劉成云

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財(cái)務(wù)處，湖北 武漢 430205）

深化高等學(xué)校部門預(yù)算改革探析

劉成云

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財(cái)務(wù)處，湖北 武漢 430205）

部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的預(yù)算編制方法。推行部門預(yù)算改革是切實(shí)加強(qiáng)公共支出管理的一個(gè)重要途徑,是我國(guó)政府預(yù)算管理制度改革的一項(xiàng)重大舉措,是構(gòu)建公共財(cái)政體制的基礎(chǔ)。本文從高校預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制等問(wèn)題入手，分析現(xiàn)狀和問(wèn)題及成因，探析深入加強(qiáng)預(yù)算管理的改進(jìn)措施，旨在強(qiáng)化高校預(yù)算管理，提高資金的使用效益。

部門預(yù)算；績(jī)效預(yù)算資產(chǎn)配置

近年來(lái)，作為國(guó)家四大財(cái)政體制改革之一的部門預(yù)算改革正在卓有成效的推進(jìn)，并取得了一定的實(shí)效。部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的預(yù)算編制方法,它具有公開(kāi)、透明、完整、科學(xué)的特征。推行部門預(yù)算改革是切實(shí)加強(qiáng)公共支出管理的一個(gè)重要途徑,是我國(guó)政府預(yù)算管理制度改革的一項(xiàng)重大舉措,因而也是構(gòu)建公共財(cái)政體制的基礎(chǔ)。高校作為教育主管部門的二級(jí)單位被納入部門預(yù)算管理，在實(shí)際工作中仍存在一些問(wèn)題，現(xiàn)就加強(qiáng)高等學(xué)校部門預(yù)算改革進(jìn)行探討。

一、高等學(xué)校部門預(yù)算改革現(xiàn)狀

高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，屬于政府預(yù)算管理范圍,應(yīng)納入部門預(yù)算范疇。幾年來(lái)，高等學(xué)校試編了部門預(yù)算,經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐取得了階段性的成效,預(yù)算管理在高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理中的地位逐漸顯現(xiàn)。

（一）推行零基預(yù)算提高了預(yù)算管理水平

零基預(yù)算是在編制預(yù)算時(shí)，一切從零開(kāi)始對(duì)一切支出重新審核。部門預(yù)算采用的零基預(yù)算編制方法，注重了客觀因素和實(shí)際工作內(nèi)容，增強(qiáng)了預(yù)算管理的科學(xué)性；實(shí)行部門預(yù)算，可以科學(xué)安排、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保證重點(diǎn)需要，能夠較好地解決傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”等預(yù)算編制方法所造成的資源配置不合理的問(wèn)題；實(shí)行部門預(yù)算管理有利于推動(dòng)預(yù)算編制向科學(xué)化、規(guī)范化邁進(jìn)，從而提高預(yù)算管理水平。

（二）加強(qiáng)收支預(yù)算控制提高了資金綜合效益

實(shí)行部門預(yù)算后，要求學(xué)校把一切財(cái)務(wù)收支都納入預(yù)算管理，資金統(tǒng)籌使用。這有利于掌握和控制學(xué)校收支總體規(guī)模，可以與會(huì)計(jì)核算保持統(tǒng)一口徑，及時(shí)分析考核預(yù)算執(zhí)行情況，通過(guò)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、集中核算”來(lái)合理配置資源，有利于提高資金的綜合使用效益。

