■ 趙雅玲 王殿華 天津科技大學(xué)

在我國，近年來由于食品安全事故頻發(fā)，再加上人們健康消費理念的提升，有機食品市場也在悄然增長，越來越多的有機蔬菜出現(xiàn)在家樂福、沃爾瑪?shù)却笮统?，很多有機食品專賣店悄然分布在北京、上海、深圳等大中城市社區(qū)中間。然而，2011年，國內(nèi)市場有機食品“假認證”風(fēng)波迭起，給國內(nèi)剛剛興起的有機食品市場以沉重的打擊。如何規(guī)范有機食品認證和監(jiān)管，促進我國有機食品市場和貿(mào)易健康發(fā)展，是當(dāng)前迫切需要解決的問題。

一、全球有機食品市場發(fā)展概況

（一）有機農(nóng)業(yè)種植面積不斷擴大，有機食品市場份額增長迅速

隨著世界經(jīng)濟的發(fā)展和人們對食品消費安全的普遍關(guān)注，在生產(chǎn)過程中不使用人工合成的化學(xué)品和不含轉(zhuǎn)基因成分的有機食品，已經(jīng)顯示出廣闊的市場空間，有機農(nóng)業(yè)種植面積和銷售額均呈現(xiàn)增長勢頭。一項國際民意測驗表明，85%的工業(yè)化國家公民在選擇食品時首選有機食品。盡管有機食品在國際市場上的價格比傳統(tǒng)的食品高出50%至150%，但市場銷售額仍在不斷上升，有機食品正成為國際食品市場上的寵兒，2010年，有機產(chǎn)品全球銷售額接近600億美元。美國是世界上最大的有機產(chǎn)品市場，德國、意大利、西班牙、英國、瑞士等國家有機產(chǎn)品市場居世界前列。大洋洲、歐洲和拉丁美洲有機農(nóng)場面積均呈現(xiàn)增長態(tài)勢，亞洲的有機農(nóng)場面積自2003年后出現(xiàn)爆發(fā)式增長，有機農(nóng)業(yè)用地占比在部分國家也呈增長態(tài)勢。

（二）有機食品貿(mào)易在食品貿(mào)易結(jié)構(gòu)中的比重不斷上升

根據(jù)國際貿(mào)易中心的一份研究報告，有機食品也逐漸成為一項大宗貿(mào)易。該報告指出，美國、歐盟、日本的有機食品市場前景持續(xù)看好。到2006年，僅歐美市場就有超過1000億美元的需求。可以預(yù)見，隨著人們的健康意識和環(huán)保意識的增強，有機食品貿(mào)易也將呈現(xiàn)快速增長。

（三）有機食品認證管理不斷完善

目前，全球超過3100萬公頃的農(nóng)業(yè)用地通過了有機標(biāo)準(zhǔn)認證，在歐洲約有730萬公頃土地運用有機手段耕種，其中約有660萬公頃（相當(dāng)于總農(nóng)業(yè)用地的4%左右）經(jīng)過歐盟認證。不僅發(fā)達國家如此，部分發(fā)展中國家有關(guān)有機食品立法和監(jiān)管也有發(fā)展。拉美有超過10個國家，亞洲和非洲的部分發(fā)展中國家都已經(jīng)有相關(guān)立法，還有更多的國家有機食品立法正在起草過程中。

二、國際有機食品的認證發(fā)展及其特點

（一）國際有機食品認證發(fā)展

1.美國。2002年以來，美國有機產(chǎn)品銷售額保持年均20%的增長率，目前有機食品在美國食品市場的份額占到約4%。美國還是有機產(chǎn)品的主要進口國，有機蔬菜和水果中有25～40%來源于進口。1990年美國國會通過《聯(lián)邦有機食品生產(chǎn)法案》。根據(jù)該法案，在銷售的產(chǎn)品上標(biāo)識“有機”字樣必須通過合法認證機構(gòu)的認證，認證機構(gòu)的資質(zhì)由美國農(nóng)業(yè)部評估審核。并且美國建立了較完善的有機農(nóng)業(yè)認證體系和認證標(biāo)準(zhǔn)。在有機農(nóng)產(chǎn)品方面，美國目前擁有有機農(nóng)作物生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、有機畜產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和有機農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)三類。

