侯保疆

（廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院，廣東 廣州 510400）

鎮(zhèn)街社會(huì)管理現(xiàn)狀分析

侯保疆

（廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院，廣東 廣州 510400）

社會(huì)管理是政府職能的一個(gè)重要方面。鎮(zhèn)街社會(huì)管理涉及的主要領(lǐng)域有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)秩序維護(hù)、環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障等。鎮(zhèn)街社會(huì)管理面臨的問(wèn)題有兩類：一類是政府系統(tǒng)內(nèi)部管理問(wèn)題，一類是政府系統(tǒng)外部管理問(wèn)題，解決鎮(zhèn)街社會(huì)管理問(wèn)題需要從內(nèi)外兩方面入手。

社會(huì)管理；政府職能；城鎮(zhèn)；街道

社會(huì)管理是政府職能的一個(gè)重要方面。黨的十七大報(bào)告提出“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義?！蹦壳版?zhèn)政府、街道辦事處社會(huì)管理面臨的問(wèn)題究竟有哪些，如何應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，本文通過(guò)文獻(xiàn)研究法和實(shí)地調(diào)研對(duì)此進(jìn)行探討。

一、鎮(zhèn)街社會(huì)管理職能領(lǐng)域及做法

近幾年來(lái)，鎮(zhèn)政府、街道辦事處的社會(huì)管理職能領(lǐng)域及做法主要表現(xiàn)在如下方面：

（一）重視城鎮(zhèn)規(guī)劃的制定

規(guī)劃是一個(gè)地方結(jié)合實(shí)際，立足未來(lái)，具有全局性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性的發(fā)展綱要。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是地處粵東欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鎮(zhèn)，還是地處珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)的鎮(zhèn)，各地都極為重視制定當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，以規(guī)劃為龍頭，以規(guī)劃創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。其所制定的規(guī)劃涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)和社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域，包括城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等諸多內(nèi)容。

（二）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是各地政府的一項(xiàng)重要工作。各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括城鎮(zhèn)道路交通、鎮(zhèn)村自來(lái)水工程、供電設(shè)施、水利工程、通訊設(shè)施、文體設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施等。其主要做法是：根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃制定詳細(xì)的建設(shè)規(guī)劃，新建、改建和擴(kuò)建一批設(shè)施，政府投資，以地置換引入社會(huì)資本，動(dòng)員社會(huì)力量出資出力，實(shí)施監(jiān)督管理。

（三）發(fā)展社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)

努力發(fā)展科教文衛(wèi)等事業(yè)是各地政府開(kāi)展社會(huì)管理工作的一個(gè)重要內(nèi)容。一是加大政府投入，全面實(shí)施城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育；二是政策支持。為推進(jìn)衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)和文化事業(yè)發(fā)展，不少鎮(zhèn)編制出臺(tái)了《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》和《文藝創(chuàng)作獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，在政策方面給予大力支持；三是組織開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，如組織創(chuàng)作演出節(jié)目，參加鎮(zhèn)區(qū)文藝巡禮大賽；舉辦各類知識(shí)講座等；四是加強(qiáng)人才引進(jìn)，優(yōu)化教師隊(duì)伍。

（四）注重社會(huì)保障工作的開(kāi)展

各地的社會(huì)保障工作主要涉及社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等方面。一是設(shè)立社會(huì)保障服務(wù)大廳，將有關(guān)社保業(yè)務(wù)統(tǒng)一起來(lái)，按一個(gè)窗口受理，方便民眾辦理相關(guān)業(yè)務(wù)；二是建立和完善社會(huì)保障體系。加大對(duì)鎮(zhèn)養(yǎng)老院的投入，為低保戶發(fā)放最低生活保障金，設(shè)立救助超市。

（五）化解社會(huì)矛盾

當(dāng)前，我們正處于體制轉(zhuǎn)換、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，各類深層次矛盾和問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)和增多。預(yù)防和妥善化解各類社會(huì)矛盾成為各地政府社會(huì)管理的一項(xiàng)重要職責(zé)。目前各地的主要做法：一是加強(qiáng)對(duì)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)組、解決久拖未決和重復(fù)上訪案工作小組及集中處理群體性事件聯(lián)席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)組，組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)由分管及主管信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；二是完善各項(xiàng)制度機(jī)制，如領(lǐng)導(dǎo)接訪下訪制度、信訪工作制度、首問(wèn)首接負(fù)責(zé)制度、信訪信息排查制度、矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制等；三是設(shè)立法官駐村工作室，聯(lián)系基層社區(qū)、掛點(diǎn)辦案，將司法工作關(guān)口前移，提前介入指導(dǎo)調(diào)處糾紛，協(xié)助調(diào)解當(dāng)?shù)匕l(fā)生的涉法信訪、群體性事件等；四是開(kāi)展專項(xiàng)檢查活動(dòng)，把問(wèn)題化解在萌芽狀態(tài)。如組織開(kāi)展農(nóng)民工工資支付情況專項(xiàng)檢查活動(dòng)，專項(xiàng)檢查范圍為城鎮(zhèn)各類工商企業(yè)、建筑施工企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織。其中重點(diǎn)檢查使用農(nóng)民工較多的加工制造、建筑施工、餐飲服務(wù)及其他中小型勞動(dòng)密集型企業(yè)、個(gè)體工商戶。通過(guò)檢查及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決調(diào)處勞資糾紛，保障企業(yè)和農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（六）開(kāi)展社會(huì)治安綜合治理

