母丹

（重慶教育學院，重慶400067）

國庫集中支付制度也被稱之為國庫單一賬戶制度，是一種以國庫單一賬戶體系為基礎，資金撥付以國庫集中支付為主要形式，是包括了從預算分配到資金撥付、使用、銀行清算，直到資金到達商品和勞務提供者賬戶全過程的監(jiān)控制度，其核心是通過國庫實現(xiàn)直接支付和進行監(jiān)管控制。高校預算管理是高校財務管理的起點與核心，是保障高校日常運行和長遠發(fā)展的有效手段。高校預算管理是推進國庫集中支付制度的基礎，兩者在目標上是一致的，相輔相成，根本目的都是要對財政資金實施有效管理。同時，高校預算管理又是國庫集中支付制度成功改革的重要保障。高校預算管理作為財務管理的核心，對學校各方資源調配與業(yè)務的合理安排，使高校各方面能按照國庫集中支付制度要求執(zhí)行，對國庫集中支付制度順利實施提供了有效保障，國庫集中支付制度的實施，從根本上強化高校預算管理。

1 國庫集中支付制度下高校預算管理的變化

國庫集中支付制度作為一種國家財政資金管理模式，對高校的預算管理帶來很大的影響。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，高校的經(jīng)費劃撥方式產(chǎn)生了變化。實行國庫集中支付制度前，財政撥款是由國庫將資金劃到一級預算會計單位，再由一級預算會計單位劃轉到二級預算會計單位，最后由二級預算會計單位劃撥到高校在商業(yè)銀行開設的賬戶上，由高校自主支配使用。國庫集中支付后，國庫根據(jù)已批復的高校部門預算和用款計劃直接向高校在商業(yè)銀行新開設的零余額賬戶下達和劃撥用款額度；其次，支配經(jīng)費權限發(fā)生了變化。由于經(jīng)費劃撥方式的改變，與以前高校自主支配賬戶資金比較而言，現(xiàn)今學校只有預算內(nèi)經(jīng)費額度的使用權，不再擁有在預算和用款計劃外資金的調度權；第三，結余資金管理發(fā)生了變化。實行國庫集中收付制度前，財政性資金同學校其他資金一樣，其結余自動轉入“事業(yè)基金”，以后年度可繼續(xù)使用。國庫集中支付后當年的預算經(jīng)費僅限當年使用，尚未使用的授權用款額度將自行注銷，不可跨年度使用。這些變化的產(chǎn)生，必然對高校預算管理的機制產(chǎn)生極大的影響。

2 國庫集中支付制度對高校預算管理的積極影響

2.1 有效提高了財政資金使用的透明度和效率

在分散支付制度下，由各高校分散設置銀行賬戶，自行掌握尚未支付的財政資金，無法對預算執(zhí)行和財政支出實施全程監(jiān)督，并且財政資金在運行中沉淀層次多，規(guī)模大，影響資金使用的透明度和效率。［1］在國庫集中支付制度下，所有應上繳的收入都納入國庫單一賬戶，不再設置過渡賬戶。財政資金實行直接支付或授權支付，通過代理銀行支付到供應商，所有沒有支付的資金仍然留在國庫單一賬戶中，這樣可以減少資金的沉淀量。同時財政部門能夠充分利用資金支付的時間差，擴大財政資金庫款余額，提高財政資金的可支配權，從而提高了財政資金運行效率，最大限度地減少短期國債的發(fā)行量和利息支付，緩解財政支出壓力，降低財政運行成本。

2.2 完善了預算管理的監(jiān)管體系，增大了監(jiān)管力度

在分散支付方式下，高校既是資金支出的決策者也是辦理者。對收到的財政資金高校怎樣使用、如何使用，財政部門無法及時了解，只有當高校上報會計報表時才能知道。實施國庫集中支付制度改革后，實行財政直接支付的資金，通過國庫單一賬戶直接支付給商品和勞務供應者；實行財政授權支付的資金，通過財政部門為高校設立的零余額賬戶支付給商品和勞務供應者，資金不再停留在高校。在此過程中財務主管部門對高校每一筆資金的支付對象、支付數(shù)量、付款科目、付款用途、付款賬戶、收款人、收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等付款信息都可以進行實時監(jiān)測。一旦發(fā)現(xiàn)問題和疑點，能夠迅速進行核查。財政監(jiān)督實現(xiàn)了從事后查賬到事前和事中監(jiān)督的轉變，監(jiān)管力度明顯加強，有效地保障了財政資金支付的安全和高效。

2.3 加強了高校預算管理水平和預算執(zhí)行能力

在國庫集中支付改革之前，許多財政資金由自主管理，財政部門缺乏來自高校的預算執(zhí)行信息，很難做到及時、準確的管理與反饋。國庫集中支付制度改革后，財政資金不再直接下?lián)艿礁咝?，由高校根?jù)財政部門審核和批復過的用款計劃，以直接支付和授權支付兩種方式使用資金。而用款計劃編報的依據(jù)就是高校的預算，從而對高校的預算和編制提出了嚴格要求，有利于強化高校預算管理，提高預算的準確性和嚴肅性。