2.德國。在歐洲，德國有機食品消費值占歐洲生產(chǎn)或進口的有機食品值一半以上，目前仍以年均10%左右的速度快速增長。德國非常重視有機食品市場的發(fā)展，對有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行補貼，建立了科學(xué)完善的管理方式，由政府制定法令、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，批準(zhǔn)質(zhì)量認證，認證機構(gòu)負責(zé)各環(huán)節(jié)質(zhì)量檢查。有機食品管理中對生產(chǎn)環(huán)境和生產(chǎn)過程比較嚴格。按歐盟規(guī)定，有機農(nóng)業(yè)企業(yè)每年都必須接受一次嚴格檢查，檢驗合格才能獲得證書。BCS是德國著名的有機產(chǎn)品認證機構(gòu)。

3.日本。日本農(nóng)林水產(chǎn)省在1988年度的《農(nóng)業(yè)白皮書》中首次正式提出發(fā)展有機農(nóng)業(yè)，制定了有機農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)并正式頒布實施。1999年日本頒布并實施JAS標(biāo)準(zhǔn)。2006年，日本農(nóng)林水產(chǎn)省修訂的《農(nóng)林物資規(guī)格化和質(zhì)量表示標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)》（JAS）要求加強對有機農(nóng)產(chǎn)品和食品的認證、標(biāo)識管理，規(guī)定在日本市場上出售的有機農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)帶有認證標(biāo)識。日本有機和自然食品協(xié)會(簡稱JONA)下屬的日本食品和農(nóng)業(yè)物質(zhì)審查中心（簡稱FAM IC）是日本有機食品認可審核機構(gòu)。

（二）國外有機食品認證的特點

1.擁有健全的有機產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認證標(biāo)準(zhǔn)和檢查檢驗法規(guī)體系，并能根據(jù)現(xiàn)實需要及時更新。以有機食品標(biāo)識的使用為例，一般把有機食品分為四大類，只有有機配料含量在95%以上的產(chǎn)品才能稱為有機產(chǎn)品，有機配料含量低于95%但是等于或者高于70%的加工產(chǎn)品，可以在產(chǎn)品或者產(chǎn)品包裝及標(biāo)簽上標(biāo)注“有機配料生產(chǎn)”字樣，有機配料含量低于70%的加工產(chǎn)品，只能在產(chǎn)品成份表中注明某種配料為“有機”字樣。而且發(fā)達國家普遍重視有機食品認證制度的時效性和科學(xué)性，即使是已經(jīng)出臺的相關(guān)法律法規(guī)，如果在實踐操作中出現(xiàn)問題，也能及時有效地進行修改完善。我國在這方面明顯落后。

2.多層次的有效監(jiān)管制度。除了監(jiān)管機構(gòu)、認證機構(gòu)的持續(xù)性檢查外，國外社會性的監(jiān)管也較完善，具體包括消費者組織和食品科研機構(gòu)等，從而可以借助社會力量實施有效監(jiān)督。和國外相比，在國內(nèi)，一方面認證監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管尤其是持續(xù)性監(jiān)管乏力，另一方面依靠外部社會力量的監(jiān)管也很薄弱，從而導(dǎo)致對有機食品監(jiān)管效率較低。

3.嚴格明確的法律責(zé)任。發(fā)達國家的食品召回制度就是在監(jiān)管制度約束下的強制行為。一旦食品包裝或標(biāo)簽上出現(xiàn)不規(guī)范或錯誤的用語，就要求生產(chǎn)或加工企業(yè)召回問題食品。而在國內(nèi)，不規(guī)范用語較為普遍，象超市等銷售渠道為了迎合消費者，在宣傳過程中用諸如“無污染”、“純天然”等字眼，這些用語在國際和國內(nèi)都沒有明確界定，法律條文方面缺乏對這些行為的處罰規(guī)定。

