★ 劉東杰

黨的十六屆四中全會將黨的執(zhí)政能力建設(shè)概括為五大方面:駕馭社會主義市場經(jīng)濟(jì)的能力、發(fā)展社會主義民主政治的能力、建設(shè)社會主義先進(jìn)文化的能力、構(gòu)建社會主義和諧社會的能力及應(yīng)對國際局勢和處理國際事務(wù)的能力。這五種能力建設(shè)的效果如何，最終體現(xiàn)在我們黨通過社會各階層利益的聚合與表達(dá)，制定出符合中國特色社會主義發(fā)展規(guī)律的大政方針上，換句話說，黨的執(zhí)政能力建設(shè)最終要體現(xiàn)在黨的政策能力上，這也印證了毛澤東所說的，“政策和策略是黨的生命”的科學(xué)命題。但是，在這里必須明確一點(diǎn):政黨政策與國家公共政策是存在區(qū)別的，“區(qū)分執(zhí)政黨的政策與國家政策，意義重大，相對我國來說，看不到二者的區(qū)別，就會容易導(dǎo)致‘黨政不分’、‘以黨代政’;看不到二者的聯(lián)系，便會產(chǎn)生國家活動(dòng)脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)。”［1］

一、政策能力概念的廓清

(一)政策能力概念

政策科學(xué)自20世紀(jì)50年代誕生以來，一直作為“顯學(xué)”吸引著眾多的理論學(xué)者。半個(gè)多世紀(jì)以來，公共政策研究的途徑、領(lǐng)域與深度不斷得到拓展和推進(jìn)，而應(yīng)當(dāng)作為其重要內(nèi)容的政策能力卻少有學(xué)者問津?！霸诎柮傻潞王U威爾那里，政策能力是指政策改變環(huán)境的有效程度，它表征著政府在適應(yīng)和改變環(huán)境方面的成功程度。因此，政策能力不是有和無的問題，而只是程度的問題:高或低的各種程度?！保?］本文將政策能力界定為公共權(quán)威主體制定、推行具有“公共性”的政策，并有效解決社會公共問題，產(chǎn)生良好社會效果的功用的能力。

(二)政策能力的表現(xiàn)

依據(jù)公共政策的不同研究途徑，政策能力可以表現(xiàn)為不同方面。從政策研究的過程理論來看，政策能力主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

1.政策制定能力。問題是公共政策的邏輯起點(diǎn)。準(zhǔn)確地找到問題、合理地界定問題是考驗(yàn)政策主體政策能力的第一步，也是最基本的一步。找到正確的政策問題、規(guī)劃政策方案、擇優(yōu)備選方案，又是政策主體面臨的又一大挑戰(zhàn)。眾所周知，至今決策理論中并沒有形成最佳的決策途徑，無論理性決策模型、有限理性抑或是邊際調(diào)適理論都存在其不足之處。要制定出科學(xué)合理的政策，決策權(quán)威主體不僅要具備相應(yīng)的理論知識，還需要擁有超理性的能力。

2.政策執(zhí)行能力。如何保障政策執(zhí)行按照“合理性”的途徑運(yùn)行是政策權(quán)威主體政策能力要回答的問題。人是有認(rèn)識局限性和能動(dòng)困境的，政策執(zhí)行中的偏差在所難免，關(guān)鍵的問題是怎樣盡量地少出偏差，控制偏差的范圍;如何最快地發(fā)現(xiàn)偏差，糾正偏差，使得執(zhí)行的起點(diǎn)和執(zhí)行的終點(diǎn)兩者之間的連線能夠最短，這對政策主體的政策執(zhí)行能力提出了挑戰(zhàn)。

3.政策評估能力。合理、客觀地對政策結(jié)果進(jìn)行評估，是政策主體的一項(xiàng)必不可少的能力。因?yàn)?，正確的政策評估結(jié)果，不僅可以作為政策去留的依據(jù)，同時(shí)還是判斷政策問題是否得以合理解決的根據(jù)。這在很大程度上可以使暫時(shí)平息的政策問題不會因?yàn)殄e(cuò)誤的結(jié)果評估而被掩蓋，從而造成難以預(yù)期的政策遺留問題。前面已提到，一項(xiàng)政策活動(dòng)如果解決了現(xiàn)存的問題，而又制造了新的公共問題，那么這項(xiàng)政策活動(dòng)基本是在做無用功，依此判斷政策主體在應(yīng)對該問題的政策能力上也是較低的。而對于這種結(jié)果的得出，是需要對政策結(jié)果的合理評估的。因此，這也是考驗(yàn)政策主體評估能力的一個(gè)維度。