這是各地政府常抓不懈的一項(xiàng)社會(huì)管理工作。具體做法主要有：一是加強(qiáng)防控隊(duì)伍建設(shè)，不斷完善群防群治網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，積極組織治安聯(lián)防隊(duì)伍巡邏伏哨，加大對(duì)“雙搶雙盜”和流竄作案的打擊力度；二是完善轄區(qū)內(nèi)的治安視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施全天候監(jiān)控；三是強(qiáng)化出租屋及租住人員的管理工作；四是組織開(kāi)展“百日嚴(yán)打整治行動(dòng)”、“春雷行動(dòng)”和“治爆緝槍”等專項(xiàng)行動(dòng)，打擊各種違法犯罪活動(dòng)。

（七）強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理

保障公共安全，創(chuàng)建安全社區(qū)是各地政府的一項(xiàng)重要社會(huì)管理任務(wù)。各地的主要做法是加強(qiáng)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理和食品衛(wèi)生管理，嚴(yán)防各種事故特別是重特大事故的發(fā)生，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全；廣泛深入開(kāi)展安全生產(chǎn)宣傳教育活動(dòng)，在全社會(huì)形成“安全自查、隱患自改、責(zé)任自負(fù)、接受監(jiān)督”的宣傳輿論導(dǎo)向，提高全民安全意識(shí)。

（八）加強(qiáng)環(huán)境綜合治理

一是大力整治內(nèi)溪河道。清理疏通河道，清除污染雜物垃圾，壘砌石籬，村鎮(zhèn)道路兩側(cè)配套排污設(shè)施，在主要道路、內(nèi)溪河兩側(cè)分期分批種植樹(shù)木，建設(shè)綠化帶；二是規(guī)劃建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)；三是開(kāi)展環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)。如開(kāi)展環(huán)境安全月行動(dòng)，重點(diǎn)檢查影響到飲用水源安全的污染源，包括化工、電鍍、漂染、印花、洗水等企業(yè)；開(kāi)展污染企業(yè)整治行動(dòng)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)電鍍、漂染、洗水、蓄電池等有生產(chǎn)性廢水排放的企業(yè)和設(shè)有燃煤鍋爐企業(yè)實(shí)施分類整治；四是開(kāi)展環(huán)境宣傳。各地每年利用世界環(huán)境日，結(jié)合環(huán)保宣傳活動(dòng)月的主題（如“治污減排，你我同來(lái)”、“建設(shè)宜居城鎮(zhèn)，弘揚(yáng)生態(tài)文明”）開(kāi)展環(huán)保宣傳活動(dòng)，提高群眾環(huán)境意識(shí)。

二、鎮(zhèn)街社會(huì)管理面臨的問(wèn)題

鎮(zhèn)街在社會(huì)管理領(lǐng)域?qū)嵤┑囊幌盗写胧┮讶〉秒A段性績(jī)效，如為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造了良好的環(huán)境氛圍，各地經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速推進(jìn)；城鎮(zhèn)環(huán)境明顯改善；社會(huì)保障水平進(jìn)一步提高；社會(huì)大局和諧穩(wěn)定；民生問(wèn)題得到改善等。鎮(zhèn)街通過(guò)積極行使社會(huì)管理職能，在各領(lǐng)域取得成績(jī)的同時(shí)，也面臨著不少問(wèn)題，這些問(wèn)題復(fù)雜多樣，大體可歸為兩類：一類是政府系統(tǒng)內(nèi)部管理問(wèn)題；一類是政府系統(tǒng)外部管理問(wèn)題。

（一）政府系統(tǒng)內(nèi)部管理問(wèn)題

政府系統(tǒng)內(nèi)部管理問(wèn)題是指鎮(zhèn)街自身管理所面臨的問(wèn)題。根據(jù)我們的調(diào)研，這類問(wèn)題主要有：

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不配套

社會(huì)管理涉及的主要領(lǐng)域有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)秩序維護(hù)、環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障等。從現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，縣級(jí)以上（包括縣級(jí)）政府在社會(huì)管理領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上是實(shí)行上下對(duì)口設(shè)置模式，如省有衛(wèi)生廳，市縣區(qū)有衛(wèi)生局。而鎮(zhèn)政府、街道辦事處卻沒(méi)有，其機(jī)構(gòu)實(shí)行的是綜合設(shè)置模式，一般設(shè)5-8個(gè)綜合性辦事機(jī)構(gòu)，如黨政辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、計(jì)生辦公室、宣傳教育辦公室、維穩(wěn)綜治辦公室等。于是，本該由衛(wèi)生、廣電、旅游等部門做的事都交由鎮(zhèn)宣傳教育辦去做；本該由民政、社保等部門做的事都交由鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)辦去做。經(jīng)粗略統(tǒng)計(jì)，鎮(zhèn)政府、街道辦事處的幾個(gè)辦公室的上級(jí)對(duì)口科室多達(dá)幾十上百個(gè)，致使基層政府出現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的被動(dòng)架構(gòu)。

2.人員編制不規(guī)范

在粵東、珠三角城鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，我們聽(tīng)取了各部門負(fù)責(zé)人的工作介紹，各部門普遍反映的問(wèn)題是行政人員編制不足，在一定程度上影響到工作的正常開(kāi)展。為了搞好社會(huì)管理，給民眾提供更好的服務(wù)，他們只能外聘一些工作人員。因此，在鎮(zhèn)、街道機(jī)構(gòu)中存在著不少的外聘人員，其待遇與編制內(nèi)人員存在差距，結(jié)果往往導(dǎo)致基層工作的連續(xù)性和專業(yè)性不足。