4.對進口的有機食品認證有嚴格的要求。以歐盟為例，凡歐盟進口商進口的有機食品必須獲得符合ISO導(dǎo)則65①要求的認證機構(gòu)認證。歐盟每個成員國均設(shè)有一個專門機構(gòu)來監(jiān)管有機食品，凡成員國進口商要進口有機食品，必須獲得該機構(gòu)頒發(fā)的進口許可證。我國對從國外進口的有機食品及其認證沒有明確的文件加以規(guī)范。

三、我國有機食品認證和監(jiān)管存在的問題

和歐美等發(fā)達國家相比，我國有機食品在國際市場份額中所占的比例還比較小。據(jù)統(tǒng)計，我國有機食品占全部食品的市場份額還不到0.1%（世界平均水平為2%，發(fā)達國家一般為5%-10%）。近年來，隨著蘇丹紅、三聚氰胺、瘦肉精、轉(zhuǎn)基因成份等食品問題的出現(xiàn)，消費者對食品安全的追求促使了國內(nèi)有機食品市場的增長，國際上對中國有機產(chǎn)品的需求逐年增加，有機食品認證方面存在的問題和不足也逐漸浮出水面。

2011年，一些媒體通過追蹤有機食品產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)現(xiàn)了在我國部分省份存在隨意標(biāo)注“有機”，花錢買認證和張貼假冒認證等亂象，使得消費者對有機食品原本的一點誠信消失殆盡。當(dāng)前我國有機食品認證方面的問題。具體包括以下幾點：

第一，有機食品生產(chǎn)者重認證、輕管理。2005年4月1日起我國開始實施的有機產(chǎn)品國家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T19630.1—2005）對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量要求較高，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工技術(shù)掌握有限，把更多的精力投入到如何編制文件來獲取認證而非有效貫徹有機食品標(biāo)準(zhǔn)，把認證作為一種“促銷”手段，導(dǎo)致我國有機食品實際生產(chǎn)技術(shù)與國外存在差距。

第二，有機食品認證機構(gòu)對獲證企業(yè)的監(jiān)管效率較低。我國《有機產(chǎn)品認證管理辦法》②第五部分“認證后的管理”中有3條對認證機構(gòu)對獲證企業(yè)的管理做出了規(guī)定，不過這些規(guī)定屬于原則性規(guī)定。現(xiàn)實中很多認證機構(gòu)對獲證企業(yè)重認證、輕監(jiān)督，導(dǎo)致獲證企業(yè)的違法行為不能及時糾正。

第三，對有機食品認證機構(gòu)和企業(yè)違法行為的執(zhí)法力度不夠。國務(wù)院2003年就頒布了《中華人民共和國認證認可條例》。所以在認證制度方面，我們不是無法可依，而是執(zhí)法不嚴，處罰不嚴。筆者在媒體上進行資料搜索，很少發(fā)現(xiàn)有認證機構(gòu)被處罰或被移交司法機構(gòu)處理的案例。

第四，有機食品認證機構(gòu)相關(guān)信息未能有效傳達給消費者。最早在我國開展有機食品認證的是一些國外認證機構(gòu)在國內(nèi)開展的出口認證。隨著我國有機食品市場發(fā)展，國內(nèi)經(jīng)批準(zhǔn)的合格有機食品認證機構(gòu)約為30多家③，還有少數(shù)未獲批準(zhǔn)的機構(gòu)開展非法認證。合格認證機構(gòu)信息在有關(guān)機構(gòu)網(wǎng)站上可查詢到，而消費者獲知信息的渠道非常有限，很多時候無法區(qū)分認證機構(gòu)合法與否，這就加劇了當(dāng)前我國有機食品認證的“亂象”。

