■劉建華/財政部黨組成員、中央紀(jì)委駐財政部紀(jì)檢組組長

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立，公共財政體系逐步完善，特別是依法行政、依法理財要求的日益提高，財政監(jiān)督工作正面臨著前所未有的發(fā)展時機(jī)?！敦斦块T監(jiān)督辦法》（以下簡稱 《監(jiān)督辦法》）的頒布實施，為財政工作特別是財政監(jiān)督工作提出了更高、更新、更嚴(yán)的要求，各級財政部門必須抓住機(jī)遇、準(zhǔn)確把握，采取有效措施，確?！侗O(jiān)督辦法》的全面貫徹實施，進(jìn)一步推進(jìn)財政監(jiān)督工作。

一、充分認(rèn)識《監(jiān)督辦法》出臺的重要意義

（一）《監(jiān)督辦法》的發(fā)布實施，是規(guī)范財政監(jiān)督行為的重要舉措，有利于全面推進(jìn)依法理財。財政監(jiān)督作為財政固有職能和政府監(jiān)督的重要組成部分，必須適應(yīng)與遵循法制建設(shè)與公共財政建設(shè)的要求，依法行政、依法監(jiān)督、嚴(yán)格執(zhí)法。但從目前實際情況看，財政監(jiān)督立法工作欠賬較多，進(jìn)展較慢，最突出的表現(xiàn)就是有關(guān)財政監(jiān)督的規(guī)定主要散見于 《預(yù)算法》、《會計法》、《注冊會計師法》和《財政違法行為處罰處分條例》等相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)章制度當(dāng)中。這些規(guī)定在保障財政監(jiān)督職能作用的發(fā)揮與推進(jìn)財政監(jiān)督工作的發(fā)展等方面起到了積極和重要的作用。但仍然存在三個方面的不足：一是條文規(guī)定相對分散，既不夠系統(tǒng)也不便于掌握；二是有些規(guī)定還比較原則，相對籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)；三是有關(guān)規(guī)定內(nèi)容，如監(jiān)督任務(wù)、職能分工、監(jiān)督方式等尚不全面，在一定程度上制約或阻礙了財政監(jiān)督工作有效開展?！侗O(jiān)督辦法》全面總結(jié)了財政監(jiān)督工作和財政法制工作的實踐經(jīng)驗和成果，對財政監(jiān)督的主體、對象、范圍、手段、程序、方式以及財政部門內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)等內(nèi)容作出了明確規(guī)定，為規(guī)范財政監(jiān)督行為提供了基礎(chǔ)性的制度保障，對推進(jìn)依法監(jiān)督、依法理財和嚴(yán)格執(zhí)法具有重要意義。

（二）《監(jiān)督辦法》的發(fā)布實施，是保障財政資金安全規(guī)范有效的必然要求，有利于維護(hù)正常的財政經(jīng)濟(jì)秩序。近些年來，財政監(jiān)督始終將保障政策執(zhí)行、促進(jìn)改善民生、完善體制機(jī)制作為各項工作的出發(fā)點和落腳點，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局開展監(jiān)督檢查，在加強(qiáng)財政管理、嚴(yán)肅財經(jīng)秩序、推動源頭治腐、促進(jìn)社會和諧等方面發(fā)揮了積極作用。但必須清醒地認(rèn)識到，財政資金在管理與運行過程中還存在不少問題。加強(qiáng)財政資金監(jiān)督管理，確保資金安全、規(guī)范、有效，是財政部門依法理財、執(zhí)政為民的應(yīng)盡職責(zé)。《監(jiān)督辦法》的出臺，有利于強(qiáng)化財政監(jiān)督工作，提升監(jiān)督檢查力度，依法查處各種財政違法違紀(jì)行為，推動財政管理科學(xué)化精細(xì)化，從財政監(jiān)督的角度構(gòu)筑一道保障財政資金安全規(guī)范有效運行的 “防火墻”。