3.機(jī)構(gòu)不斷精簡(jiǎn)與職能不斷增加相沖突

職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)，機(jī)構(gòu)是職能的載體，機(jī)構(gòu)與其職能應(yīng)是對(duì)應(yīng)關(guān)系。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，地方各級(jí)政府一方面要按照機(jī)構(gòu)改革的精簡(jiǎn)要求縮減職能機(jī)構(gòu)，進(jìn)行機(jī)構(gòu)的調(diào)整；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方各級(jí)政府的社會(huì)管理領(lǐng)域和社會(huì)管理事務(wù)在不斷擴(kuò)大和增加。與此同時(shí)，上一級(jí)政府在職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中轉(zhuǎn)移出來(lái)的部分社會(huì)管理職能，由于社會(huì)中介組織的發(fā)育不成熟，仍需要由下一級(jí)政府來(lái)承接。由此形成了如下矛盾：基層政府的機(jī)構(gòu)在不斷精簡(jiǎn)，而其承擔(dān)的社會(huì)管理職能卻在不斷地增加。

4.政府間和政府部門間缺乏協(xié)調(diào)互動(dòng)

一些社會(huì)管理事務(wù)是跨地區(qū)性的，如江河流域治理、人口遷徙、環(huán)境污染、打擊流竄作案犯、跨界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一市場(chǎng)的維護(hù)等，這些事務(wù)的處理僅靠當(dāng)?shù)啬骋粋€(gè)政府往往無(wú)濟(jì)于事，需要各地之間開(kāi)展合作。但行政區(qū)域形成的不同利益主體使跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)行動(dòng)難以實(shí)施。就一級(jí)政府看，地方政府的社會(huì)管理職能是一個(gè)整體，它需要地方政府的職能部門間相互協(xié)調(diào)開(kāi)展工作，做到分工不分家。但由于部門間沒(méi)有明確的協(xié)調(diào)機(jī)制和具體的溝通模式，加之在部門利益驅(qū)動(dòng)下，政府部門間往往步調(diào)不一致，以致出現(xiàn)各自為政的局面。

（二）政府系統(tǒng)外部管理問(wèn)題

政府系統(tǒng)外部管理問(wèn)題是指鎮(zhèn)街在管理社會(huì)事務(wù)方面所面臨的問(wèn)題。這類問(wèn)題主要有：

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理不完善

城鄉(xiāng)規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、改善人居環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)和管理城鄉(xiāng)的重要依據(jù)和手段。目前我國(guó)城鎮(zhèn)一般都轄有鄉(xiāng)村，當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主要問(wèn)題：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制是個(gè)新課題。2007年10月《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，2008年1月1日起施行。目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍（即包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃）做了規(guī)定，要求在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等原則，但沒(méi)有對(duì)統(tǒng)籌和銜接城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)定具體要求和作出相應(yīng)的制度安排。鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃如何通盤考慮，兩者怎樣協(xié)調(diào)相銜接還是一個(gè)需要探索的問(wèn)題；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏權(quán)威性。鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃編制后，隨意更改的問(wèn)題嚴(yán)重，“一任領(lǐng)導(dǎo)一任規(guī)劃”；三是規(guī)劃監(jiān)管機(jī)制不完善。尚未建立起規(guī)劃行政層級(jí)監(jiān)督制度，各級(jí)規(guī)劃管理部門之間缺乏有機(jī)聯(lián)系。規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃管理行政追究制度和行政糾錯(cuò)制度尚未健全，群眾舉報(bào)制度沒(méi)有真正發(fā)揮作用。［1］

2.環(huán)境管理邊緣化

由于長(zhǎng)期存在的“城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)分策”，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念缺失，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的管理一直處于邊緣化境地。以廣東省為例，廣東一些地方生態(tài)環(huán)境污染相當(dāng)嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在如下幾方面：

（1）土壤污染。據(jù)不完全調(diào)查及統(tǒng)計(jì)，由于化肥、農(nóng)藥、垃圾、污泥及污水灌溉，廣州、深圳、珠海、中山、佛山等城市郊區(qū)的土壤已受到不同程度的重金屬污染。近年來(lái)，土壤受有機(jī)污染物及類激素物質(zhì)的污染問(wèn)題也開(kāi)始顯露，成為土壤污染的一個(gè)新趨勢(shì)。［2］8

（2）水污染。據(jù)2007年廣東省環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)的數(shù)據(jù)，［3］2007年廣東省主要的111個(gè)江河省控?cái)嗝嬷?，Ⅳ類水質(zhì)（輕度污染）占12.6%，Ⅴ類水質(zhì)（中度污染）占8.1%，劣Ⅴ類（重度污染）占14.4%。到2008年廣東有1645.5萬(wàn)農(nóng)村人在飲用不安全水，占全省農(nóng)村總?cè)丝?254.5萬(wàn)人的26.3%，分布于粵東、粵西、粵北和珠江三角洲外圍的15個(gè)地級(jí)市、94 個(gè)縣（市、區(qū)）、1109 個(gè)鎮(zhèn)、11392 個(gè)行政村、57353 個(gè)自然村。［4］

（3）生活垃圾污染。“垃圾圍村”的現(xiàn)象在廣東鄉(xiāng)村隨處可見(jiàn)。2008年全省21個(gè)地級(jí)市中有15個(gè)城市建設(shè)了無(wú)害化垃圾處理場(chǎng)，如廣州、深圳、佛山、東莞等，而汕尾、茂名等6個(gè)尚未建成無(wú)害化垃圾處理場(chǎng)。［5］到2008年全省已建成34座生活垃圾無(wú)害化處理場(chǎng)，日處理能力達(dá)3.1萬(wàn)噸。［6］但這些垃圾無(wú)害化處理主要針對(duì)城市垃圾，基本上沒(méi)有觸及鄉(xiāng)村。

