楊 柳，秦楚漢，楊怡欣，龍 舟，劉 暢

（湖北經(jīng)濟學院 金融學院調(diào)查組，湖北 武漢 430205）

今年以來，人民銀行和銀監(jiān)會先后聯(lián)合下發(fā)了《關于加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的意見》和《關于進一步加強信貸結構調(diào)整，促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，提出了以全面推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村居民房屋所有權和林權（以下簡稱“三權”）抵押等產(chǎn)權抵押融資為核心開展農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新，為銀行業(yè)開辦“三權”抵押融資、破解農(nóng)村信貸瓶頸提供了有力的政策支持。與此同時，各銀行業(yè)機構也針對各地實際情況進行了“三權”抵押融資的有益嘗試。在金融運行過程中，在縣域農(nóng)村中開辦“三權”抵押融資的現(xiàn)狀如何？難點何在？如何深入推進？就此我們在對湖北省荊門市沙洋縣“三權”抵押融資業(yè)務開展情況進行初步調(diào)查的基礎上提出了一些對策性思考。

沙洋縣位于湖北省中部，漢江下游兩岸。面積2044平方千米，人口67萬。居江漢平原與鄂西北山區(qū)結合部，地處江漢平原西北部的湖區(qū)和荊山余脈東南的山崗丘陵地帶，行政區(qū)劃上轄13個鎮(zhèn)。該縣以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)副產(chǎn)品豐富，主產(chǎn)水稻、小麥、棉花、油菜、水產(chǎn)品等。其中紀山龍米等多個農(nóng)副產(chǎn)品獲國家綠色食品證書。沙洋是全國商品糧基地，全國“雙低”油生產(chǎn)示范縣，水產(chǎn)品產(chǎn)量位居全省前列。在該縣生產(chǎn)總值中，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占主體。

一、需求旺盛與供給謹慎：“三權”抵押融資基本現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民對資金需求也日漸旺盛，但是資金的需求卻難以滿足。以沙洋為例。沙洋縣作為湖北省的一個農(nóng)業(yè)大縣，“三權”抵押融資業(yè)務的發(fā)展空間廣闊，尤其是林業(yè)資源十分豐富。全縣有林業(yè)種地面積40萬畝，如果能充分發(fā)揮這些林業(yè)資源效益、科學合理的將其轉(zhuǎn)化為林權所有者的融資手段，無疑將會極大地支持縣域經(jīng)濟發(fā)展。同時，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的加快和進城務工農(nóng)民的增多，農(nóng)民對土地的依賴度明顯減弱，農(nóng)村出現(xiàn)不容忽視的土地拋荒現(xiàn)象，農(nóng)民有著土地流轉(zhuǎn)的強烈愿望。沙洋縣近年來勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)累計已達8.5萬人，占農(nóng)村總勞動力的50%左右，其中長期外出勞務經(jīng)商人員約1.5萬人。同時農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快趨勢明顯，截至2011年末，全縣有5670戶農(nóng)民進行了土地流轉(zhuǎn)，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的30.5%，土地流轉(zhuǎn)面積達4.56萬畝，占全縣總耕地面積的26%，這說明農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營資金需求旺盛。當前，傳統(tǒng)的種植養(yǎng)殖業(yè)早已不能滿足農(nóng)村居民對財富的渴望，取而代之的是農(nóng)村綜合開發(fā)和種植養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模經(jīng)營、外出務工取得技術的農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、長途販運和交通運輸?shù)刃袠I(yè)。從筆者對沙洋縣農(nóng)村個私經(jīng)濟實體資金需求的調(diào)查顯示，全縣的農(nóng)村個私經(jīng)濟的資金滿足程度不足30%，在廣大農(nóng)村，普遍存在著農(nóng)村小企業(yè)和個私經(jīng)濟“三權”難融資的現(xiàn)象。

另一方面，縣域金融機構開展“三權”抵押融資業(yè)務明顯謹慎。由于“三權”抵押涉及法律障礙，尤其直接涉及廣大農(nóng)民最根本的兩大財產(chǎn)——住房和土地，農(nóng)民一旦無法還款失去土地和房屋，就失去了賴以生存的基本保障，容易引發(fā)社會問題，影響和諧社會的構建。為此，政府及相關職能部門、銀行業(yè)機構都比較低調(diào)和謹慎。截至2011年末，全縣只有農(nóng)村信用社累計發(fā)放林權抵押貸款數(shù)筆，金額萬元，現(xiàn)有貸款余額萬元。其他涉農(nóng)機構如農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行、郵儲銀行都還未開辦“三權”抵押融資業(yè)務。同時，金融機構還面臨著因農(nóng)村小企業(yè)和個私經(jīng)濟第二還款來源無保障而帶來的貸款難問題，使得縣域金融機構在開展“三權”抵押融資業(yè)務上缺乏內(nèi)存動力。這種現(xiàn)象的存在，進一步減緩了縣域農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度，同時也使得縣域銀行存貸比例過低，資金外流現(xiàn)象嚴重。

