的共性看分類通關改革的階段性成效

（一）分類通關作業(yè)模式與荷蘭海關監(jiān)管模式的共通點

1.兩種通關監(jiān)管模式均以風險管理貫穿作業(yè)全過程。無論是我國海關的分類通關作業(yè)模式還是荷蘭海關現(xiàn)行的監(jiān)管模式，都在作業(yè)流程設計中，充分發(fā)揮了風險式管理的作用。分類通關是在綜合企業(yè)類別、商品歸類、價格、許可證件、貿易國別、航線、物流信息等各類風險要素，對報關單數(shù)據(jù)實行實時風險分析，實施紅綠通道判別，對綠通道的報關單直接轉現(xiàn)場處置，按風險高低分別實施“低風險快速放行”、“低風險單證審核”和 “高風險重點審核”，對紅通道的報關單實施專業(yè)審單，根據(jù)專業(yè)審單結果，由接單現(xiàn)場實施上述3種作業(yè)方式。荷蘭海關在實際監(jiān)管工作中除了對以報關單為基礎信息開展風險分析外，還對企業(yè)運營質量和守法狀況的風險管理，將企業(yè)采用管理國際標準情況、內控機制的建立情況、信息控制與錯誤防范等內容作為風險管理的指標和內容，通過對這些指標的評價，掌握企業(yè)的風險等級。如果企業(yè)在整體管理上出現(xiàn)風險加大的情況，則采取相應的監(jiān)管措施。兩種模式雖然內容存在差異，但都體現(xiàn)了現(xiàn)代海關風險管理的理念和方法。

2.兩種通關監(jiān)管模式都體現(xiàn)了差異化的監(jiān)管方法。分類通關作業(yè)中模式中針對不同風險類型的貨物和企業(yè)設置了 “低風險快速放行”、“低風險單證審核”和 “高風險重點審核”三種不同的通關作業(yè)流程，對誠信守法企業(yè)的低風險貨物減少行政干預，提升通關效率，對高風險的企業(yè)、貨物，實施重點審核、加強實際監(jiān)管。荷蘭海關根據(jù)企業(yè)的內控機制、管理標準、信息安全、經營理念、錯誤預防、信息發(fā)布等實際情況，分別給予相應的“AEO”授權資質，并按照資質的不同，對不同企業(yè)適用相應的通關監(jiān)管簡易程序。兩種模式都在實際監(jiān)管中通過差異化的監(jiān)管方法突出了 “守法便利”的監(jiān)管理念。

3.兩種通關監(jiān)管模式都實現(xiàn)了 “事前—事中—事后”的全過程閉環(huán)式管理。分類通關作業(yè)模式中在事前加強風險分析，科學設置風險參數(shù)，以報關單證現(xiàn)場抽核、批量復審和貨物隨機抽查、實際查驗的結果驗證企業(yè)守法狀況和風險參數(shù)的有效性；事中通過風險布控和風險提示，重點加強對風險分析和監(jiān)控成果的運用，服務事中監(jiān)管；事后進行風險信息和績效評估，打造反饋平臺，通過以上措施有效連接各個業(yè)務環(huán)節(jié)，形成閉環(huán)管理。荷蘭海關現(xiàn)行的監(jiān)管模式中在事前充分掌握貨物供應鏈上的生產商到運輸商再到進口商、收貨商的信息，并根據(jù)企業(yè)申請，對企業(yè)的內控機制、管理標準、財務狀況、信息安全等情況實施系統(tǒng)的審計評估，并根據(jù)評估結果對企業(yè)進行 “AEO”授權；事中按照企業(yè)的 “AEO”授權不同，對企業(yè)實施差別化的監(jiān)管措施；事后由海關對企業(yè)的守法合規(guī)情況實施定期的稽查審計，對存在違規(guī)情況的企業(yè)進行處置，并對相關企業(yè)的 “AEO”授權作相應調整。兩種模式雖然具體形式不一樣，但都實現(xiàn)了各個業(yè)務環(huán)節(jié)的閉環(huán)式管理，對各類執(zhí)法風險起到了有效的防范作用。