4.政策終結(jié)能力。任何政策如果完成了歷史使命，或者根本沒有發(fā)揮正向功能，于公共問題的解決無益，那么它就需要被終結(jié)。如果任其繼續(xù)存在和運(yùn)行，要么是在無益地浪費(fèi)政策資源，要么會對新的政策部署帶來干擾和混亂。一項(xiàng)政策的制定、執(zhí)行往往會產(chǎn)生新的依附利益群體，如果要對政策進(jìn)行終結(jié)，這些群體便會為維護(hù)既得利益而進(jìn)行終結(jié)的阻撓。如何在重重阻力下實(shí)現(xiàn)政策終結(jié)，這里是需要政策主體較強(qiáng)的政策終結(jié)能力才能夠解決問題。

二、政黨與公共政策的邏輯關(guān)系

政黨政治是當(dāng)前民主政治的主要形式。執(zhí)政黨甚至非執(zhí)政黨在政策的制定、執(zhí)行、評估、終結(jié)等政策過程中都發(fā)揮著重要的作用。目前存在的幾種主要政黨政治體制有:兩黨制、多黨制、一黨制和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制。在兩黨制與多黨制的政黨政治中，“政黨首先與權(quán)力而不是與政策相聯(lián)系?！保?］也就是說，政黨首先要獲得選舉成功，取得執(zhí)政地位，然后才能對政策過程發(fā)揮權(quán)威性的作用。這主要以歐美等發(fā)達(dá)國家為主要代表。在一黨制的國家，該黨是國家的唯一執(zhí)政黨，它是應(yīng)然和實(shí)然的國家權(quán)威政策制定者，它所制定的政策，往往直接進(jìn)入國家公共領(lǐng)域，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，或者通過權(quán)力機(jī)關(guān)的形式上“合法化”而成為國家公共政策，執(zhí)政黨的政策往往就等同于國家公共政策。這主要以二戰(zhàn)時(shí)期的法西斯政權(quán)，當(dāng)前的安哥拉、幾內(nèi)亞等國家的政黨體制為代表。我國的政黨體制是，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨。我們黨對于國家政策過程的影響，主要體現(xiàn)在“政治領(lǐng)導(dǎo)和向國家機(jī)關(guān)尤其是政府部門推薦重要干部”［4］方面。我們黨主要通過各級黨代會對當(dāng)前以及未來的發(fā)展戰(zhàn)略提出綱領(lǐng)性意見和方針性政策建議，然后經(jīng)由相應(yīng)的各級國家法權(quán)機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序上升為國家意志，進(jìn)而再細(xì)化為具體的公共政策。在我國，各民主黨派作為參政黨，“以黨派名義進(jìn)行的參政議政，在方式上是建言獻(xiàn)策型而非直接操作型，基本上集中于決策層面，也就是公共政策制定層面?！保?］它們多以通過其法定的議事機(jī)構(gòu)——中國人民政治協(xié)商會議的途徑提出各種政策意見和建議，對我國公共政策的制定發(fā)揮建言獻(xiàn)策的功能。當(dāng)然，在政策其他環(huán)節(jié)，各民主黨派也發(fā)揮著自己的作用。在我國，各民主黨派的政策建議和中國共產(chǎn)黨出臺的方針政策的區(qū)別，主要體現(xiàn)在對國家公共政策的權(quán)威性影響上。我們黨的綱領(lǐng)、路線、方針往往是一定時(shí)期內(nèi)，全黨甚至全國人民對于當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期發(fā)展趨勢的科學(xué)把握，具有政治上的權(quán)威性和科學(xué)的預(yù)見性，這些方針政策可以完全通過人大的法定程序上升為國家意志和政府的既定程序直接進(jìn)入操作領(lǐng)域，成為各個(gè)領(lǐng)域的公共政策。而各參政黨的政策建議，雖然很多也是對我國各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展問題提出的針對性措施，對我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也具有一定的指導(dǎo)性和啟發(fā)性意義，但由于這些政策不具備法定的政治權(quán)威性，因此，是否能通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)——各級人民代表大會的批準(zhǔn)通過和被政府采納接受，則是留有懸念的，也即，國家法權(quán)機(jī)關(guān)對于各民主黨派的政策建議是選擇性批準(zhǔn)和接受的。