（4）工業(yè)企業(yè)污染。隨著廣東鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，由村民集體或個(gè)人、外來(lái)投資者創(chuàng)辦的各類企業(yè)主要是工業(yè)企業(yè)遍布廣東鄉(xiāng)村。這些工業(yè)企業(yè)的發(fā)展在促進(jìn)廣東鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境造成了污染。在廣東一些地區(qū)和一些企業(yè)，污染危害已發(fā)展到比較嚴(yán)重的程度，已引起人們的普遍關(guān)注。位于揭東縣埔田鎮(zhèn)的歐美侖陶瓷廠2009年5月底投入生產(chǎn)，每天燒煤70噸，直接排放的工業(yè)“三廢”給附近的牌邊村造成極大污染，引起村民的強(qiáng)烈不滿，村民集體持續(xù)上訪已達(dá)4個(gè)月，并到鎮(zhèn)政府門口靜坐示威，要求企業(yè)停產(chǎn)，解決污染問(wèn)題。①2009年9月上旬我們?cè)诮覗|縣埔田鎮(zhèn)調(diào)查所得。目前廣東正在實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策，工業(yè)園區(qū)特別是化工園區(qū)在各地悄然興起，這會(huì)不會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)工業(yè)污染向鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移？如何避免鄉(xiāng)村工業(yè)重蹈“先污染，后治理”的覆轍，這是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

3.社會(huì)保障水平低

在社會(huì)保障方面，目前仍然存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，即城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村分別實(shí)行不同的、相互獨(dú)立的社會(huì)保障制度。與城鎮(zhèn)大多數(shù)居民享受著項(xiàng)目齊全、待遇水平較高、穩(wěn)定而且制度化的社會(huì)保障相比，目前農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目少，保障水平低，保障具有應(yīng)急性，缺乏制度化。具體而言，社會(huì)救濟(jì)仍是目前農(nóng)村社會(huì)保障的主體內(nèi)容，作為現(xiàn)代社會(huì)保障核心的社會(huì)保險(xiǎn)在農(nóng)村尚在探索之中；部分農(nóng)村貧困人口還沒(méi)有被納入農(nóng)村社會(huì)保障網(wǎng)，納入保障網(wǎng)的農(nóng)村貧困人口享受的保障待遇水平還較低；農(nóng)村社會(huì)保障中，除五保制度和社會(huì)優(yōu)撫一直是比較穩(wěn)定的制度化保障外，其他社會(huì)保障形式往往缺乏穩(wěn)定性和制度化，如政府針對(duì)農(nóng)村的救災(zāi)救濟(jì)撥款往往是不確定的和應(yīng)急的。總體看，農(nóng)村人口主要還是依賴傳統(tǒng)的家庭保障，社會(huì)保障目前在大部分農(nóng)村地區(qū)只能提供對(duì)家庭保障的輔助保障。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，人口政策的影響，以及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的逐步老化，農(nóng)村的家庭保障正受到越來(lái)越大的沖擊，農(nóng)村人口對(duì)政府組織的社會(huì)保障需求越來(lái)越迫切。［8］這對(duì)于那些財(cái)政收入總量偏小、可支配財(cái)力非常有限的基層政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)不小的壓力。

4.文教事業(yè)發(fā)展滯后

2005年10月8日黨的十六屆五中全會(huì)明確指出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，堅(jiān)持從各地實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)?！卑l(fā)展文化教育事業(yè)是新農(nóng)村建設(shè)中的一個(gè)重要內(nèi)容。目前各地在農(nóng)村文化教育事業(yè)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題是：

（1）非均衡發(fā)展。由于廣東各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、對(duì)文教建設(shè)重視程度的不同，以及地理環(huán)境、民族差別、風(fēng)俗習(xí)慣、干部群眾文化素質(zhì)的不同等諸多因素的影響，致使各地區(qū)的農(nóng)村文化教育事業(yè)呈現(xiàn)非均衡發(fā)展，珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)文教事業(yè)發(fā)展快，粵東、粵西和山區(qū)不發(fā)達(dá)地區(qū)文化教育事業(yè)發(fā)展明顯落后。

（2）文教基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理滯后。具體表現(xiàn)在：文化基礎(chǔ)設(shè)施缺少，體育場(chǎng)地和體育器材缺乏，文化活動(dòng)室、圖書室等太少，圖書數(shù)量嚴(yán)重不足；文化設(shè)施管理不善，利用率低，有些村莊的文化設(shè)施長(zhǎng)期處于無(wú)人管理的狀態(tài)，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，村莊中的文化設(shè)施真正成為多數(shù)村民的文化活動(dòng)場(chǎng)所的比較少。

（3）文教專業(yè)人員匱乏。鎮(zhèn)一般都設(shè)有文化站，并配備一定數(shù)額的人員，由于待遇偏低，一部分從事農(nóng)村文化管理的人才紛紛跳槽，文化站的專業(yè)骨干流失嚴(yán)重。同時(shí)，文化專干不專職，在鎮(zhèn)文化專干隊(duì)伍中，基本上沒(méi)有專門從事文化站本職工作的，其大部分時(shí)間都被借調(diào)在鎮(zhèn)政府從事其他的行政事務(wù)，很少有時(shí)間精力開(kāi)展文化業(yè)務(wù)工作。中小學(xué)教師不足的問(wèn)題非常明顯。