（二）分類通關改革的階段性成效

通過分類通關作業(yè)模式與荷蘭海關監(jiān)管模式的對比，我們發(fā)現(xiàn)通過分類通關改革，中國海關無論在監(jiān)管理念還是在作業(yè)流程設置上，與世界先進海關的差距正在逐步縮小，改革的階段性成效正在逐步顯現(xiàn)。

1.監(jiān)管重點更加明晰，執(zhí)法效果提高。實施分類通關改革以后，海關通過對企業(yè)、貨物進行風險分析，有的放矢地進行審單、查驗等作業(yè)，集中力量加強對高風險企業(yè)、貨物的監(jiān)管，使得監(jiān)管重點比以往更加明晰，有效地提升了監(jiān)管的質量和效果；同時在貨物放行后通過加強事后監(jiān)管，一方面進一步降低執(zhí)法的風險，另一方面為事前、事中監(jiān)管提供信息支持，真正實現(xiàn)了閉環(huán)式管理，達到了更好的監(jiān)管效果。

2.通關效率得到提高，社會效應明顯。分類通關改革改變了我國海關過去的突出某一時間點上企業(yè)在口岸或特殊監(jiān)管區(qū)域的進出口等行為，不加篩選的由人工進行嚴格的單證審核，輔以較高的查驗率的 “窮盡式”監(jiān)管模式，全面應用風險管理的方法，實施差別化監(jiān)管，突出體現(xiàn)了 “守法便利”的管理精神，大大提升了通關效率，優(yōu)化了市場環(huán)境，改善了海關服務，使企業(yè)直接感受到通關的高效和便捷，幫助企業(yè)參與國際市場競爭，更好地適應了全球經濟一體化進程和我國開放型經濟發(fā)展的需要。

三、由分類通關作業(yè)模式相對于荷蘭海關監(jiān)管模式的差異看分類通關改革的不足

雖然分類通關作業(yè)模式與荷蘭海關現(xiàn)行的監(jiān)管模式比較，兩者在很多方面存在相似的地方，但通過進一步的比較分析，我們也不難發(fā)現(xiàn)在很多方面目前的分類通關作業(yè)模式還存在著自身的不足和短板。

（一）企業(yè)分類管理面臨諸多局限

分類通關改革以后，與之配套的企業(yè)分類管理一直未能實現(xiàn)突破，基本沿用以往的企業(yè)管理模式：即根據(jù)進出口企業(yè)、報關企業(yè)從事進出口海關業(yè)務的守法記錄、申報規(guī)范性和歷史進出口貿易量等信息對企業(yè)進行 “AA、A、B、C、D”分類，并以此作為分類通關作業(yè)過程中判別企業(yè)風險高低的標準。這種企業(yè)分類管理模式存在以下局限：

一是海關只對在海關注冊備案的進出口企業(yè)和報關企業(yè)兩類企業(yè)實施分類管理，所能掌握的有關企業(yè)的信息、資料也是局限在這兩類企業(yè)中。然而從物流供應鏈完整角度來說進出口貨物完成進出口過程需要經過生產企業(yè)、進出口貿易企業(yè)、物流企業(yè)、倉儲企業(yè)、報關企業(yè)等多個不同的環(huán)節(jié)，并且各個環(huán)節(jié)的相關數(shù)據(jù)可以相互印證，相互檢驗，海關可以通過對物流供應鏈上各環(huán)節(jié)信息數(shù)據(jù)進行分析比對，獲取有價值的風險信息。目前海關對于生產企業(yè) （有進出口經營權和自理報關資質的除外）、物流企業(yè)、倉儲企業(yè)所掌握信息的缺失大大影響了海關風險分析的精度與準度，一定程度上導致了監(jiān)管資源浪費和局部監(jiān)管不到位的情況。