（三）《監(jiān)督辦法》的發(fā)布實施，是財政監(jiān)督工作實踐的總結(jié)、豐富與發(fā)展，有利于進(jìn)一步推動財政監(jiān)督工作。近年來，全國各地財政部門結(jié)合實際，圍繞財政中心工作，積極探索，大膽實踐，在監(jiān)督的理念、方式、方法和手段創(chuàng)新方面取得了顯著成績。如江蘇省率先在全國推進(jìn)和實施財政大監(jiān)督格局，實行了財政部門監(jiān)督工作“六統(tǒng)一”，即“統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一經(jīng)費、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一處理”；黑龍江省以推進(jìn)同步監(jiān)督為抓手，按照“建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機(jī)制”要求，初步實現(xiàn)了監(jiān)督與管理同步，監(jiān)督與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編報同步，監(jiān)督與資金流向、流程和使用結(jié)果同步；四川、天津、浙江、黑龍江等地積極探索實踐績效監(jiān)督的有效方法和途經(jīng)，提升了財政監(jiān)督工作層次；北京、河北、廣東等地運用信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對財政資金運行全過程進(jìn)行監(jiān)控，極大地提高了財政監(jiān)督的質(zhì)量與效率。河北、浙江、青島等地根據(jù)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督“三位一體”的改革思路，同步設(shè)立了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。湖北、山東、山西、陜西、河北、河南等省在地市設(shè)置了財政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)。河北省從2011年開始，在原來向4個省直部門派駐2個監(jiān)察組的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大為向30個部門派駐5個監(jiān)察組，對管理財政資金2億元以上的省直部門全部實施派駐監(jiān)督，等等。這些做法與措施，極大地豐富了財政監(jiān)督的理論與實踐，有效地發(fā)揮了財政監(jiān)督在保障財政政策執(zhí)行、加強(qiáng)財政管理方面的職能作用，迫切需要以制度的形式確定下來。《監(jiān)督辦法》的制定實施，既是對過去財政監(jiān)督有效做法的制度性總結(jié)，也為財政監(jiān)督的發(fā)展指明了方向，明確了目標(biāo)，必將進(jìn)一步豐富和提升財政監(jiān)督的工作實踐。

二、確?！侗O(jiān)督辦法》貫徹實施到位

（一）明確監(jiān)督檢查權(quán)，是財政監(jiān)督工作的關(guān)鍵所在。重點明確了三個問題：一是派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查權(quán)問題。《財政違法行為處罰處分條例》已經(jīng)賦予了省級以上人民政府財政部門派出機(jī)構(gòu)依法對財政違法行為的處理、處罰權(quán)，明確了省級以上人民政府財政部門派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格?！侗O(jiān)督辦法》又明確規(guī)定省級以上人民政府財政部門派出機(jī)構(gòu)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)依法實施監(jiān)督，以專門規(guī)章的形式再次明確省級以上人民政府財政部門派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查權(quán)，這既是一種規(guī)范，更是一種保障。二是內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督問題。有的部門、有的同志認(rèn)為財政監(jiān)督就是內(nèi)部監(jiān)督，這種觀點有失偏頗?！侗O(jiān)督辦法》明確規(guī)定財政監(jiān)督是對單位和個人有關(guān)事項的監(jiān)督，不僅包括內(nèi)部監(jiān)督，也包括外部監(jiān)督。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督問題。近年來隨著國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的貫徹實施，涉農(nóng)資金不斷增多，財政資金向基層、向農(nóng)村傾斜力度不斷加大，加強(qiáng)對涉農(nóng)資金管理、使用情況的監(jiān)督十分重要。為了充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)的就地、就近監(jiān)管優(yōu)勢，強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，實現(xiàn)對管轄范圍內(nèi)所有財政性資金執(zhí)行情況的全面監(jiān)管，確保各項惠民政策落到實處，《監(jiān)督辦法》明確規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)或者受上級政府財政部門委托，依法實施監(jiān)督工作，參照本辦法執(zhí)行。