5.中心城區(qū)管理弊病多

一是在社會(huì)治安管理上，對(duì)外來(lái)人口、出租暫住屋的管理缺乏有效辦法；二是在市容環(huán)境管理上，城區(qū)中存在的亂搭、亂建（包括亂建廟宇、神壇）、亂改（住宅改鋪面）、亂擺、亂貼、亂倒、亂停、亂放、亂闖、亂叫（鳴笛）等“十亂”無(wú)章的狀況時(shí)有發(fā)生；三是在市場(chǎng)管理上，市場(chǎng)秩序混亂，假冒偽劣現(xiàn)象嚴(yán)重；四是在土地管理中，執(zhí)法不嚴(yán)，亂占耕地、亂放土地，導(dǎo)致耕地不應(yīng)有的浪費(fèi)；五是在安全生產(chǎn)管理上，尚未建立健全安全生產(chǎn)規(guī)章制度、技術(shù)支撐、監(jiān)督管理、應(yīng)急救援、宣傳教育體系；六是對(duì)名目繁多的涉及公路、交通、國(guó)土、城建、環(huán)衛(wèi)等部門的行政執(zhí)法檢查監(jiān)督隊(duì)伍缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理；七是在城鎮(zhèn)危機(jī)管理上，現(xiàn)行的管理模式是建立在動(dòng)員行政而不是法治行政基礎(chǔ)之上，即當(dāng)公共危機(jī)事件發(fā)生后，政府成立臨時(shí)指揮部或者辦公室，通過(guò)行政手段調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面資源，全社會(huì)齊動(dòng)員，相信人多力量大，搞人海戰(zhàn)術(shù)；八是在城鎮(zhèn)交通管理上，許多城鎮(zhèn)體現(xiàn)出重道路建設(shè)而輕政策及理論研究，重交通規(guī)劃而輕交通管理，重短期“政績(jī)”而輕長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的弊病。

三、強(qiáng)化鎮(zhèn)街社會(huì)管理的對(duì)策思考

（一）解決鎮(zhèn)街管理系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)題的對(duì)策

針對(duì)鎮(zhèn)街管理系統(tǒng)內(nèi)部存在的問(wèn)題，在當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)做好如下幾方面工作：

1.上下對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)

2001年以來(lái)，隨著各地撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，鎮(zhèn)政府的轄區(qū)面積擴(kuò)大，人口規(guī)模增加，社會(huì)管理事務(wù)亦不斷增加。因此，有必要突破現(xiàn)有鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，實(shí)行上下對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)。可行的方案是自上而下對(duì)口設(shè)置。目前中央和省級(jí)政府的大部門體制改革已基本完成，其組織機(jī)構(gòu)得到進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，省以下地方各級(jí)政府包括基層政府在轉(zhuǎn)變政府職能、健全職能體系基礎(chǔ)上，自上而下對(duì)口設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)。這樣可以強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，行政效率也會(huì)得到相應(yīng)提高，避免形成“上面千條線，下面一根針”、基層政府疲于應(yīng)付的局面。

2.充實(shí)基層管理人員

針對(duì)鎮(zhèn)街干部反映的人手不足問(wèn)題，在現(xiàn)行嚴(yán)格控編情況下，鎮(zhèn)街可以因地制宜，根據(jù)本地區(qū)本部門的實(shí)際招聘具有一定專業(yè)技能的人員，在保證人人有事做的同時(shí)，做到工作效率最優(yōu)。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)公眾以多種形式參與社會(huì)管理和服務(wù)，大力倡導(dǎo)志愿者參與公益事業(yè)和社區(qū)服務(wù)，探索通過(guò)一些正式組織（如共青團(tuán)組織等），把企業(yè)、社會(huì)志愿組織等組織起來(lái)，形成一個(gè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。此外，鎮(zhèn)街還可探索轉(zhuǎn)變政府的管理與服務(wù)方式，通過(guò)委托、政府購(gòu)買、業(yè)務(wù)外包等方式，更加有效地開(kāi)展社會(huì)管理工作。最后，可以選聘高校畢業(yè)生到基層任職，這也是國(guó)家的重要政策之一。

3.積極培育發(fā)展社會(huì)組織

將社會(huì)能量組織化、秩序化，為基層政府轉(zhuǎn)移出去的職能提供組織載體。積極培育發(fā)展社會(huì)組織，一方面可為基層政府職能轉(zhuǎn)變提供強(qiáng)有力的社會(huì)組織動(dòng)力，另一方面可為基層政府轉(zhuǎn)移出去的經(jīng)營(yíng)性職能、技術(shù)性職能、群眾性職能提供組織載體。如積極引導(dǎo)和幫助廣大農(nóng)民提高組織化程度。實(shí)踐證明，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，對(duì)于深化農(nóng)村改革、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、加快全面建設(shè)小康社會(huì)的步伐，有著極其重要的意義和作用。又如通過(guò)建立健全工會(huì)組織、指導(dǎo)支持幫助基層群眾自治組織開(kāi)展工作等，以不斷提高社會(huì)組織的自我管理、自我服務(wù)能力，減輕政府負(fù)擔(dān)。

4.強(qiáng)化區(qū)域間政府合作，協(xié)同解決區(qū)域管理

為使區(qū)域間政府能有效開(kāi)展合作，解決區(qū)域管理問(wèn)題，各方應(yīng)在自愿基礎(chǔ)上達(dá)成區(qū)域管理合作框架協(xié)議。以跨行政區(qū)河流交界斷面水質(zhì)保護(hù)為例，其合作框架協(xié)議的主要內(nèi)容應(yīng)包括：當(dāng)?shù)卣畬?duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施確保交界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)，落實(shí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任期環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，保證區(qū)域環(huán)境污染防治和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；跨界相關(guān)部門要共享環(huán)境監(jiān)測(cè)信息，邊界水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果實(shí)行公示制度，每月在主要媒體上予以公布；重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行聯(lián)合審批制度；明確上游政府有保證行政區(qū)交界斷面的水質(zhì)達(dá)標(biāo)的責(zé)任；限制發(fā)展污染型企業(yè)、勞動(dòng)密集型企業(yè)，從政策上扶持發(fā)展少污染的產(chǎn)業(yè)，并實(shí)行合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策等。當(dāng)然，要使各方遵守協(xié)議，還要有法律作后盾。［2］357-358