二是海關對企業(yè)實施分類管理的主要依據(jù)是企業(yè)從事海關進出口業(yè)務的歷史記錄，存在一定的滯后性和片面性，僅僅依靠歷史記錄，海關無法對企業(yè)實際守法合規(guī)情況及時作出風險提示。在實際工作中就發(fā)現(xiàn)一些不法企業(yè)注冊成立后立刻向外匯管理局申請大量核銷單，短時間內在全國各大口岸銷售，而海關卻無法采取有效措施制約購買核銷單企業(yè)的出口行為，待海關經過信用收集、分析將相關企業(yè)降級時，企業(yè)已經自行注銷，逃避海關的監(jiān)管。反觀荷蘭海關，通過推行AEO的方法，對企業(yè)內控機制、管理標準、財務狀況、信息安全等相關信息進行全面、系統(tǒng)的審計評估，海關掌握了大量關于企業(yè)的有價值信息，海關能夠通過對相關信息的分析利用，掌握企業(yè)基本的情況。

三是在我國海關的企業(yè)分類管理制度中，海關與企業(yè)依舊是管理者與被管理者的關系，雙方地位的不平等，導致雙方在達成各自的目標時缺乏溝通和協(xié)作，海關與企業(yè)之間的矛盾突出，只有在企業(yè)不符合海關規(guī)范時，海關才實施管理類別調整，在整個機制運作過程中，企業(yè)始終居于被動接受狀態(tài)。而荷蘭海關實施的AEO制度強調平等狀態(tài)下海關與企業(yè)定期進行交流和磋商，企業(yè)主動向海關申請AEO資質，海關在授權后，引入客戶管理的方法，設置專門的客戶管理團隊，團隊內有初級和高級客戶協(xié)調員，專門負責海關與企業(yè)之間的溝通，幫助企業(yè)處理與海關相關的問題，同時關注企業(yè)運營，保證企業(yè)在海關 “控制中”。這種方法給企業(yè)一個可以 “一站式”的解決問題的途徑，也更加有利于海關實施監(jiān)管和風險管理。

四是我國現(xiàn)行的企業(yè)分類管理制度和結果只適用于境內的企業(yè)，無法用于國外企業(yè)，也得不到其他國家海關的認可。而AEO作為一項面向國際貿易供應鏈的制度，要求海關間建立起相互認可的有效制度，避免重復工作，以確保國際貿易供應鏈中貨物流動的便利和監(jiān)管。所以目前荷蘭海關推行AEO制度的過程中已經實現(xiàn)了與歐盟其他國家海關的AEO互認，其授予的AEO資質在歐盟其他國家海關同樣有效。

（二）風險分析未能有效深入

分類通關改革以后，我國海關的風險分析主要集中在對報關單申報信息和企業(yè)歷史守法情況為基礎的風險研判上，其中報關單申報信息更是風險管理部門進行研究分析的重點。風險管理部門一般是選取報關單申報要素中的重要指標如稅則歸類、許可證、通關單、經營單位、收發(fā)貨企業(yè)等作為風險參數(shù)指標，對報關單進行風險判定。但從目前的實踐情況來看，單靠企業(yè)申報的報關單信息作為風險分析的基礎，并不能有效得甄別業(yè)務中的執(zhí)法風險。比如：“低風險快速放行”、“低風險單證審核”和 “高風險重點審核”三種通關模式中，“低風險單證審核”的報關單其中相當多的報關單是因為涉及通關單或許可證件，而被計算機分揀為 “低風險單證審核”，難以享受更多的海關監(jiān)管便利。通過實際審單以及查驗發(fā)現(xiàn)，此類報關單因為需要更多的監(jiān)管環(huán)節(jié)，實際貨物存在問題的風險更低。在已經實施通關單、許可證聯(lián)網核銷的今天，完全有條件和理由將電子比對一致的此類報關單分揀為 “低風險快速放行”，至少不應將其簡單分揀為 “低風險單證審核”，這有悖于分類通關以風險管理為中心環(huán)節(jié)的原則。

另一方面將風險分析建立在企業(yè)申報信息的基礎上的做法在對一些匿報、謊報、瞞報、偽報的報關單作業(yè)時起到的作用并不大。實際監(jiān)管中有些不法企業(yè)故意將貨物偽報為非涉證涉稅貨物，導致報關單被計算機自動分揀為 “低風險快速放行”從而逃避海關監(jiān)管。這種現(xiàn)象正是目前 “低風險快速放行”、“低風險單證審核”和 “高風險重點審核”三種通關模式的查獲率出現(xiàn)倒掛的深層次原因，充分說明了目前海關的風險分析不夠深入，存在疏漏。

