楊慧亮，張祚勛

(上海市閔行區(qū)人民檢察院，中國(guó)上海 201199)

重大責(zé)任事故背后瀆職犯罪難以成案原因及對(duì)策

楊慧亮，張祚勛

(上海市閔行區(qū)人民檢察院，中國(guó)上海 201199)

從全國(guó)范圍看，幾乎每一起重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故背后，都存在國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪問(wèn)題。但是，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，閔行區(qū)近幾年重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故頻發(fā)，卻未查處過(guò)一起國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪，這一狀況不僅使得打擊瀆職犯罪的工作力度得不到體現(xiàn)，同時(shí)還在一定程度上損害了檢察機(jī)關(guān)形象。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)研究，落實(shí)措施，盡快扭轉(zhuǎn)這種局面，在查處事故背后的瀆職犯罪上有所突破，切實(shí)履行好檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，更好地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

重大責(zé)任事故;瀆職罪;成案難

2006年2月23日，最高人民檢察院、監(jiān)察部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》，明確了重大責(zé)任事故調(diào)查應(yīng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入事故調(diào)查組，同年10月28日，上海市閔行區(qū)人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)閔行區(qū)檢察院)與閔行區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)閔行區(qū)安監(jiān)局)簽訂了《重大責(zé)任事故調(diào)查處理的聯(lián)系配合制度》，并及時(shí)介入閔行區(qū)重大責(zé)任事故的調(diào)查處理工作?，F(xiàn)階段閔行區(qū)處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故也相應(yīng)地呈頻發(fā)態(tài)勢(shì)。重大生產(chǎn)事故的發(fā)生，無(wú)疑對(duì)人民群眾的生命和國(guó)家、集體及個(gè)人的財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重危害。縱觀近幾年對(duì)事故相關(guān)責(zé)任人員的處理，雖不乏追究行政責(zé)任的情形，但鮮有追究刑事責(zé)任的案件，更未查實(shí)過(guò)一起事故背后的瀆職犯罪案件。因此，如何發(fā)現(xiàn)事故背后隱藏的瀆職行為，如何破解查辦事故背后瀆職犯罪案件難的問(wèn)題，值得引起我們深刻的反思。

一、近年來(lái)重大責(zé)任事故及追究相關(guān)責(zé)任人員刑事責(zé)任之概況

2007年至2010年11月底，上海市閔行區(qū)共發(fā)生死亡一人以上重大安全生產(chǎn)傷亡事故計(jì)118起，死亡120人。其中，2007年為33起重大事故，死亡33人;2008年為31起重大事故，死亡32人;2009年為31起重大事故，死亡31人;2010年為23起重大事故，死亡24人。這118起重大事故中，建筑業(yè)46起、死亡47人;服務(wù)業(yè)36起、死亡37人;制造業(yè)29起、死亡29人;交通運(yùn)輸業(yè)3起、死亡3人;化工、電力、林業(yè)及其他行業(yè)各1起、死亡各1人。其中，高處墜落為36起，死亡36人;觸電16起，死亡16人;物體打擊21起，死亡22人;機(jī)械、起重及車(chē)輛傷害29起，死亡29人;中毒、窒息5起，死亡6人;坍塌10起，死亡10人;其他傷害1起，死亡1人。

在上述118起重大安全生產(chǎn)傷亡事故中，公安機(jī)關(guān)以涉嫌重大責(zé)任事故罪立案3件，共有9名相關(guān)責(zé)任人受到了不同的刑事處罰，但均未查獲事故背后的瀆職案件。

二、事故背后瀆職犯罪難以成案之原因

4年當(dāng)中，閔行區(qū)檢察院也曾對(duì)有關(guān)重大安全生產(chǎn)傷亡事故背后的國(guó)家工作人員瀆職犯罪進(jìn)行過(guò)調(diào)查，但均未成案，究其原因:

(一)涉及行政監(jiān)管職能部門(mén)領(lǐng)域的事故相對(duì)較少

從上述118起發(fā)生于閔行區(qū)生產(chǎn)區(qū)域的重大事故的單位類(lèi)別看，大多為建筑、制造、物流、服務(wù)等企業(yè)單位，且大多屬于不直接受政府行政監(jiān)督管理的，即使事故直接或主要責(zé)任人負(fù)有監(jiān)管職能需追究其刑事責(zé)任的，也是屬于公安機(jī)關(guān)管轄的普通刑事案件范疇;而屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的負(fù)有行政監(jiān)管職能部門(mén)領(lǐng)域的事故案件相對(duì)較少。因此，這在客觀上造成了查處事故背后瀆職犯罪的“先天不足”。