5.理順政府部門間的關(guān)系

指揮統(tǒng)一是行政管理的基本原則。它要求行政機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)要完整嚴(yán)謹(jǐn)，合理分配職責(zé)，把同類業(yè)務(wù)、同類性質(zhì)的行政活動(dòng)，劃歸到同一部門中去。如果同類性質(zhì)的行政活動(dòng)由幾個(gè)部門分管，勢(shì)必出現(xiàn)職權(quán)分割、職責(zé)混亂、事權(quán)沖突、互相推諉等弊端。理順行政機(jī)構(gòu)中橫向部門之間的關(guān)系的路徑有：首先，明確分工，職能定位。使其各司其職。其次，建章立制，規(guī)范行為。使各部門有章可循，依章管理；再次，完善協(xié)調(diào)機(jī)制，以便及時(shí)處理職責(zé)交叉問(wèn)題。具體的協(xié)調(diào)模式有：會(huì)議協(xié)調(diào)、設(shè)立委員會(huì)協(xié)調(diào)、牽頭部門協(xié)調(diào)。最后，精簡(jiǎn)與調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置。適時(shí)合并部門，實(shí)行大部門管理體制。

（二）解決鎮(zhèn)街在管理社會(huì)事務(wù)方面所面臨的問(wèn)題對(duì)策

針對(duì)鎮(zhèn)街在管理社會(huì)事務(wù)方面所面臨的問(wèn)題，在當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)做好如下幾方面工作：

1.統(tǒng)籌編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性

（1）遵循制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的原則，即遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。

（2）注重城鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃相互銜接。城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與周邊農(nóng)村發(fā)展相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)農(nóng)村的輻射和帶動(dòng)作用；鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色，同時(shí)應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展相銜接。

（3）科學(xué)組織實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃。基層政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，量力而行，尊重群眾意愿，有計(jì)劃、分步驟地組織實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃。

（4）定期開(kāi)展評(píng)估。組織有關(guān)部門和專家定期對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求公眾意見(jiàn)。

（5）建立健全規(guī)劃監(jiān)管機(jī)制。如規(guī)劃行政層級(jí)監(jiān)督制度、規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃管理行政追究制度和行政糾錯(cuò)制度等。

2.多元治理環(huán)境問(wèn)題

環(huán)境問(wèn)題的治理需要遵循多中心治理及合作原則，即環(huán)境問(wèn)題的治理不僅僅依靠政府這一核心主體，還應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)、環(huán)境非政府組織和鄉(xiāng)村居民等主體的作用，使它們以主人翁的姿態(tài)參與到環(huán)境問(wèn)題治理中。政府要與這些主體通過(guò)協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)生態(tài)環(huán)境的管理。具體而言：

（1）實(shí)施環(huán)?！叭锣l(xiāng)”，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體、上下聯(lián)動(dòng)的環(huán)境管理格局。一是環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)必須納入城鎮(zhèn)的整體規(guī)劃和建設(shè)中，使環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施亦服務(wù)于鄉(xiāng)村；二是環(huán)保執(zhí)法下鄉(xiāng)，著力解決鎮(zhèn)街環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)責(zé)不明、執(zhí)法缺位等問(wèn)題；三是環(huán)保管理責(zé)任下鄉(xiāng)，建立村級(jí)環(huán)保管理責(zé)任制，將部分環(huán)保管理責(zé)任落實(shí)到村一級(jí)，由各村指定專職環(huán)保負(fù)責(zé)人，協(xié)助環(huán)保分局開(kāi)展各項(xiàng)環(huán)境管理工作，并將各村（社區(qū)）的環(huán)保工作與年終考核掛鉤。

（2）建立健全公眾參與環(huán)境管理的機(jī)制。公眾參與環(huán)境管理是指公民個(gè)人以及公共的或私人組織通過(guò)一定的途徑和程序參與環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)督等方面的活動(dòng)。一是建立健全環(huán)境決策公眾參與機(jī)制?；鶎诱谥贫ó?dāng)?shù)丨h(huán)境政策、環(huán)保規(guī)劃時(shí)，除涉及國(guó)家機(jī)密外，必須公開(kāi)征求公眾的意見(jiàn)，并予以回應(yīng)；二是建立健全環(huán)境執(zhí)法公眾參與機(jī)制。今后，應(yīng)對(duì)污染治理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收辦法進(jìn)行改革，積極引進(jìn)“政府組織、專家評(píng)議、公眾參與”制度，保障公眾的環(huán)境執(zhí)法參與權(quán)；三是建立健全環(huán)境監(jiān)督公眾參與機(jī)制。一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。四是建立健全環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制。包括政府環(huán)境信息公開(kāi)和企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)。

（3）增進(jìn)政府與企業(yè)的溝通，建立起伙伴關(guān)系。政府在制定與企業(yè)相關(guān)的環(huán)境政策和可持續(xù)發(fā)展政策時(shí)，不是簡(jiǎn)單地發(fā)布行政命令，而是與企業(yè)認(rèn)真協(xié)商后再出臺(tái)政策，或與企業(yè)簽訂協(xié)議，政府為企業(yè)達(dá)到環(huán)境政策目標(biāo)要求提供相配套的技術(shù)支持和幫助。［9］