四、進一步深化分類通關改革的啟示

分類通關改革作為海關大監(jiān)管體系建設的載體，直接反映大監(jiān)管體系建設的成效。分類通關只有在完善的大監(jiān)管體系架構下才能取得最大的成效，實現(xiàn) “通的快，管的住”的目標。雖然我國海關和荷蘭海關在執(zhí)法環(huán)境、法律制度、管理模式等諸多方面存在很大差異，但雙方也在促進貿易便利化、促進經濟發(fā)展等很多方面為著相同的目標而進行相類似的工作。因此荷蘭海關的成功經驗也為我們下一步如何深化分類通關改革提供了有益的借鑒。

（一）將AEO制度引入企業(yè)分類管理

按照WCO在 《全球貿易安全與便利標準框架》中提出的 “AEO （經授權的經營者）”制度，旨在通過驗證企業(yè)，對守法、安全程度較好的企業(yè)予以通關便利，保障國際貿易的安全與便利。這與我國海關目前倡導的 “由企及物”、“守法便利，違法懲戒”理念是一致的。在分類通關改革進一步深化的過程中，可以通過將AEO制度引入企業(yè)分類管理，將海關實施企業(yè)管理的范圍延伸到整個物流供應鏈當中，在風險分析方法上逐步從定性的主觀判斷分析法和比率評分法逐步轉向以深入應用數(shù)理統(tǒng)計決策技術和計算機信息科學為特點的動態(tài)計量分析方法，全面掌握關于企業(yè)的組織結構狀況、經營狀況、安全體制、貿易伙伴、信用記錄等重要的風險信息，建立科學、客觀、有效的風險分析模型，對通關作業(yè)提供強有力的風險決策支持，真正建立起與分類通關作業(yè)模式相匹配的企業(yè)分類管理制度。通過建立健全企業(yè)守法評估體系，充分發(fā)揮企業(yè)守法管理在其中的基礎性、根本性作用，引導企業(yè)以誠信換效率、以效率換效益。

繼續(xù)加快建設企業(yè)信息管理系統(tǒng)，將分散的企業(yè)信息統(tǒng)一集中，吸收共享其他管理部門的企業(yè)信息檔案和動態(tài)數(shù)據(jù)，運用企業(yè)信用信息檔案客觀評估企業(yè)守法狀況，掌握企業(yè)進出口活動和經營、資信狀況。

統(tǒng)一企業(yè)分類評定標準。完善 《企業(yè)分類管理辦法》及配套措施，細化并公布貿易安全標準，使分類設置、評定標準和運作程序更加科學規(guī)范。

完善企業(yè)信用管理。建立完善企業(yè)誠信守法評估機制和運作程序，探索建立企業(yè)主管人制度，將企業(yè)分類管理由靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉變，逐步實行戶籍式企業(yè)管理，研究解決介入企業(yè)內部管理過程控制問題，使企業(yè)內部控制程序與海關分類管理真正對接。

（二）建設完善風險管理工作機制

推動分類通關作業(yè)過程中風險管理在實戰(zhàn)層面的轉化，在統(tǒng)一風險管理操作平臺基礎上，加快建立 “層級職責明確、業(yè)務配合協(xié)調、信息數(shù)據(jù)共享、判別處置有效”的風險管理運作機制。

一是進一步提高識別、化解、處置風險以及監(jiān)督評估的工作水平。發(fā)揮風險管理在事前、事中、事后各業(yè)務環(huán)節(jié)的決策作用，明確各部門在風險監(jiān)控、風險分析、風險決策環(huán)節(jié)的責任，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)風險信息相互印證匯合管理的需求，防止管理隨意性和脫節(jié)。二是加快建立統(tǒng)一的綜合業(yè)務數(shù)據(jù)平臺。匯總整合各類基礎業(yè)務數(shù)據(jù)，為開展風險分析和監(jiān)控提供完整、準確和及時的數(shù)據(jù)支撐，整合各類分析監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享和相互銜接。三是建立健全規(guī)范化風險指標體系。突出企業(yè)與進出口商品相結合，企業(yè)與報關單相結合，企業(yè)和報關員相結合，資格管理和行為管理相結合，公開法人和隱蔽法人相結合，供應鏈各環(huán)節(jié)信息相結合的驗證分析，科學設置、統(tǒng)一加載并動態(tài)調整風險參數(shù)，充分考慮同一類別企業(yè)有不同風險的側重點，企業(yè)在不同時期有不同風險，對進出口企業(yè)和貨物實施風險等級管理。四是健全和完善風險處置的操作規(guī)范和運行機制。強化風險指令執(zhí)行過程的監(jiān)督、反饋和評估，完善風險處置的閉合回路機制。