（三）實(shí)行部門預(yù)算提高了財(cái)務(wù)管理水平

實(shí)行部門預(yù)算后，預(yù)算一經(jīng)上級(jí)部門批復(fù)后，在推行國(guó)庫(kù)支付的地方學(xué)校只能按照國(guó)庫(kù)支付局網(wǎng)上預(yù)算執(zhí)行，通過(guò)“人大”等部門統(tǒng)一審核批準(zhǔn)后才能調(diào)整，使得預(yù)算的嚴(yán)肅性得到保證，增強(qiáng)了預(yù)算的透明度，改善了學(xué)校的財(cái)務(wù)環(huán)境，同時(shí)也有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)。實(shí)行部門預(yù)算不僅僅是預(yù)算管理體制的變革，同樣提高了財(cái)務(wù)管理水平。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理工作是“重決算，輕預(yù)算”、“重編制，輕執(zhí)行、監(jiān)督和控制”。實(shí)行部門預(yù)算改變了傳統(tǒng)預(yù)算編制較粗，預(yù)算不能落實(shí)到具體項(xiàng)目上的問(wèn)題。要求預(yù)算編制要到具體項(xiàng)目，以保證項(xiàng)目資金的及時(shí)到位。這就對(duì)財(cái)務(wù)人員提出了較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求。部門預(yù)算是一項(xiàng)綜合預(yù)算，隨著預(yù)算的實(shí)施，財(cái)務(wù)管理的思路、方法也必須隨之變化，這樣就需要查找問(wèn)題和原因來(lái)制定新預(yù)算制度適應(yīng)部門預(yù)算要求。

二、高等學(xué)校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題及成因

（一）當(dāng)前高等校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

由于部門預(yù)算改革受學(xué)校內(nèi)外部管理制度、現(xiàn)行利益分配格局等因素的影響仍然存在著一些問(wèn)題和不足，主要有：

1.預(yù)算編制不完整

由于一些高等學(xué)校對(duì)全局性、精細(xì)化管理的重視不夠,使財(cái)務(wù)部門無(wú)法全面掌握部門的年度規(guī)劃和專項(xiàng)需求情況,使得相關(guān)收入和支出沒(méi)有完全納入學(xué)校統(tǒng)一項(xiàng)目規(guī)劃,造成大量“不可預(yù)見(jiàn)”經(jīng)費(fèi)。部門預(yù)算要求學(xué)校的一切財(cái)務(wù)收支都必須納入預(yù)算管理,包括學(xué)校預(yù)算內(nèi)外資金、經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)收支等。實(shí)際工作中一些高等學(xué)校較大數(shù)額的科研收支、經(jīng)營(yíng)收支等都沒(méi)有編入部門預(yù)算,不能全面反映學(xué)校的收支狀況。

2.預(yù)算編制方法不到位

受技術(shù)、人力和利益驅(qū)動(dòng)等主觀因素的影響,大多高等學(xué)校仍然沿用原來(lái)的“基數(shù)”的編制方法。此外,編入學(xué)校預(yù)算中相當(dāng)一部分項(xiàng)目支出缺乏科學(xué)論證，有“領(lǐng)導(dǎo)定項(xiàng)目、部門爭(zhēng)項(xiàng)目”的現(xiàn)象。

3.編制程序流于形式

預(yù)算編制要求嚴(yán)格實(shí)行“兩上兩下”的編制程序，高等學(xué)校大致應(yīng)在每年的9月份開(kāi)始根據(jù)下一年度的預(yù)算情況進(jìn)行“一上”預(yù)算建議數(shù)的編制工作。從編報(bào)的情況看，部門“一上”預(yù)算建議數(shù)額龐大，特別是財(cái)政撥款預(yù)估數(shù)與“一下”時(shí)下達(dá)的控制數(shù)差別太大。在其后的“一下”和“一上一下”中主要是根據(jù)財(cái)政部門或教育主管部門的“預(yù)算控制數(shù)”來(lái)編報(bào)，使部門預(yù)算作用大打折扣，沒(méi)能很好地充分反映部門的實(shí)際資金需要。

4.項(xiàng)目管理不規(guī)范

高等學(xué)校部門預(yù)算中關(guān)于項(xiàng)目支出的界定不明。有些高等學(xué)校根據(jù)支出內(nèi)容的管理要求編制，而有些高等學(xué)校根據(jù)爭(zhēng)要預(yù)算的需要及金額大小編制。高等學(xué)校上報(bào)的項(xiàng)目支出,在新增一次性項(xiàng)目和經(jīng)常性等項(xiàng)目上沒(méi)能很好地進(jìn)行項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和管理，缺乏跨年度跟蹤管理。