（4）促進(jìn)環(huán)保非政府組織的健康發(fā)展。環(huán)保民間組織在影響政府環(huán)境政策、監(jiān)督政府更好地履行環(huán)保職責(zé)、從事環(huán)境宣傳教育、推動(dòng)公眾參與等方面能起到積極的作用，是政府環(huán)境保護(hù)工作的有益補(bǔ)充。因此，政府必須支持和促進(jìn)環(huán)保NGO的健康發(fā)展。一是規(guī)范管理環(huán)境NGO；二是放松環(huán)境NGO的準(zhǔn)入制度；三是加大對(duì)環(huán)境NGO的政策扶持。主要是向其提供財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。

3.完善社會(huì)保障體系，保障群眾基本生活

政府要面對(duì)人口老齡化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、勞動(dòng)力就業(yè)方式多樣化的現(xiàn)實(shí)，逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。

（1）籌集資金，加強(qiáng)監(jiān)管。多渠道籌集社會(huì)保障基金，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值。

（2）建立完善各類保障制度。主要是養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)制度，農(nóng)村最低生活保障制度，適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度，醫(yī)療救助制度，涉及城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)民救助、城鎮(zhèn)生活無(wú)著的流浪乞討人員救助等制度，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度，住房保障制度等。

（3）發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)。發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)福利。發(fā)展老齡事業(yè)，開(kāi)展多種形式的老齡服務(wù)，形成以城鎮(zhèn)敬老院為核心、村（社區(qū)）老年人服務(wù)活動(dòng)中心為補(bǔ)充的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

（4）完善優(yōu)撫安置政策，搞好對(duì)殘疾軍人、烈士家屬、現(xiàn)役軍人家屬的優(yōu)撫安置工作。

（5）發(fā)展慈善事業(yè)，完善社會(huì)捐贈(zèng)免稅減稅政策，增強(qiáng)全社會(huì)慈善意識(shí)。

4.全面持續(xù)發(fā)展文教事業(yè)

（1）政府領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變觀念。長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)“重經(jīng)濟(jì)輕文化教育”的思想比較嚴(yán)重，把“經(jīng)濟(jì)中心”變成了“唯一”，變成了“全部”。因此，要全面持續(xù)發(fā)展文化教育，首先要轉(zhuǎn)變政府領(lǐng)導(dǎo)的思想觀念，由輕文化教育向重文化教育轉(zhuǎn)變，由無(wú)所為向有所為轉(zhuǎn)變。

（2）制定和落實(shí)文化教育投入政策，制定鼓勵(lì)社會(huì)辦文化教育、多方位增加文化教育投入的政策，形成政府為主社會(huì)為輔的多元投資體系。

（3）加強(qiáng)文教基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理。一方面要加強(qiáng)公共文化教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善“硬件”設(shè)施，如影劇院、圖書館、博物館、文化廣場(chǎng)（中心）、農(nóng)家書屋、校舍和教學(xué)輔助設(shè)施等，不斷滿足大眾求樂(lè)、求知和求健康的需求；另一方面要經(jīng)營(yíng)管理好公共文化教育基礎(chǔ)設(shè)施，使這些設(shè)施得到有效利用和切實(shí)保護(hù)，堅(jiān)決制止和嚴(yán)肅處理破壞和損害公共文化教育設(shè)施的行為，通過(guò)強(qiáng)化管理使文化教育設(shè)施進(jìn)入制度化、規(guī)范化管理的軌道。

（4）著力抓好隊(duì)伍建設(shè)。將有志于農(nóng)村、熱愛(ài)農(nóng)村文化教育事業(yè)，有文化教育技能的青年人充實(shí)到農(nóng)村文化教育隊(duì)伍中來(lái)。積極推進(jìn)文化教育用人管理體制改革，改革人員分配方式，實(shí)行合同聘用制。鎮(zhèn)文化站、文化館應(yīng)充分發(fā)揮自身職能，加大對(duì)村級(jí)文化室人員的輔導(dǎo)和培訓(xùn)，盡快培養(yǎng)一批農(nóng)村文化骨干隊(duì)伍。通過(guò)培訓(xùn)和交流，提高農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

5.不斷提升城鎮(zhèn)管理水平

針對(duì)目前中心城區(qū)管理中存在的一些問(wèn)題，今后應(yīng)著力做好如下工作：

（1）管住出租屋、管好流動(dòng)人口事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和諧。廣州市的一項(xiàng)數(shù)據(jù)表明：85%的刑事案件是流動(dòng)人員所為，這些犯罪嫌疑人落網(wǎng)前，80%以上曾在出租屋落腳，流動(dòng)人口聚居區(qū)是各類案件的高發(fā)地帶。［10］因此，管理流動(dòng)人口與管理出租屋密不可分，可以說(shuō)，管理流動(dòng)人口的關(guān)鍵在于管好出租屋。根據(jù)一些城鎮(zhèn)的做法，一是設(shè)立管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，如在城鎮(zhèn)、街道成立出租屋管理服務(wù)中心，在村（社區(qū)）設(shè)立出租屋管理服務(wù)站，按一定標(biāo)準(zhǔn)配備出租屋管理員。服務(wù)中心和服務(wù)站除了做好轄區(qū)內(nèi)出租及租住人員的管理、監(jiān)督、檢查工作外，還要接受公安部門、房管部門、地稅部門、計(jì)生部門和消防部門的委托，開(kāi)展全方位的綜合管理；二是發(fā)動(dòng)群眾參與出租屋管理，實(shí)施旅業(yè)式管理，讓房東承擔(dān)起相應(yīng)的管理責(zé)任；三是制定《房屋租賃管理規(guī)定》，主要明確房屋不得出租的情形和房屋租賃當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和遵守的規(guī)定；四是定期開(kāi)展整治工作，主要整治出租屋消防安全隱患、出租屋結(jié)構(gòu)安全隱患、出租屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系、違法建設(shè)出租屋行為及違法租賃行為。實(shí)踐表明，對(duì)出租屋實(shí)施綜合管理很有成效，值得推廣。