3 國庫集中支付改革后高校預算管理存在的問題

3.1 高校預算管理難度加大，削弱了高校資金使用的自主權

國庫集中制度的施行后，將高校所有的預算內(nèi)、外資金都要上繳財政統(tǒng)一賬戶下的分類賬戶，由銀行代收，財政統(tǒng)管，雖然原則上沒有改變高校的支配權與使用權，但是財政部門從預算到支出施行全過程的監(jiān)督與控制，高校的資金自主權要通過報送預算時，將所有可能發(fā)生的資金使用都考慮進去，顯然，難度太大，如果遇到新情況，往往因為預算約束與財政部門的限制而無法應對，這使得高校財務管理重心完全傾向于預算管理，高?，F(xiàn)階段只能通過全面的、科學的、準確的預測學校一年發(fā)生的全部情況并納入預算，才能保證高校資金的支配與管理，大大增加了預算管理的難度，以目前高?，F(xiàn)狀而言，幾乎達不到這樣的要求。

3.2 財務風險意識較低，資金使用效率有待提高

在我國當前財政制度改革下，隨著國庫集中支付制度的實施，對資金要求統(tǒng)一管理，通過預算管理剛性的約束，對預算執(zhí)行進行事前與事中管理。在預算不精確的前提之下，國庫制度的支付管理將達不到應有的效果，從而將影響到高校管理與運行的效率。［2］高校收入預算管理中，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)預算收入數(shù)與實際收入數(shù)不一致。巨大的預算缺口只能通過其他資金途徑解決，資金不到位，預算支出難以執(zhí)行，暴露出高校財務的風險。特別是近年來隨著高校規(guī)模的不斷擴大，其對教學設施的需求也不斷地增加。為了滿足這一需求以及提升高校的整體形象，高校開始向銀行貸款并且呈現(xiàn)逐年增加的趨勢。高校對于銀行貸款的性質認識不清，盲目貸款，但是由于高校的經(jīng)費有限且需要先滿足教師和學生的需求，確保高校的正常運作，剩余的資金才能用于償還貸款利息。如果遇到還貸高峰，高校的收入資金又無法及時到位，這樣就很可能造成高校資金鏈的斷裂，高校就會面臨財務風險。

3.3 高校財務系統(tǒng)與國庫、銀行信息系統(tǒng)不能聯(lián)網(wǎng)，加大了監(jiān)管難度

完善的財政支付信息系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)的建立是國庫集中支付制度實施的前提條件。但是目前我國財政、征收機關、高校、國庫之間還沒有實現(xiàn)網(wǎng)絡聯(lián)系，高校內(nèi)部的電子信息管理系統(tǒng)未完善，或己經(jīng)建立但由于技術問題還沒有與財政信息系統(tǒng)對接，加上各銀行間的清算系統(tǒng)不夠完善，導致財政授權支付和財政直接支付信息反饋不及時，影響高校工作正常展開。

4 國庫集中支付制度下高校預算管理的優(yōu)化措施

國庫集中支付制度改革后給高校預算管理帶來很大的影響，既有積極的因素，也暴露出很多問題。從預算的制定到實施以及后續(xù)的監(jiān)督過程都要有相應的整改措施，以適應我國財政體制改革所帶來的新的要求。筆者認為應該密切聯(lián)系國庫集中支付制度的改革本質，結合我國高等教育改革發(fā)展的需要，針對存在的問題，做好以下幾項優(yōu)化措施：

4.1 在集中支付制度下強化高校自主管理能力

高校擁有對自有資產(chǎn)的自由支配權，現(xiàn)階段高校由于國庫集中支付制度改革，自身可自由支配資金減少，表面上削弱了自身管理的積極性，但隨著我國教育體制的發(fā)展，高校必然要走上自我管理之路。隨著我國高校的發(fā)展，高校競爭也從單一的教學科研方面向綜合學術與全面綜合管理能力比拼轉變，為提升資金運用實際效用發(fā)揮，必須增強高校自主管理權力，提高學校內(nèi)部學院與各部門的自主經(jīng)營能力。當前要將國庫集中支付制度作為一種輔助措施，針對嚴格的資金控制與管理的需要，從院部和基層的自身管理做起，加快提升高校自我管理能力，提升資金運作與經(jīng)營能力，變約束為動力，協(xié)調與調動各方資源，為我國高校在市場經(jīng)濟條件下自身良好發(fā)展創(chuàng)造發(fā)展條件。

4.2 建立績效預算管理模式，優(yōu)化預算編制

建立績效預算管理體系要強調效益為宗旨，財隨事走，事因財定。以目標管理和部門預算為支柱，暢通的信息傳導與反饋渠道為保障，協(xié)調發(fā)展的內(nèi)生制度與外生制度為條件，構建起效益分析框架和績效預算管理運行模式［3］。