（二）建立健全對所有政府性資金和財政資金運行全過程的財政監(jiān)督機(jī)制，是財政監(jiān)督工作的根本任務(wù)。財政監(jiān)督是財政管理的重要組成部分，從財政資金的分配、使用、績效到內(nèi)部控制各個環(huán)節(jié)都需要財政監(jiān)督的保障?！侗O(jiān)督辦法》突出強(qiáng)調(diào)財政部門實施監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅持事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機(jī)制。實現(xiàn)事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，就是要堅持將財政監(jiān)督貫穿于財政中心工作大局之中，貫穿于財政管理體制、機(jī)制建設(shè)和改革的總體設(shè)計之中，貫穿于財政管理工作運行全過程之中，加大預(yù)算監(jiān)督力度，強(qiáng)化財政內(nèi)部控制，促進(jìn)完善預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)的財政運行機(jī)制。在事前監(jiān)督上，特別是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，進(jìn)一步加大對部門預(yù)算的審核、抽查，切實發(fā)揮事前監(jiān)督作用，對部門預(yù)算編制發(fā)表意見。在事中監(jiān)督上，通過強(qiáng)化和規(guī)范日常審核、審批工作，加強(qiáng)對銀行賬戶、國庫集中支付等的監(jiān)督；通過預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)和國庫監(jiān)控系統(tǒng)等業(yè)務(wù)平臺，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況和國庫資金的動態(tài)監(jiān)控，針對異常情況及時組織開展實地檢查；進(jìn)一步加大對重大轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算執(zhí)行情況的日常監(jiān)管和專項檢查，并切實加強(qiáng)對財政重大項目支出、追加資金和稅收減免的審核與抽查；研究和探索財政監(jiān)督新方式、新方法，積極開展績效監(jiān)督。在事后監(jiān)督上，通過加大對部門決算的會審、審核和抽查，提高決算的真實性與準(zhǔn)確性，并切實加大對重大資金與重大項目的專項檢查力度。要通過事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，保障國家重大財稅政策貫徹落實，保障人民群眾合法權(quán)益，有效維護(hù)正常的財政經(jīng)濟(jì)秩序。

（三）全面推進(jìn)“四統(tǒng)一”，是財政監(jiān)督工作的實踐總結(jié)?！侗O(jiān)督辦法》充分體現(xiàn)近年來實踐中形成與發(fā)展的財政 “大監(jiān)督”理念，進(jìn)一步明確了財政部門的監(jiān)督職責(zé)由本部門專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)共同履行，在職責(zé)上分工不同、各有側(cè)重，并突出強(qiáng)調(diào)了專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)在監(jiān)督工作中的牽頭組織作用和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督作用，并明確提出了四個“統(tǒng)一”，即實現(xiàn)財政監(jiān)督工作的“統(tǒng)一歸口管理、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一規(guī)范程序、統(tǒng)一行政處罰”。所謂“統(tǒng)一歸口管理”，就是財政部門內(nèi)部凡涉及財政監(jiān)督的工作規(guī)劃、工作計劃應(yīng)由專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)按年度進(jìn)行匯總、擬定、報批和管理。業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)按照有關(guān)要求向?qū)Ｂ毐O(jiān)督機(jī)構(gòu)報送監(jiān)督工作規(guī)劃意見和年度監(jiān)督計劃。專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)歸口管理派出機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作。“統(tǒng)一組織實施”，就是對年度計劃中的重大監(jiān)督事項，由專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織實施，業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)要配合專職機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督；對日常監(jiān)督事項，業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)要按照職責(zé)切實履行，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以通過內(nèi)部監(jiān)督檢查等方式進(jìn)行督促與考評，以整體推進(jìn)日常監(jiān)督工作?！敖y(tǒng)一規(guī)范程序”，就是專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)牽頭擬定涉及監(jiān)督職責(zé)的財稅政策及法律制度，制定完善財政監(jiān)督工作辦法和統(tǒng)一規(guī)范的工作程序，財政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督都要嚴(yán)格遵循?！敖y(tǒng)一行政處罰”，就是對財政監(jiān)督中涉及財政行政處罰事項，業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法草擬行政處罰決定，統(tǒng)一交由專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)核，由專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)會簽內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)后下達(dá)，以確保執(zhí)法的公正和執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。