5.預(yù)算與執(zhí)行脫節(jié)

高等學(xué)校近年來(lái)招生規(guī)模急劇擴(kuò)張,各方面的資金需求量很大,資金供求矛盾突出，不能自求平衡。近年來(lái),為了加強(qiáng)實(shí)踐教學(xué)投入,一些部門預(yù)算未列入的項(xiàng)目只能提前實(shí)施。嚴(yán)重地超越了部門預(yù)算范圍。

6.預(yù)算執(zhí)行中剛性不夠

有些高等學(xué)校尚未建立完善的預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)和科學(xué)項(xiàng)目管理庫(kù),相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行情況考核制度不健全,預(yù)算責(zé)任和預(yù)算約束脫節(jié),一些部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行重視不夠。在編制預(yù)算時(shí)漏報(bào)、少報(bào)甚至不報(bào)項(xiàng)目或在實(shí)際執(zhí)行時(shí)盲目使用資金,需要資金時(shí)要求追加預(yù)算。由于學(xué)校與上級(jí)和財(cái)政部門、學(xué)校內(nèi)部校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門與校內(nèi)各部門之間的信息不對(duì)稱,造成預(yù)算追加頻繁、數(shù)額大,形成隱性赤字，嚴(yán)重干擾預(yù)算執(zhí)行。

7.政府采購(gòu)預(yù)算編制不科學(xué)

政府采購(gòu)按屬地原則管理,各地財(cái)政部門對(duì)政府集中采購(gòu)和部門集中采購(gòu)管理力度和要求不同。高等學(xué)校政府采購(gòu)預(yù)算編制和執(zhí)行情況不統(tǒng)一，存在不編、少編、漏編現(xiàn)象。在政府采購(gòu)預(yù)算實(shí)施過(guò)程中，部門和政府采購(gòu)管理部門在時(shí)效和科學(xué)性上有很多需要不斷完善的地方。

8.績(jī)效管理與評(píng)價(jià)問(wèn)題

預(yù)算績(jī)效管理工作是預(yù)算管理體系中的一個(gè)新方向，它有助于各個(gè)部門按照成本效能、效益效能、水平效能原則優(yōu)化配置資源。目前，高校對(duì)這一環(huán)節(jié)缺乏足夠的重視，對(duì)預(yù)算最終執(zhí)行情況沒(méi)有進(jìn)行必要的考核、總結(jié)。

（二）高等學(xué)校部門預(yù)算管理中存在問(wèn)題的成因

一是財(cái)力有限。從財(cái)政資金供求狀況看,高等學(xué)校事業(yè)發(fā)展的資金需求與財(cái)政資金供給相對(duì)不足的矛盾比較突出,這既是部門預(yù)算“一上”項(xiàng)目建議數(shù)流于形式的重要原因,也是部門預(yù)算與高等學(xué)校執(zhí)行預(yù)算“兩本”預(yù)算的重要原因。

二是集中采購(gòu)措施和服務(wù)不到位。一方面,政府和部門集中采購(gòu)管理部門工作經(jīng)驗(yàn)有待不斷積累,相關(guān)政策措施有待改進(jìn)。另一方面,有些高等學(xué)校過(guò)于考慮自身的特殊性,已建立起較好的內(nèi)部招投標(biāo)管理制度,力求講求辦事效率,力求與自身供應(yīng)商聯(lián)系，對(duì)政府采購(gòu)工作態(tài)度不積極。

三是對(duì)部門預(yù)算認(rèn)識(shí)不夠。由于財(cái)政要求的時(shí)間緊等問(wèn)題，同時(shí)由于學(xué)校管理工作需要對(duì)預(yù)算的一致性重視不夠,高校往往將財(cái)政部門預(yù)算編制與學(xué)校預(yù)算分開(kāi)管理。一般是，部門預(yù)算編制先由財(cái)務(wù)部門編后上報(bào)財(cái)政,具體執(zhí)行時(shí)再校內(nèi)調(diào)整或重編,缺少嚴(yán)肅性?？紤]部門現(xiàn)實(shí)工作需要，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算的監(jiān)管也仍未嚴(yán)格監(jiān)督和查處。