與其他類型的政黨體制相比，我們黨在聚合和表達(dá)社會各基層利益方面具有天然的優(yōu)越性，這主要表現(xiàn)在我們黨的宗旨和運(yùn)行機(jī)制方面:我們黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，這就否定了西方政黨為集團(tuán)利益服務(wù)的立場，因此，更能切實(shí)地從社會公共利益的角度出發(fā)去思考和總結(jié)社會發(fā)展問題;從黨的運(yùn)行機(jī)制方面來看，我們黨是組織嚴(yán)密的，高度紀(jì)律化、政治化和權(quán)威化的政治實(shí)體，長期堅(jiān)守民主集中制的決策體制、密切聯(lián)系群眾的工作作風(fēng)和實(shí)事求是的思想路線。因此，更容易實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化、法制化。決策的科學(xué)化、民主化、法制化正是各階層利益得到有效聚合和表達(dá)的前提條件。

從以上分析初步得出結(jié)論:從普遍意義上來講，政黨是公共政策的重要來源，從我國執(zhí)政黨的特殊性來看，共產(chǎn)黨是我國公共政策的權(quán)威產(chǎn)生機(jī)制。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，所有重大方針、重大策略都是先由黨的組織提出，再經(jīng)國家法權(quán)機(jī)構(gòu)的法定程序上升為國家意志。因此，終結(jié)一句話:中國共產(chǎn)黨是我國公共政策制定的政治權(quán)威機(jī)關(guān)，我國公共政策要符合黨的意志。

三、黨政策能力的具體體現(xiàn)

(一)指導(dǎo)政策規(guī)劃的能力。

眾所周知，我們黨對于國家的領(lǐng)導(dǎo)主要是，政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。黨作為領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)國家的最高政治組織，對于國家公共政策往往是進(jìn)行宏觀性、原則性的指導(dǎo)和規(guī)劃。對于公共政策細(xì)化后的具體措施，則是各級國家法權(quán)機(jī)關(guān)在遵從黨的意志的基礎(chǔ)上，循著黨的宏觀政策方針指導(dǎo)思想而制定的。黨的宏觀的政策規(guī)劃與指導(dǎo)，一般并不能作為公共政策直接運(yùn)用于政策問題的解決，它們只是提供了政策問題的解決思路，政策發(fā)展的宏觀方向。黨的全國代表大會，每五年召開一次，是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨的中央委員會是其常設(shè)機(jī)關(guān)，他們出臺的政策規(guī)劃通常具有全國性的最高政治權(quán)威，相應(yīng)的，這些政策規(guī)劃也最具概括性、宏觀性和全局指導(dǎo)性。通常，這些政策規(guī)劃作為黨對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的建議，由全國人民代表大會和常務(wù)委員會或中央人民政府經(jīng)法定程序上升為國家意志和可操作性的政策條目。地方各級黨的代表大會和委員會通常要對黨的全國代表大會和中央委員會出臺的政策規(guī)劃結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點(diǎn)，進(jìn)一步具體化，然后再經(jīng)由相應(yīng)的地方人大會議、常委會或者地方政府直接通過成為具有操作性的、指導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公共政策。也就是說，黨的政策規(guī)劃是由中央到地方逐步細(xì)化和具體化的。

中國共產(chǎn)黨作為我國公共政策最主要的權(quán)威來源，其政策規(guī)劃建議是否正確、是否科學(xué)合理、是否具有指導(dǎo)性，都決定著國家主要公共政策群的科學(xué)合理及解決公共問題的效力。當(dāng)下，在黨和國家大力倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)背景下，應(yīng)當(dāng)更加注重提升黨的政策規(guī)劃能力，為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供科學(xué)合理的政策建議。