（2）強(qiáng)力推進(jìn)安全生產(chǎn)管理工作。安全生產(chǎn)關(guān)系到人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系到社會(huì)的和諧安定大局。因此，需要努力構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、村（社區(qū)）屬地管理、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾監(jiān)督參與、社會(huì)廣泛支持”的安全生產(chǎn)管理工作格局。具體來(lái)說(shuō)，一是強(qiáng)化大眾安全意識(shí)。通過(guò)多種形式的宣傳，經(jīng)?；?、制度化的安全教育培訓(xùn)，倡導(dǎo)和建立“以人為本、安全第一”的大眾安全文化；二是強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)自身建設(shè)。搞好安全生產(chǎn)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提高安全監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法水平；改善安監(jiān)部門執(zhí)法裝備；建立健全安全生產(chǎn)信息化管理體系，增強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)控和事故處理能力；三是開(kāi)展專項(xiàng)整治消除事故隱患，減少或避免事故多發(fā)領(lǐng)域重特大事故的發(fā)生；四是建立健全應(yīng)急救援預(yù)案。指導(dǎo)和督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位建立健全應(yīng)急救援預(yù)案，落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制。

（3）完善城鎮(zhèn)危機(jī)管理體系，有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)。一是建立城鎮(zhèn)危機(jī)管理指揮系統(tǒng)。在整個(gè)危機(jī)管理體系中，指揮系統(tǒng)處于“神經(jīng)中樞”地位，它是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，是使危機(jī)管理體系得以正常運(yùn)作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理機(jī)構(gòu)。它主要由行政首長(zhǎng)、危機(jī)管理委員會(huì)、危機(jī)指揮中心和各職能部門組成；二是構(gòu)建城鎮(zhèn)危機(jī)信息管理系統(tǒng)。城鎮(zhèn)危機(jī)信息管理系統(tǒng)，是指在現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)基礎(chǔ)上，通過(guò)建立統(tǒng)一的、法定的技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換格式，制定相應(yīng)的制度和管理辦法，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外、政府間、政府各部門之間的信息共享。其任務(wù)在于適時(shí)、適度地發(fā)布警情和公示，讓居民獲取有益、可信、清晰、及時(shí)有權(quán)威和具有安定效力的信息。

［1］湯耀國(guó).立法規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃［J］.瞭望，2007（18）：30-31.

［2］張惠遠(yuǎn)，鄒首民，王金南，等.廣東省環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略研究［M］.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2007.

［3］廣東省環(huán)境保護(hù)局.2007年廣東省環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)［EB/OL］.2008-03-25http：//www.gdepb.gov.cn/ztzl/07xw fbh/xgzl/200803/t20080325_52549.html.

［4］國(guó)家關(guān)注“雙轉(zhuǎn)移”帶來(lái)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)水污染問(wèn)題［EB/OL］.2008-09-17. 南方網(wǎng)，http：//news.southcn.com/dishi/zsj/content/2008-09/17/content_4603683.htm.

［5］黃學(xué)佳.垃圾：城市壓向農(nóng)村——廣東多數(shù)縣區(qū)簡(jiǎn)單填埋垃圾正日益惡化鄉(xiāng)村環(huán)境 ［N/OL］.（2008-12-18）南方 農(nóng) 村 報(bào) ，http：//www.nanfangdaily.com.cn/epaper/nfnc/content/20081218/Articel17002FM.htm.

［6］賴偉行.廣東建成34座生活垃圾無(wú)害化處理場(chǎng)［N/OL］.（2008-10-25） 廣州日?qǐng)?bào)，http：//gzdaily.dayoo.com/html/2008-10-25/content_355579.htm.

［7］王東進(jìn).中國(guó)社會(huì)保障制度的改革與發(fā)展［M］.北京：法律出版社，2001：276-285.

［8］沈曉悅，張輝建.環(huán)境管理與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力：?jiǎn)栴}與對(duì)策［J］.環(huán)境保護(hù)，2004（8）.

［9］趙令蔚.管住出租屋管好流動(dòng)人口——廣州市出租屋管理的啟示（上）［N］.汕頭日?qǐng)?bào)，2005-12-03.

An Analysis of the Current Situation of the Town and Street-level Social Management

HOU Bao-jiang

（School of Politics and Law,Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou,Guangdong 510400）

Social management is one of the key aspects of government functions.The town and street-level social management mainly involves infrastructure construction,maintenance of social order,environmental protection,development of science,education,culture,and sanitation,and social security.There are two categories of issues to deal with:management of the issues inside the government system and those outside.Management has to be handled from both inside and outside.

social management;government function;cities and towns;street

C 936

A

1001-4225（2012）05-0076-08

2011-11-01

侯保疆（1966-），男，湖北荊州人，廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院行政管理系教授。

教育部人文社科研究規(guī)劃基金（11YJA810004）；廣東省普通高校人文社科項(xiàng)目（10WYXM050）；廣東省普通高校人文社科重點(diǎn)研究基地創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目（08JDXM63001）；汕頭大學(xué)國(guó)家基金培育項(xiàng)目

（責(zé)任編輯：汪小珍）