四是事業(yè)規(guī)劃編制滯后?，F(xiàn)行“一上”部門預(yù)算的編制時(shí)間通常在上一年的9月份左右開(kāi)始,而一般高等學(xué)校預(yù)算年度的事業(yè)規(guī)劃要在預(yù)算年度的2月份左右才能確定,特別是招生計(jì)劃、當(dāng)年新進(jìn)人員計(jì)劃等硬性指標(biāo)更是在5月份以后才能確定,高等學(xué)校要在上一年的較短的時(shí)間內(nèi)編制出能執(zhí)行的預(yù)算不現(xiàn)實(shí)。

五是人員力量配備不夠。部門預(yù)算編制工作是一項(xiàng)技術(shù)要求高、工作任務(wù)重、涉及面廣、政策性強(qiáng)工作。許多高等學(xué)校目前只配備一人或臨時(shí)指定人員負(fù)責(zé)編制，缺少一些基礎(chǔ)資料的積累,大多憑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行框估，各類預(yù)算科目只能根據(jù)上年支出水平進(jìn)行編報(bào)。

三、改進(jìn)和完善高等學(xué)校部門預(yù)算管理的建議

（一）推行全面預(yù)算管理

建議財(cái)政部門充分考慮高等學(xué)校辦學(xué)的特殊性,給予高等學(xué)校更多的支持和照顧,在收支平衡的基礎(chǔ)上,給予高等學(xué)校更多的自主權(quán)；高等學(xué)校內(nèi)部進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)決克服“先用后算”、“不足即調(diào)”的做法,樹(shù)立科學(xué)發(fā)展、科學(xué)理財(cái)、預(yù)算約束、預(yù)算精細(xì)化和全面綜合預(yù)算的新觀念。

（二）加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理

1.加強(qiáng)高等學(xué)校內(nèi)部“收支兩條線”管理。隨著高等教育收入呈多元化，高等學(xué)校各類收入項(xiàng)目多,資金量較大。編制部門預(yù)算時(shí),參照上年的各項(xiàng)收入實(shí)績(jī),分析預(yù)算年度的變動(dòng)因素,通過(guò)科學(xué)測(cè)算全部列入部門收入預(yù)算。規(guī)模較大的高等學(xué)校支出預(yù)算,應(yīng)當(dāng)按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則,建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、集中核算”的內(nèi)部約束機(jī)制。遵循收支匹配原則測(cè)算各類支出預(yù)算,合理安排支出成本和一定的和級(jí)留成比例,充分考慮調(diào)動(dòng)各方面籌措辦學(xué)資金的積極性。

2.完善部門預(yù)算管理規(guī)章制度。各高等學(xué)校要對(duì)不適應(yīng)部門預(yù)算管理要求的規(guī)章制度作相應(yīng)的修改，明確部門預(yù)算范圍、重大項(xiàng)目支出和對(duì)外投資決策等方面權(quán)責(zé)?？梢越⒇?zé)任追究制，按管理層次將組織收入、控制支出權(quán)利和責(zé)任落實(shí)到具體部門、單位和責(zé)任人。

3.實(shí)行部門預(yù)算與中長(zhǎng)期規(guī)劃配套。部門預(yù)算編制時(shí)間提前應(yīng)將學(xué)校年度工作計(jì)劃制定提前。學(xué)校內(nèi)部職能部門對(duì)該部門年度中心工作任務(wù)要盡早安排、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,特別是基本建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、校園規(guī)劃等方面的重大資金投入要統(tǒng)籌安排、全面規(guī)劃,并及時(shí)根據(jù)已經(jīng)執(zhí)行的情況和預(yù)測(cè)進(jìn)行中期調(diào)整。通過(guò)編制高質(zhì)量的部門預(yù)算來(lái)滿足學(xué)校事業(yè)發(fā)展的資金需要。