從金融供給與需求的角度觀察，供求兩極明顯呈現(xiàn)出非均衡狀態(tài)，一方面是農(nóng)民對資金的需求旺盛，另一方面卻是金融機構對資金的供給謹慎，這就是目前農(nóng)村“三權”抵押融資的基本現(xiàn)狀。

二、產(chǎn)權制度困境與金融環(huán)境缺失：“三權”抵押融資困境

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展亟需金融支持，由于主客觀因素影響，從目前現(xiàn)狀分析，“三權”抵押貸款融資在業(yè)務推進過程中還存在諸多困境，這些困境在沙洋縣表現(xiàn)的尤為明顯。

（一）法律保障未跟進導致農(nóng)民“三權”抵押缺乏積極性

根據(jù)《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國土地管理辦法》的有關規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押,特別是宅基地不得抵押，直接導致農(nóng)民住房權的抵押法律問題。也是由于這個原因，沙洋縣目前只進行了土地承包經(jīng)營權和林權的抵押，農(nóng)民住房權的抵押沒有進展?！叭龣唷钡盅航?jīng)過試點已經(jīng)在全國鋪開，但是法律保障工作卻沒跟進，法律糾紛必然隨著“三權”抵押工作的進一步展開相繼出現(xiàn)。一旦農(nóng)民到期無法還款，而銀行又強制實行抵押權，就會影響農(nóng)民的基本生活，造成民生問題，這樣農(nóng)民也不愿意用“三權”來貸款融資。

（二）“三權”的確權與相關服務不到位

產(chǎn)權清晰是市場機制正常運作的基本保證。然而，由于“三權”抵押是一項開拓性的工作，除了林權較早的改革外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和農(nóng)村居民住房權抵押改革舉步維艱。根據(jù)《中華人民共和國土地管理辦法》的相關規(guī)定，我國農(nóng)村土地集體所有權的歸屬是不明確，不統(tǒng)一的。從表面上看，農(nóng)地的所有權屬于集體，土地承包經(jīng)營權屬于承包的農(nóng)戶，但由于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權必須通過簽訂承包合同由雙方約定才能取得，這樣土地的承包經(jīng)營權就存在一定的約束性和不確定性。在這種集體所有制的情況下，農(nóng)民并沒有對集體土地的真正處分權，從而導致產(chǎn)權殘缺。在沙洋縣，大多數(shù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和農(nóng)村居民住房權都沒有確權、登記和辦證，這就成為了抵押中的一大阻礙。與此同時，沙洋縣當?shù)厝狈k理“三權”抵押登記、辦證的專門機構，而能夠辦理此業(yè)務的部門屬于當?shù)卣聦贆C構，沒有一套專業(yè)的辦理程序，辦理的手續(xù)繁瑣，過程復雜，所需時間較長，進一步制約了“三權”抵押的開展。

（三）風險高、利潤低，金融機構貸款意愿不強

“三權”抵押融資的風險是金融機構考慮的首要因素。在貸款中，一旦發(fā)生不可抗拒的自然災害或者農(nóng)產(chǎn)品價格大幅波動等情況，當農(nóng)民無法還款時，銀行則要行使抵押權。一方面，由于法律問題，能否行使抵押權是一個問題。另一方面，即使法律問題解決，能夠行使抵押權，由于缺乏關于“三權”資產(chǎn)交易的專業(yè)機構或平臺，這些資產(chǎn)能否順利處置也成為了一個難題，所以銀行的風險較大。而在“三權”的抵押貸款中，前期的確權、登記、辦證等準備工作，所需時間長，人力多，成本較高。但由于是涉農(nóng)貸款，銀行的貸款利率還要適當優(yōu)惠，這樣銀行的利潤就大大降低。如此一來，銀行的貸款意愿并不強烈，再推廣起來，必然也將阻礙重重。另外，銀行的客戶經(jīng)理基于“三權”抵押貸款風險高、手續(xù)復雜的考慮，也不愿辦理此類業(yè)務。