(二)推動(dòng)政策執(zhí)行的能力。

在我國，黨的各級組織并不直接參與政策的執(zhí)行，政策執(zhí)行是政府機(jī)關(guān)的公共事務(wù)。我們黨在國家政策執(zhí)行中，主要發(fā)揮動(dòng)員、示范、監(jiān)督等推動(dòng)政策執(zhí)行的功用。黨的政策規(guī)劃上升為國家意志，進(jìn)而細(xì)化為國家某一領(lǐng)域的公共政策后，便進(jìn)入了公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，正如毛澤東同志所說，“如果有了正確的理論，只是把他空談一陣，束之高閣，并不實(shí)行，那么，這種理論再好也是沒有意義的?！保?］20 世紀(jì)七八十年代后，隨著公共政策執(zhí)行運(yùn)動(dòng)的肇始和發(fā)酵，人們逐漸擺脫了傳統(tǒng)的認(rèn)知，越來越重視執(zhí)行在政策目標(biāo)達(dá)成中的重要環(huán)節(jié)價(jià)值，正如美國學(xué)者艾莉森所說，“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”［7］。我們黨是執(zhí)政黨，在建國后很長的一段時(shí)間內(nèi)，一直存在著黨政不分、以黨代政、以黨干政的現(xiàn)象，黨組織執(zhí)行國家公共政策的現(xiàn)象長期存在，屢見不鮮，隨著政治體制改革的推進(jìn)，和國外公共行政和公共管理思想在國內(nèi)的傳播、消化、吸收借鑒，如今，我國初步建立了黨的宏觀領(lǐng)導(dǎo)和政府具體管理服務(wù)的黨政適當(dāng)分開的政黨政治體制。各級黨組織不再直接進(jìn)入政策執(zhí)行過程，而主要是通過政治動(dòng)員、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想教育等間接的方式作用于政策執(zhí)行過程。

(三)評估政策效果的能力?！罢咴u估作為一種對政策效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，是政策運(yùn)行過程這一有機(jī)鏈條中的重要一環(huán)?！保?］這是因?yàn)?，政策?zhí)行的效果如何，是決定政策去向的核心因素，而一項(xiàng)政策的執(zhí)行結(jié)果如何，不能僅僅依靠主觀的猜測和推斷，而是需要依據(jù)客觀的標(biāo)準(zhǔn)和合理的程序去評估得出。我們黨制定的綱領(lǐng)、路線、方針、政策，經(jīng)由國家法權(quán)機(jī)關(guān)上升為國家意志和轉(zhuǎn)化為可操作的具體政策措施，并不是將其余的任務(wù)轉(zhuǎn)交給政府，從而置于事外，除了繼續(xù)針對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題擬定、謀劃新的指導(dǎo)意見外，還需要關(guān)注政策執(zhí)行的效果，黨的這種對政策效果的判斷能力是黨的執(zhí)政能力的一個(gè)重要方面。因?yàn)?，在我國，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是國家的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，因此，其所關(guān)注的領(lǐng)域、關(guān)注的內(nèi)容，往往也會成為國家政治生活的重要主題或重要方面，一個(gè)只管制定政策，而對政策執(zhí)行效果漠不關(guān)心的政黨，是不可能善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，進(jìn)而完善自己的，故而，也不太可能會發(fā)展出有自己特色的政策體系的。黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，科學(xué)地對公共政策評估，是體現(xiàn)我們黨的宗旨的重要途徑，進(jìn)而也成為黨的執(zhí)政合法性的重要基礎(chǔ)。因此，我們黨必須重視政策評估，及時(shí)了解政策效果，做好政策的選擇、調(diào)整、終結(jié)，進(jìn)而提高運(yùn)用政策工具的執(zhí)政能力。

要實(shí)現(xiàn)對政策的科學(xué)評估，除了對政策內(nèi)容和精神要有充分的把握外，還需要有相應(yīng)的政策評估機(jī)構(gòu)和政策評估技術(shù)。對于評估技術(shù)，陳振明在其《公共政策分析》中將政策評估的模式或者路徑分為八種:目標(biāo)達(dá)成模式、附帶效果模式、無目標(biāo)模式、綜合模式、顧客導(dǎo)向模式、利益相關(guān)者模式、經(jīng)濟(jì)模式和職業(yè)化模式。無論哪種模式都不完美的，都存在一定的偏頗或者缺陷，政策評估應(yīng)該針對不同的政策問題和達(dá)成的政策目標(biāo)來選擇不同的政策評估模式。目前，在國內(nèi)較為常用的評估模式主要是目標(biāo)達(dá)成模式和經(jīng)濟(jì)模式。