(二)對(duì)重大責(zé)任事故主要責(zé)任人的刑事責(zé)任追究不夠有力

1997年刑法修訂以前，對(duì)重大責(zé)任事故案件及其背后發(fā)生的瀆職犯罪案件，均由檢察機(jī)關(guān)管轄并由檢察機(jī)關(guān)直接查辦。從當(dāng)時(shí)閔行區(qū)檢察院的辦案實(shí)踐看，平均每4至5起重大責(zé)任事故中能立案1件，追究事故相關(guān)責(zé)任人員刑事責(zé)任的比例高達(dá)20%至25%，其罪名不僅包括重大責(zé)任事故罪，也涉及玩忽職守等瀆職罪。1997年刑法修訂以后，重大責(zé)任事故案件由公安機(jī)關(guān)管轄，從4年的辦案實(shí)踐看，公安機(jī)關(guān)對(duì)上述118起重大責(zé)任事故僅立案3件，追究事故相關(guān)責(zé)任人員刑事責(zé)任的比例尚不足2.6%。一般而言，重大責(zé)任事故的瀆職犯罪成立的條件，是以公安機(jī)關(guān)查辦的重大責(zé)任事故罪原案和其背后的行政違法性造成的嚴(yán)重后果為前提，“原案”案源的不足，必然導(dǎo)致瀆職犯罪線(xiàn)索的匱泛。

(三)同步介入事故調(diào)查的具體規(guī)定缺乏、力度不夠

同步介入事故調(diào)查力度不夠，具體表現(xiàn)為:一是雖有2006年10月閔行區(qū)檢察院與閔行區(qū)安監(jiān)局簽訂的《重大責(zé)任事故調(diào)查處理的聯(lián)系配合制度》，并以此可介入事故調(diào)查組的調(diào)查，但在如何同步介入、如何參與調(diào)查等具體問(wèn)題上并無(wú)明確具體規(guī)范的細(xì)則規(guī)定，因而影響了實(shí)際的操作;二是閔行區(qū)檢察院反瀆部門(mén)雖有專(zhuān)門(mén)人員分別聯(lián)系事故處理的區(qū)安監(jiān)局和技監(jiān)局等職能部門(mén)，但往往未能在第一時(shí)間收到事故發(fā)生的信息，從而難以掌握事故現(xiàn)場(chǎng)和事故綜合情況等第一手資料;三是有時(shí)雖在第一時(shí)間收到發(fā)生事故的信息，但因正在辦理其他案件、辦案力量不足等原因無(wú)法在第一時(shí)間趕赴事故現(xiàn)場(chǎng)。凡此種種，一定程度上影響了對(duì)事故背后是否隱藏瀆職犯罪的判斷乃至查處。

(四)查處事故背后瀆職犯罪的法律規(guī)定存在缺陷與認(rèn)識(shí)不足

目前相關(guān)法律客觀上尚存在對(duì)安全生產(chǎn)事故直接或主要責(zé)任人懲治不嚴(yán)、法律規(guī)定不夠細(xì)致、伸縮性過(guò)大等缺陷，尤其是對(duì)于各監(jiān)管職能部門(mén)對(duì)事故發(fā)生應(yīng)負(fù)何種責(zé)任，法律上并無(wú)明確的規(guī)定。由此造成事故發(fā)生后，安全生產(chǎn)監(jiān)督職能部門(mén)及事故調(diào)查組往往將查處的眼光投向事故發(fā)生的相關(guān)當(dāng)事人和企業(yè)負(fù)責(zé)人，而忽略了對(duì)負(fù)有監(jiān)管職能的人員在事故發(fā)生前如何監(jiān)督管理的質(zhì)詢(xún)和調(diào)查，從而在查找事故原因時(shí)，很少?gòu)氖鹿时旧硐蚴鹿时澈笞鬟M(jìn)一步深入拓展。

三、查究事故背后瀆職犯罪之對(duì)策

查處并追究重大責(zé)任事故背后的瀆職犯罪，是法律賦予檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門(mén)義不容辭的職責(zé)。因此，應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能為立足點(diǎn)，創(chuàng)新思路，改變觀念，破解難題。在參與事故調(diào)查中，一方面應(yīng)擺正位置，積極參與事故調(diào)查組的工作，另一方面應(yīng)以法律監(jiān)督者的身份，依法主動(dòng)查辦隱藏在事故背后的瀆職犯罪。在工作中，除加大宣傳力度，不斷強(qiáng)化對(duì)查處重大責(zé)任事故背后瀆職犯罪重要性的認(rèn)識(shí)外，還應(yīng)采取切實(shí)可行的對(duì)策與措施。

(一)完善檢察機(jī)關(guān)適時(shí)參與事故調(diào)查的工作機(jī)制

立足檢察職能，在法定職權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展工作，加強(qiáng)與事故調(diào)查組各參與單位尤其是處理事故的職能部門(mén)的聯(lián)系和溝通，既有職責(zé)分工，又能緊密配合。進(jìn)一步完善與各職能部門(mén)之間在事故發(fā)生后及時(shí)通報(bào)信息和互通情況等工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息、資源共享，從而及時(shí)掌握監(jiān)管不力、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等瀆職方面的信息和情況。