（四）金融機構少，“三權”配套體系不健全

首先，沙洋縣當?shù)劂y行僅有工、農(nóng)、建三大行和農(nóng)村發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行，而有關農(nóng)業(yè)的小額貸款90%的業(yè)務都由農(nóng)村信用社一家進行放貸，其他金融機構在此方面做的少之又少，大大限制了“三權”抵押業(yè)務的開展。其次，農(nóng)村“三權”的價格評估組織和評估制度不健全。在沙洋縣，唯一的評估機構也是掛在政府名下，往往會因為缺乏專業(yè)性的評估人才和標準體系，發(fā)生對抵押人“三權”價值嚴重低估或者故意高估的情形。再次，缺乏農(nóng)業(yè)保險機構。由于林權抵押有別于其他商品的抵押，專業(yè)性較強，需要有林業(yè)、農(nóng)業(yè)等專業(yè)知識，但是金融機構缺乏熟悉林業(yè)專業(yè)知識的信貸員，所以抵押品管理難度大、風險高，則需要專門的農(nóng)業(yè)擔保公司擔保或者保險公司進行保險以規(guī)避風險。沙洋縣的林權抵押早在2006年就已實現(xiàn)突破，但是至今為止，林權抵押進展不大，遇到最大難題就是缺乏保險機構對林業(yè)的保險。最后，農(nóng)村資產(chǎn)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)和處置機構缺失。目前林業(yè)要素市場不健全，林權流轉(zhuǎn)難度較大。另外，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展緩慢，缺少權威的流轉(zhuǎn)中介，所以“三權”資產(chǎn)無法有效變現(xiàn)將難以保護金融機構的利益。

總之，產(chǎn)權制度困境和金融環(huán)境缺失是目前推進“三權”抵押融資的主要難點所在。

三、綜合配套改革：“三權”抵押貸款融資的建議與對策

以“三權”抵押融資為核心開展農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新，為銀行業(yè)開辦“三權”抵押融資、破解農(nóng)村信貸瓶頸提供了有力的政策支持。從長遠看其政策效應將是不言而喻的，但是從目前實際情況看，破解“三權”抵押融資的難點，還需扎實推進綜合配套改革。

（一）完善相關法律體系，營造良好政策環(huán)境

建立完善的法律體系，明確“三權”的法律邊界，是“三權”抵押融資走出產(chǎn)權制度困境的首要一環(huán)。一方面，建議相關部門出臺相關法律法規(guī)或條例，突破現(xiàn)行法律規(guī)定的只有同一集體經(jīng)濟組織的成員（同村）能互相購買農(nóng)村房屋的政策障礙，允許集體土地上的房屋可以公開拍賣、出售，以解決抵押物（農(nóng)房）處置難題，降低銀行的貸款風險。另一方面，出臺較為全面的農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資管理辦法，明確規(guī)定農(nóng)村“三權”的可抵押性，以便為農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款制度的推進提供相應的法律保障。

（二）強化“三權”相關部門的監(jiān)督，明確產(chǎn)權

加快農(nóng)村“三權”的確權頒證，進一步完善有關操作規(guī)則，簡化抵押登記程序，盡量做到簡便易行、費用低廉。盡快解決抵押登記問題，農(nóng)委、國土局、林業(yè)局等相關政府部門需分別抓緊出臺農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村居民房屋、林權抵押登記管理細則，使之具體可操作，加快抵押登記的步伐，以利于在全國推廣“三權”抵押貸款。

（三）完善農(nóng)村社會保障體系，鼓勵農(nóng)民“三權”抵押

加大地方財政補助支持力度，不斷提高保障標準和補助水平，建立健全覆蓋全縣的農(nóng)村醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險制度；加快農(nóng)村社會保障制度的立法進程，以法律的形式明確農(nóng)村社會保障管理部門的法定責任，淡化農(nóng)村“三權”的社會保障功能。當發(fā)生不可抗拒的自然災害或者農(nóng)產(chǎn)品價格大幅波動等情況使農(nóng)民不能還款時，完善的社會保障體系將會在一定程度上保障農(nóng)民利益，這樣農(nóng)民更加愿意將“三權”作抵押來貸款。

（四）建立風險補償機制，增強銀行貸款意愿

一方面，當?shù)卣e極發(fā)揮財政性資金對金融資源的杠桿拉動作用，通過增加財政貼息資金和設立風險補償基金等多種方式，建立涉農(nóng)貸款風險補償制度，增強銀行抵抗風險能力，提高金融機構放貸的積極性。另一方面，政府應設立專門機構，安排專門資金，明確專項基金補償銀行發(fā)放農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款損失的流程，在農(nóng)戶逾期無法清償貸款本息時，由縣政府平臺公司對“三權”進行收購，先行償還銀行貸款本息，并且可以對收購的農(nóng)房、土地、林業(yè)進行處置。

（五）完善金融體系，增加金融機構覆蓋率

建立“三權”資產(chǎn)評估體系，改進中介評估，支持和鼓勵各區(qū)縣利用主管部門下屬的專業(yè)機構進行評估，解決評估機構少、評估費高的問題。組建專門的政策性“三權”抵押融資擔保公司，不以盈利為目的，履行“三權”抵押貸款的擔保和對區(qū)縣擔保公司再擔保的職能，鼓勵農(nóng)戶將抵押物進行擔保，設立貸款擔?；穑瑢J款到期的抵押房屋、土地承包經(jīng)營權、林權按貸款金額進行收購儲備管理。保險公司也要不斷提升農(nóng)業(yè)保險覆蓋面和滲透度，積極探索開展涉農(nóng)貸款保證保險，最大限度減少自然災害等不可預見性因素帶來的損失。

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