（四）提高規(guī)范性、可操作性，是做好財政監(jiān)督工作的基本保障。財政監(jiān)督的質(zhì)量是否有保證，監(jiān)督風(fēng)險是否可控制，規(guī)范性、可操作性至關(guān)重要。此次《監(jiān)督辦法》制定過程中，財政部始終堅持科學(xué)立法、開門立法的原則，多次召開立法座談會，廣泛征求一線財政監(jiān)督干部和財政監(jiān)督法制研究專家的意見、建議，系統(tǒng)明確了財政監(jiān)督的權(quán)限、范圍、方式、程序和手段等相關(guān)內(nèi)容，較好地保證了《監(jiān)督辦法》的規(guī)范性、可操作性。一是在監(jiān)督范圍上，明確規(guī)定對財稅政策執(zhí)行、預(yù)算管理、政府采購、資產(chǎn)管理、財務(wù)會計等九類財政財務(wù)事項進(jìn)行監(jiān)督，涵蓋了財政管理的方方面面，基本解決了監(jiān)督盲區(qū)問題。二是在監(jiān)督權(quán)限上，重點從要求被監(jiān)督單位提供資料、查詢單位銀行存款、進(jìn)行證據(jù)保全、責(zé)令停止違法行為等六個方面，進(jìn)一步明確了財政監(jiān)督的執(zhí)法措施，保障了監(jiān)督工作的順利開展。三是在方式與程序方面，明確財政部門可以實施監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評價等多種方式，采取專項監(jiān)督和日常監(jiān)督相結(jié)合的方式開展財政監(jiān)督。這些內(nèi)容的規(guī)范和明確，將對財政監(jiān)督工作的有力、有效開展發(fā)揮重要作用。

三、進(jìn)一步推進(jìn)財政監(jiān)督工作

（一）進(jìn)一步提升財政監(jiān)督立法層次。《監(jiān)督辦法》是第一部規(guī)范全國財政部門監(jiān)督行為的綜合性規(guī)章制度，為財政監(jiān)督工作起到了重要的基礎(chǔ)性作用。但《監(jiān)督辦法》畢竟是以部門規(guī)章的形式頒布實施的，從財政監(jiān)督工作承擔(dān)的重要職責(zé)、繁重任務(wù)和發(fā)展要求來看，《監(jiān)督辦法》的法律層級仍然較低，還需進(jìn)一步提高財政監(jiān)督法律制度的層次和效力。下一步，一是推動《財政監(jiān)督條例》的立法工作。借鑒湖南、吉林、甘肅等10個省份出臺地方財政監(jiān)督條例以及河南、江蘇、河北等6個省份出臺財政監(jiān)督政府規(guī)章的經(jīng)驗，及時總結(jié)《監(jiān)督辦法》的貫徹落實情況，繼續(xù)加強(qiáng)與有關(guān)方面的溝通協(xié)調(diào)，適時啟動《財政監(jiān)督條例》的立法工作，以切實滿足財政管理和監(jiān)督工作不斷發(fā)展的需要。二是要結(jié)合《預(yù)算法》、《注冊會計師法》、《預(yù)算法實施條例》等重要法律修訂工作，將《監(jiān)督辦法》中成熟的條款和財政監(jiān)督實踐中好的做法，充實到相關(guān)法律法規(guī)當(dāng)中，不斷提升財政監(jiān)督的法律地位，強(qiáng)化財政監(jiān)督的方法與手段。此外，尚未制定財政監(jiān)督地方法規(guī)的省份也應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實際，積極推進(jìn)本地區(qū)的財政監(jiān)督立法工作。