（三）提高后續(xù)監(jiān)管效能

找準定位，在事后監(jiān)管環(huán)節(jié)實現(xiàn)稽查工作重心向 “監(jiān)督企業(yè)進出口活動、查發(fā)企業(yè)各類問題、驗證企業(yè)守法狀況、完善海關內部管理”并重的轉變，充分發(fā)揮后續(xù)管理可深入企業(yè)管理活動核心的有利條件，監(jiān)督驗證被稽查企業(yè)進出口行為的真實性、合法性和規(guī)范性，發(fā)揮海關稽查在后續(xù)管理的核心力量作用，發(fā)揮后續(xù)管理服務全局的作用，促進海關整體管理水平的提高。

在加強業(yè)務基礎建設和創(chuàng)新稽查方法手段基礎上，一是推行分類稽查，根據(jù)事前監(jiān)管需求和現(xiàn)場監(jiān)管反饋情況，區(qū)分高風險企業(yè)、一般企業(yè)、信譽良好企業(yè)采取不同的稽查核查措施，印證分類管理準確性。二是完善稽查反饋機制，及時反饋稽查核查結果，補充更新企業(yè)資料信息，充實企業(yè)信息管理數(shù)據(jù)庫。三是提升稽查結果應用效能，提出企業(yè)分類管理、海關監(jiān)管意見和需求，適用于事前監(jiān)管和事中監(jiān)管，實現(xiàn)前后驗證、有效銜接、分工明確、優(yōu)勢互補。

（四）提倡可持續(xù)協(xié)調發(fā)展

分類通關改革中倡導的 “由企及物”和 “風險管理”理念是現(xiàn)代海關管理的發(fā)展方向和必然趨勢。我們要努力實現(xiàn)管理上的 “外聯(lián)內通”，形成“企業(yè)自管、海關主管、政府協(xié)管、社會共管”的綜合管理格局，需要關注以下問題：一是辯證思考，克服因循守舊或偏激突進的認識偏差，防止片面地將 “企”與 “物”對立起來，兩者需要有機結合起來，才能真正凸顯和提升海關整體監(jiān)督管理效能。二是一以貫之，在改革整合過程始終圍繞 “由企及物”，優(yōu)化作業(yè)流程和操作程序，規(guī)范執(zhí)法，避免 “因人設事”或 “因人廢事”，防止監(jiān)管鏈條脫節(jié)，形成良性循環(huán)、閉合回路的監(jiān)管機制。三是統(tǒng)籌兼顧，要開拓思路，超前思維，勇于面對現(xiàn)實，敢于實現(xiàn)突破，同時，避免海關在進出境監(jiān)管活動中單打獨斗或改革冒進，在外部構建執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制，在企業(yè)信用管理、稅收征管、技術標準、產品安全等各方面推進綜合管理，使 “守法便利，違法懲戒”成為企業(yè)進出口活動的自律守則。四是整體規(guī)劃，結合區(qū)域經濟發(fā)展特點，綜合考量和優(yōu)化全國海關布局、業(yè)務分工和人力資源配置，提高關員業(yè)務技能和綜合素質，適應經濟社會發(fā)展要求。五是打促結合，力求保障貿易安全和提供貿易便利有機結合和平衡，通過增進理解、信任、溝通和合作來推動海關與企業(yè)界合作雙贏，通過打擊走私和促進發(fā)展維護國家經濟安全。六是績效評估，防止墨守成規(guī)，加強對改革整合過程和措施應用的評估，收集社會評價和企業(yè)反映，根據(jù)實際需要及時動態(tài)調整，完善提高，促進海關事業(yè)科學發(fā)展。