首先，通過制定及完善自身預算管理辦法等制度，強調預算的嚴肅性，同時明確預算的收支范圍、編制程序與方法、編制原則、預算執(zhí)行和調整的具體規(guī)定。同時還要明確學校和各個院系部門在預算編制和執(zhí)行中的職責以及權限，使學校內(nèi)各院系部門都清楚自己在預算管理中的權利及義務，在預算收入的取得、預算支出的使用，以及預算的追加、調整等都能做到有章可循。為了預算的有效落實，可以建立預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評價相分離的預算管理機制，將預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評價三個環(huán)節(jié)的職責確定清楚，實行相互分離，相互獨立的運作。預算編制機構負責學校預算編制工作，預算執(zhí)行機構則具體實行預算的執(zhí)行，預算監(jiān)督與評價機構負責預算編制、執(zhí)行、決算全過程的監(jiān)督管理，三個環(huán)節(jié)做到各司其職，各負其責。

其次在預算編制方法上要實行零基預算與滾動預算相結合。零基預算法是指部門或單位在編制年度預算時不以上年度預算安排為依據(jù)，而按照一定的標準重新審查和評價預算安排，結合事業(yè)發(fā)展需要和財力可能，逐項審議各種支出的必要性、合理性及經(jīng)費額度，從而確定預算。零基預算有利于該校提高預算的科學性和準確性。滾動預算是隨著高校中長期發(fā)展戰(zhàn)略目標提出來的。傳統(tǒng)的預算管理模式一般是編制一年的使用年限，較少考慮到學校和校內(nèi)各部門的中長期發(fā)展規(guī)劃和學校資金供給間的協(xié)調關系，這樣不利于高校的長期規(guī)劃的實施。因此在采用零基預算的同時，可以積極采納滾動預算。滾動預算可以通過預算控制機制來加以配合。具體的方法是：滾動預算可以把整個預算分成若干階段來落實。每個階段根據(jù)前一期的預算執(zhí)行情況對以后階段進行修訂，增加下一個階段的預算額度，如此逐期安排學校的資金，這樣有助于確保學校各項工作的有序連續(xù)地進行，同時保證目標的質量。與傳統(tǒng)預算相比，更具有動態(tài)性的特點，充分發(fā)揮預算的指導和控制作用。

第三，要加大對預算執(zhí)行過程的控制，建立內(nèi)部控制制度。預算執(zhí)行控制是高校預算管理非常重要的一個步驟，一個良好的內(nèi)部控制制度應該反映其資金運動的特點，根據(jù)國庫集中支付所帶來的預算資金運動的變化，其內(nèi)部控制應做好兩個方面的工作。一方面是國庫資金的支付從預算申請、采購、使用到監(jiān)督各環(huán)節(jié)，對不同主體授權和責權利的安排應當清晰、對稱；另一方面是建立相應的風險防范機制，減少或有負債可能帶來的支付風險。具體講在財政部門建立高效的資金管理制度及相應的崗位責任制，在各預算單位建立資產(chǎn)管理制度及相應的崗位責任制，并在預算單位與財政部門、國庫管理機構、政府采購部門、代理銀行之間形成相互制衡、相互監(jiān)督的內(nèi)部控制體系。

最后，要建立起預算激勵機制。過去由于預算不考慮績效，常常是哪里工作問題比較嚴重，就增加預算撥款，隱含在這種做法背后的是一個令人深思的機制，它不是在獎勵成功，而是獎勵失敗。實行國庫集中支付制度下的績效預算就是要將各部門的預算與其工作績效掛起鉤來，建立正確的激勵機制。學校根據(jù)內(nèi)外部考評結果對于績效好的部門給予獎勵，對于指標完成不好的部門，則予以公告，削減直到取消這項預算。

4.3 建立預算信息管理系統(tǒng)，加大信息交換力度

高校應當建立全面的預算管理信息系統(tǒng)，通過軟件手段提升管理效率。學校首先要建立預算數(shù)據(jù)庫，將學校相關機人員、機構、資金、財務等基礎資料和動態(tài)變化情況納入基礎數(shù)據(jù)庫管理；同時建立專項資金項目庫，將學校有關職能部提供的各種專項資料輸入計算機備案，為滾動編制項目預算提供依據(jù)。二是建立預算編報系統(tǒng)，主要包括系統(tǒng)管理、報表錄入、報表報送、報表匯總、數(shù)據(jù)查詢和報表審核等方面的功能。三是建立預算指標管理系統(tǒng)，主要對預算執(zhí)行中預算指標的下達、追加、追減、結轉等事項的管理。四是建立與國庫集中支付相適應的更加完善的會計賬務處理系統(tǒng)，主要包括憑證處理、賬冊查詢、賬表輸出等方面的功能。另外，國庫集中支付制度的實施需要財、庫、行等部門密切協(xié)作、大力配合，要建立信息交流系統(tǒng)，疏通與財政、銀行等機構的信息互通的渠道。總之，高校預算管理信息系統(tǒng)依靠網(wǎng)絡技術與系統(tǒng)支持，全面提升高校預算管理效率。

［1］黃海蘭.政府收支分類改革及其對高校財務管理的影響［J］.會計之友，2008，（12）.

［2］貴艷.高校實施國庫集中支付制度改革需解決的問題［J］.財務與會計理財版，2006，（6）.

［3］毛宗平.高校財務績效管理探析［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2009，（2）.