(四)促動(dòng)政策終結(jié)的能力。

公共問題是政策的邏輯起點(diǎn)。當(dāng)公共問題被解決之后，或者因其他原因而發(fā)生改變，當(dāng)下政策難以奏效的情況下，就面臨著政策終結(jié)的問題。政策終結(jié)為新政策的制定和執(zhí)行提供空間。一項(xiàng)無效的政策只會浪費(fèi)資源，甚至于使政策問題變得更為復(fù)雜棘手。政策終結(jié)往往會面臨著各種阻力，特別是該政策的既得利益者。因此，政策能否終結(jié)以及能否高效地順利終結(jié)，將是對政策主體自身行為能力的一大考驗(yàn)。我們黨是法定的權(quán)威政策主體，對政策終結(jié)負(fù)有政治責(zé)任，黨在促動(dòng)政策終結(jié)過程中的表現(xiàn)好壞，也是其執(zhí)政能力強(qiáng)弱的重要體現(xiàn)。政策終結(jié)包括政策功能的終結(jié)、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的終結(jié)、政策條款的廢除和政策項(xiàng)目本身的終結(jié)。其中，宣布取消一項(xiàng)政策項(xiàng)目和宣布政策廢除比較容易，這只是政策終結(jié)的表層現(xiàn)象。對于因政策而產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)組織和該政策過去所發(fā)揮的功能，則很難在短時(shí)間內(nèi)終結(jié)。對于政策終結(jié)，我們黨有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，我國社會主義建設(shè)的歷史，伴隨著黨的舊政策的不斷終結(jié)和新政策的不斷涌現(xiàn)。比較典型的是，我們黨在十一屆三中全會上做出的黨和國家工作重心由階級斗爭向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移決定、改革開放政策和世紀(jì)之初制定的取消農(nóng)業(yè)稅政策等等，都是在適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，過去政策難以發(fā)揮作用的情況下，做出的重大戰(zhàn)略部署，這些政策在現(xiàn)實(shí)中起著極其重要的作用，他們決定著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向和全國各族人民的前途命運(yùn)。在這一系列重大政策的終結(jié)過程中，不可避免的會出現(xiàn)前面所提到的巨大阻力。面對政策終結(jié)的阻力，我們黨充分發(fā)揮自己強(qiáng)有力的政治優(yōu)勢、組織力量和思想教育功能，在力量博弈中，始終堅(jiān)守“人民利益至上”、“科學(xué)發(fā)展為本”的原則，逐步走出了一條自己獨(dú)特的政策終結(jié)之路，表現(xiàn)出我們黨強(qiáng)大的政策終結(jié)力量，和非凡的執(zhí)政能力。

四、結(jié)語

從公共政策能力的視角研究黨的執(zhí)政能力，是黨的建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。執(zhí)政黨的意志最終都要通過國家公共政策來體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。過去，我們黨過于重視以運(yùn)動(dòng)的方式來達(dá)成各種公共目標(biāo)，這在很大程度上是有失理性的，并且運(yùn)動(dòng)的效果往往很難掌控。在政策科學(xué)背景下，黨通過對政策過程的影響，可以間接地達(dá)成政黨目標(biāo)，這既是對黨政關(guān)系的理性梳理，也是黨充分建設(shè)執(zhí)政能力的科學(xué)機(jī)制。隨著政治體制改革進(jìn)程的不斷深入，我們黨作為權(quán)威性的政策主體，將會循著黨政關(guān)系明晰化的路線，以政策能力的構(gòu)建為核心來參與公共政策過程，進(jìn)而建設(shè)和提升黨的執(zhí)政能力。

［1］［6］［7］毛澤東選集，第 1卷［M］.北京:人民出版社，1991，145、292.

［2］郭愛君.論政策能力［J］.政治學(xué)研究，1996(2).

［3］［4］［8］陳振明.公共政策分析［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2003，77、77、271.

［5］胡旭晟.試論當(dāng)前民主黨派地方組織的參政議政——以省級組織為側(cè)重點(diǎn)［J］.湖南省社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(1).

［7］Allision.G.T Essence of Decision［M］.Boston，Mass:Little Brown，1971，176.