4.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制。通過(guò)精細(xì)化管理、大力提倡勤儉辦學(xué)控制行政辦公、水電消耗等日常消耗性支出,,將有限的資金用于改善辦學(xué)條件、人才建設(shè)、學(xué)科建設(shè)等重要方面。特別對(duì)于基本建設(shè)等重大項(xiàng)目,納入大部門預(yù)算，項(xiàng)目申報(bào)時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政和發(fā)展改革委、建設(shè)部門等有關(guān)文件精神,對(duì)立項(xiàng)依據(jù)、目標(biāo)設(shè)置、組織實(shí)施能力與條件、預(yù)期效益、支出預(yù)算計(jì)劃的合理性等方面作出分析。

（三）實(shí)行零基預(yù)算

根據(jù)“成本－效益”分析確定各項(xiàng)目支出數(shù)額,綜合確定支出總體方案。將支出分成基本支出、項(xiàng)目支出兩類,基本支出預(yù)算包括人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出預(yù)算和公用支出預(yù)算。項(xiàng)目支出應(yīng)包括修購(gòu)支出、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、基本建設(shè)等用于學(xué)校發(fā)展與建設(shè)的項(xiàng)目。基本支出預(yù)算按定員定額標(biāo)準(zhǔn)核定；建立和完善項(xiàng)目庫(kù)管理。

（四）調(diào)整編制周期

學(xué)校預(yù)算編制周期應(yīng)調(diào)整為一年,使得學(xué)校的職能部門、業(yè)務(wù)部門有充足的時(shí)間預(yù)測(cè)、審核論證預(yù)算項(xiàng)目,將資金落實(shí)到具體項(xiàng)目,避免預(yù)算執(zhí)行中的二次分配,提高預(yù)算編制的質(zhì)量和透明度,保證預(yù)算分配的公平、公正、公開(kāi)。在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)上,延伸預(yù)算周期,編制基本建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)等項(xiàng)目支出的中期預(yù)算,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算,保證預(yù)算的連續(xù)性與穩(wěn)定性,提高預(yù)算的可預(yù)見(jiàn)性。

（五）加強(qiáng)預(yù)算制度建設(shè)

建立完善預(yù)算管理制度應(yīng)以《預(yù)算法》為依據(jù),制訂出切實(shí)可行的學(xué)校預(yù)算管理辦法,明確預(yù)算收支范圍、編制程序、原則和方法,執(zhí)行預(yù)算調(diào)整的具體規(guī)定,明確各院系、部處在預(yù)算編制執(zhí)行中的職責(zé)權(quán)限,明確預(yù)算執(zhí)行情況的獎(jiǎng)懲措施等。

（六）積極爭(zhēng)取資金支持

高等學(xué)校部門預(yù)算管理存在的預(yù)算建議數(shù)和超預(yù)算執(zhí)行等問(wèn)題,都與高等學(xué)校資金供求矛盾有關(guān)?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》明確規(guī)定,中央和地方政府教育撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，切實(shí)保證教師工資和生均公用經(jīng)費(fèi)逐年有所增長(zhǎng)。為此,高等學(xué)校必須積極與主管部門一起,不斷向財(cái)政部門呼吁，以求得財(cái)政部門的大力支持。同時(shí)加大改革力度，推行或嘗試全面預(yù)算、績(jī)效預(yù)算等改革。

（七）加強(qiáng)政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付、資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)配置等配套改革管理

政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付、資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)配置工作是部門預(yù)算改革的配套措施,對(duì)部門預(yù)算的執(zhí)行有著重要影響。因此財(cái)政部門與高等學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)這兩方面的管理,配備素質(zhì)相當(dāng)工作人員,通過(guò)改進(jìn)工作方法、提升系統(tǒng)管理軟件功能、加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)高等學(xué)校部門預(yù)算管理。

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