(二)推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)同步介入事故調(diào)查的工作

一是在得知事故發(fā)生的信息后能第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)，便于掌握事故第一手情況。對(duì)危害后果重大的事故及事故背后可能涉及瀆職犯罪的事故，應(yīng)及時(shí)獨(dú)立或會(huì)同事故調(diào)查組依法開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)勘查、收集相關(guān)材料、詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人等事故調(diào)查工作，及時(shí)固定相關(guān)證據(jù);二是在事故調(diào)查過(guò)程中，適時(shí)保持與事故調(diào)查組單位尤其是安監(jiān)、技監(jiān)等職能部門(mén)的聯(lián)系與溝通，以便及時(shí)了解、掌握事故調(diào)查進(jìn)展的全面情況;三是在由事故調(diào)查組和相關(guān)部門(mén)參加的事故分析會(huì)上，對(duì)事故背后涉嫌瀆職犯罪的事故應(yīng)做好充分的會(huì)前準(zhǔn)備，充分發(fā)表意見(jiàn)、善于運(yùn)用各種證據(jù)，從而使事故調(diào)查報(bào)告采納檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，以利于對(duì)事故背后瀆職犯罪的查究。

(三)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的協(xié)調(diào)

充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，在事故調(diào)查過(guò)程中，一方面與事故調(diào)查組保持密切的聯(lián)系溝通，另一方面與公安機(jī)關(guān)緊密配合，及時(shí)溝通情況、互通信息，對(duì)于涉嫌重大責(zé)任事故罪的行為人，應(yīng)適時(shí)向公安機(jī)關(guān)提出立案的建議。對(duì)于雙方就是否立案有異議的案件，可通過(guò)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門(mén)依照偵查監(jiān)督程序辦理。由此，既可懲治重大責(zé)任事故犯罪，嚴(yán)肅法紀(jì)，又可保證作為查究事故背后瀆職犯罪條件的“原案”渠道的暢通。

(四)充分運(yùn)用法律賦予的各種偵查手段

一是完善事故調(diào)查組、公安機(jī)關(guān)掌握的證據(jù)與檢察機(jī)關(guān)掌握的證據(jù)之間的銜接，以提高辦案的時(shí)效性;二是對(duì)于已確定重大責(zé)任事故背后有瀆職行為且事故危害后果嚴(yán)重、尚不能確定犯罪嫌疑人的，可先行決定以事立案，以保證取證的及時(shí)與到位;三是靈活運(yùn)用、用足用好各種偵查手段和措施，增強(qiáng)偵查工作的強(qiáng)制性，發(fā)揮偵查取證、訴訟保障功能，保證案件質(zhì)量。

(五)加強(qiáng)反瀆力量，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)

一是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步充實(shí)反瀆部門(mén)隊(duì)伍，配備必要的技術(shù)裝備，以加強(qiáng)對(duì)事故背后涉嫌瀆職犯罪查辦的力度;二是重視并抓緊對(duì)反瀆部門(mén)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，針對(duì)事故頻繁集中發(fā)生的領(lǐng)域，開(kāi)展多層次、有針對(duì)性的各項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以增強(qiáng)反瀆部門(mén)人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì);三是結(jié)合事故調(diào)查處理，在辦案中提升現(xiàn)有人員應(yīng)對(duì)事故調(diào)查及查辦事故背后瀆職犯罪的能力，塑造事故類(lèi)瀆職案件的專(zhuān)業(yè)人才和辦案能手，為查辦此類(lèi)案件打好扎實(shí)的基礎(chǔ)。

Difficulties in Forming Cases of Duty Dereliction in Major Accidents＆Countermeasures

YANG Hui－liang，ZHANG Zuo－xun
(The People’s Procuratorate of Minhang District，Shanghai China 201199)

There is a problem of duty dereliction by staff of state organs behind nearly every major production safety accident in the whole country.However，according to the statistics，no staff of state organs has been investigated and hence punished because of the deeds of dereliction of duty although major production safety accident often appears in Minhang District.This situation not only makes the efforts of fighting such crimes incompetence，but also harms the image of the procuratorial organs.We ought to strengthen research and implement measures to change this situation.We should also get a breakthrough in the aspect of investigating and punishing the crime of dereliction of duty in order to fulfill the function of legal supervision of the procuratorial organ.Only in this way can we better the serve to the regional economic development.

Major accidents;Crime of dereliction of duty;Difficulties of forming cases

D925.2

A

1008－2433(2012)03－0084－03

2012－02－20

楊慧亮(1973—)，男，上海人，上海市閔行區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng);張祚勛(1955— )，男，上海人，上海市閔行區(qū)人民檢察院反瀆職侵權(quán)局檢察員。