四、完善我國有機食品認證管理的對策建議

（一）強化對有機食品認證機構(gòu)的監(jiān)管

國際標(biāo)準(zhǔn)ISO/IEC導(dǎo)則65:1996規(guī)定了涵蓋有機食品在內(nèi)的產(chǎn)品（包括服務(wù)和過程）認證機構(gòu)的運作要求。中國合格評定國家認可委員會以此為基礎(chǔ)發(fā)布了《產(chǎn)品認證機構(gòu)通用要求》應(yīng)用指南（CNAS-CC22：2007）。當(dāng)前國內(nèi)在這方面的主要問題在于執(zhí)法監(jiān)管力度不夠，由此造成認證機構(gòu)和認證人員魚目混雜，發(fā)證行為不規(guī)范，發(fā)證后理應(yīng)履行的對認證對象的持續(xù)監(jiān)督檢查落實不到位等?；谏鲜鰡栴}，必須要加強對認證機構(gòu)的監(jiān)管，具體可參考以下做法：依法從嚴審核新有機食品認證機構(gòu)資質(zhì)，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻；既有認證機構(gòu)資質(zhì)變更情況能及時通過多數(shù)公眾知曉的渠道發(fā)布，尊重消費者的知情權(quán)；加強對有機食品認證人員的培訓(xùn)和注冊管理，增強認證人員業(yè)務(wù)能力；定期對市場已認證食品情況進行抽查，預(yù)防和發(fā)現(xiàn)認證機構(gòu)后續(xù)管理跟不上的問題；及時曝光對有關(guān)認證機構(gòu)違法行為的處罰案例，增強對認證機構(gòu)的威懾。

（二）規(guī)范有機食品認證標(biāo)志和標(biāo)識的使用，防止認證標(biāo)志和標(biāo)識濫用

發(fā)達國家一般對于“有機”標(biāo)志和標(biāo)識的使用有嚴格的規(guī)定，并且對于違法濫用認證標(biāo)志的造假者處罰相當(dāng)重，如美國《有機食品生產(chǎn)法》規(guī)定，違法濫用有機標(biāo)示者處以10000美金以下的罰款。國內(nèi)目前鮮有公開的對違法使用認證標(biāo)志和標(biāo)識行為的處罰案例，從而導(dǎo)致部分企業(yè)根本未獲得認證，卻以“有機食品”名義宣傳銷售，動輒就冠以“純天然”、“無污染”字樣。針對上述行為，建議必須從兩方面規(guī)范：一要規(guī)定超市等銷售終端有機食品證書或必須明示證書有效期；二要強化認證機構(gòu)對獲證企業(yè)有機食品證書和標(biāo)志使用的執(zhí)法監(jiān)督，并對相關(guān)違法行為在媒體上公開。

（三）加強社會性監(jiān)管的力量

美歐的食品安全社會監(jiān)督制度具有重要的借鑒意義，如美國對于食品安全的監(jiān)管來自州、聯(lián)邦、地區(qū)以及第三方監(jiān)測機構(gòu)等多方的不同監(jiān)管和檢查。針對當(dāng)前國內(nèi)監(jiān)管過分依賴官方監(jiān)管的問題，提出以下參考建議：理順從上到下的監(jiān)管分工模式，細化監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)，繼續(xù)強化官方對認證機構(gòu)、認證人員和認證企業(yè)的管理；應(yīng)積極鼓勵其他機構(gòu)團體參與有機食品認證的監(jiān)督，如媒體加強對有機食品的輿論監(jiān)督，食品科研機構(gòu)加強有關(guān)食品檢測技術(shù)的研究，消費者增強權(quán)益保護意識等；借鑒2011年7月起在各地逐步實施的食品安全有獎舉報制度推行有機食品認證有獎舉報制度。此外，如美國、德國等國政府對有機食品認證企業(yè)有一定的扶持和補貼以降低有機食品生產(chǎn)企業(yè)的成本，我國也可部分借鑒其做法，降低有機食品的價格，可在一定程度上抑制認證市場亂象?！?/p>

注釋：

①中文名稱為《產(chǎn)品認證機構(gòu)通用要求》

②2012年3月1日起新版《有機食品認證實施規(guī)則》生效。

③2011年年底為23家。