（二）進(jìn)一步完善配套制度?！侗O(jiān)督辦法》對財政監(jiān)督的框架、方向、原則和主要內(nèi)容已經(jīng)作出規(guī)定，但在實際落實過程中仍有許多操作性問題，需要一系列的配套制度予以保障。一方面，要按照財政部門“大監(jiān)督”的思路，抓緊制定出臺有關(guān)制度辦法。比如，《監(jiān)督辦法》規(guī)定的七類監(jiān)督方法，除財政檢查有專門的制度規(guī)定外，其他幾類監(jiān)督方法還沒有具體的制度。還有如何保障“四個統(tǒng)一”落實到位都需要制定相關(guān)制度來解決。另一方面，對現(xiàn)行有關(guān)財政監(jiān)督管理制度要及時進(jìn)行清理修訂。按照“立、改、廢”相結(jié)合的原則，對照《監(jiān)督辦法》，對現(xiàn)有的財政監(jiān)督制度逐件進(jìn)行清理，該廢止的要廢止，該修訂的要抓緊修訂完善，避免制度“打架”。在制定配套制度的過程中，要注意把握好立法質(zhì)量與立法效率的關(guān)系，要特別注意制度的針對性和可操作性，切忌粗疏、籠統(tǒng)，既要讓財政監(jiān)督有法可依，還要讓財政監(jiān)督有法好依。要發(fā)揮各地財政部門、專員辦貼近基層的優(yōu)勢，允許一些地方大膽探索，出臺符合法規(guī)制度要求的各種具體制度，財政部監(jiān)督檢查局和條法司要及時總結(jié)提煉，及時進(jìn)行推廣，節(jié)約立法成本，增強(qiáng)制度的適用性。

（三）進(jìn)一步加大監(jiān)督檢查力度。

各地財政部門、專員辦要以貫徹落實《監(jiān)督辦法》為契機(jī)，充分發(fā)揮地方與基層工作的獨特作用與優(yōu)勢，切實推進(jìn)收入監(jiān)督、支出監(jiān)督、金融監(jiān)督、會計監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的深入發(fā)展。要認(rèn)真做好中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管工作。開展綜合財政監(jiān)管工作，既是財政監(jiān)督工作方式、方法的一個重大轉(zhuǎn)變，更是財政監(jiān)督轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念的一個重要標(biāo)志，必須下大力氣抓緊抓好。要強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。財政監(jiān)督是為財政中心工作服務(wù)的，而預(yù)算就是財政的中心工作，必須進(jìn)一步提高監(jiān)督力度。要重點圍繞《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》研究與修訂工作，精心準(zhǔn)備，積極參與，進(jìn)一步完善預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容、方式、手段、程序與法律責(zé)任，保障預(yù)算監(jiān)督工作的順利實施。

（四）進(jìn)一步理順監(jiān)督關(guān)系。財政監(jiān)督作為政府監(jiān)督的重要組成部分，必須進(jìn)一步理順與其他監(jiān)督，如人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等的關(guān)系，明確職責(zé)，分工協(xié)作，推進(jìn)監(jiān)督力量的整合，提升監(jiān)督的綜合成效?？梢哉f，財政監(jiān)督與其他監(jiān)督是各負(fù)其責(zé)、各有側(cè)重、相互制衡、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，都是中國特色監(jiān)督體系的重要組成部分。財政監(jiān)督作為公共財政的重要職能，是財政部門的共同職責(zé)，是財政管理活動內(nèi)在的過程和行為，不僅包括專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專門監(jiān)督，也包括業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督?？梢哉f，財政監(jiān)督是管理層面的監(jiān)督，檢查只是其中的一種手段。與此同時，國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多個部門各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)配合，共同促進(jìn)。雖然財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的屬性和角度是不同的，但由于兩者同屬政府部門行政監(jiān)督，在監(jiān)督檢查的覆蓋范圍和重點上可能會有交叉。這是審計部門和財政部門各自職能作用發(fā)揮的需要，也是權(quán)力制衡、提高財政資金監(jiān)督效果的需要，關(guān)鍵是要避免不必要的重復(fù)檢查。因此，各級財政部門和專員辦要從建立工作聯(lián)系制度、文件資料抄送制度、監(jiān)督檢查成果利用制度、處理處罰決定協(xié)同落實制度等著手，加強(qiáng)與審計部門的溝通交流，分工協(xié)作，互補(bǔ)共贏。