○楊紅梅 彭 麟

（1、廣州市億信房地產土地評估有限公司 廣東 廣州 5100002、廣東水利電力職業(yè)技術學院 廣東 廣州 510000）

淺析我國住宅保障體制建設的重要性及存在的問題

○楊紅梅1彭 麟2

（1、廣州市億信房地產土地評估有限公司 廣東 廣州 5100002、廣東水利電力職業(yè)技術學院 廣東 廣州 510000）

本文在明確我國住宅保障體制建設重要性的基礎上，闡述了我國住宅保障體制應該發(fā)揮的作用，分析了目前住宅保障體制建設中存在的問題和困難，并提出了構建科學住宅保障體制的關鍵措施。

住宅保障體制 住宅保障體制頂層設計 住宅保障體系管理與建設主體

一、建設我國住宅保障體制的重要性

根據房地產用途，房地產業(yè)可以細分為住宅業(yè)、商業(yè)房地產業(yè)、工業(yè)房地產業(yè)以及其他房地產業(yè)如加油站、高爾夫球場等。其中，住宅業(yè)既具有房地產商品屬性，也具有產品屬性，其產品屬性主要體現為住宅的社會保障性，即住宅除了可以作為商品出售，還必須作為產品解決社會群體中中低收入群體的最基本的居住需求。住宅的保障屬性與社會制度無關，無論是資本主義社會還是社會主義社會，在目前的社會生產力條件下，中低收入群體都無法通過市場渠道解決最基本的居住需求，只有通過政府和社會協(xié)助他們解決居住需求，即政府采用社會保障體制解決其居住需求，也就是我們通常所講的通過住房保障體制來解決中低收入家庭的基本居住問題。

住宅保障體制的建立與完善，不僅是一個經濟問題，更是一個政治問題和社會問題，是貫徹執(zhí)行“三個代表”方針、路線的最根本的體現，是“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”的根本要求。在經濟方面，如果沒有構建科學完善的住宅保障體制，則房地產市場的資源配置必然是扭曲和難以有效進行宏觀調控的，極易引起房地產市場的波動，進而影響整體經濟的運行。目前我國房地產的泡沫化是與我國住宅保障體制建設的滯后分不開的。在社會方面，科學完善的住宅保障體系是社會和諧穩(wěn)定，縮小貧富差距，減小基尼系數的保證，也是實現科學發(fā)展觀的基本保證。

二、我國住宅保障體制應該發(fā)揮的作用

關于住宅保障體系的作用，最根本的是解決中低收入家庭的居住問題，實現居者有其屋，從而在保障全體公民最基本居住需求及在相關社會保障體制日益完善的前提下，實現社會和諧穩(wěn)定，并最大限度調動我國全體勞動者的勞動積極性，為國家的繁榮富強打下堅實的社會基礎。

但是，建設我國住宅保障體制的另一個重要作用沒有引起大家的關注，就是科學完善的住宅保障體制是對房地產業(yè)進行市場調控的最佳穩(wěn)定器，它可以有效調整房地產業(yè)發(fā)展的巨大波動性，能夠有力保障房地產業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展，同時可以將房地產投機泡沫擠到最小。

三、我國住宅保障體制建設中存在的問題

第一，住宅保障體制建設時間短，與房地產市場體制建設相比明顯滯后，住宅保障體制建設頂層設計重視程度不夠。我國自上世紀90年代初開始在市場經濟體制下進行房地產市場體制改革以來，初始階段對住宅具有的社會保障屬性認識嚴重不足，片面認為住宅市場化就是完全通過市場就可以解決全體居民的住房問題，在體制建設上主要側重于市場化體制建設這一部分，直至2000年取消福利分房。而一直到2004年才從政策層面出臺了《城市最低收入家庭廉租住房管理辦法》、《經濟適用住房管理辦法》。但是，對住宅保障體制如何建立、實施、適用對象、建設機制等方面均處于模糊和探索階段。2007年國務院分別出臺了《廉租住房保障辦法》、《經濟適用住房管理辦法》以取代2004年的兩部法規(guī)，其間又因為2008年的全球金融風暴和其后的通貨膨脹等因素，導致住宅保障體制建設力度不夠。另外，住宅保障體制的頂層設計重視程度也明顯不足，許多政策措施在某種程度上具有摸著石頭過河的盲目探索性，這從“十二五”期間，我國建設城鎮(zhèn)保障性安居工程3600萬套保障房的硬性指導的實施，住宅保障房種類設計的不科學，住宅保障房的準入、管理、審核、退出等機制中產生的許多問題可以清楚顯示出來。

第二，由于對住宅保障體制的認識模糊及既得利益者阻擾等因素，導致住宅保障體制有異化為中高收入群體住宅高福利補貼體制的傾向。由于現有房地產體制尚不完善等原因，自2004年底開始的房地產住宅價格飆升趨勢一直持續(xù)到2010年底，2011年至今，房價進入量價僵持階段。但是，目前的房價之高已經導致了大部分群體無力購買住宅，甚至新聞中出現部長級官員自述買不起房的報道?；趯κ袌鲶w制及住宅保障體制存在著認識模糊和誤區(qū)，目前在官員、公務員或者與之聯(lián)系密切的群體中，出現了通過福利房解決這部分人住房的問題，而且具有越來越普遍的趨勢，在高房價的背景下，特定群體繼續(xù)享受著福利分房的待遇，甚至有些人以此牟利發(fā)財。同時，這種超國民待遇，讓不公平的情緒蔓延，并危及到整個房地產市場的前景。如深圳市歷史上所謂“最后一批”福利分房，對于此問題的爭議主要體現在：一是官員、公務員等在我國現有全體勞動者中工資、福利均屬于中高收入群體，與住宅保障體制所針對的目標對象不符，也與房地產市場體制、市場經濟體制的發(fā)展要求不相符；二是官員、公務員等群體又是房地產制度制定和實施的群體，有通過公權力為特定群體爭取超國民待遇的問題。由于這一問題繼續(xù)擴大和升級，以致國家權威新聞機構—新華網也就此發(fā)表題為：重啟福利房？住建部啟動課題研究公務員住房怎么解決。

第三，現有住宅保障體系在管理、準入、審核、退出、監(jiān)控等相關環(huán)節(jié)制度不健全，嚴重影響現有住宅保障體系預期目標的實現。不難發(fā)現，監(jiān)管不力甚至缺位是導致相關問題的主要原因。在保障房申請準入環(huán)節(jié)，尤其在申請人收入這塊，統(tǒng)計非常不全面，導致一些地方出現“開著寶馬住保障房”的現象；在保障房分配公示環(huán)節(jié)，許多地方政府部門的第一反應常常是躲避社會監(jiān)督，從公示環(huán)節(jié)患上“節(jié)假日公示綜合征”可見一斑；違規(guī)申請成本低，如有的地區(qū)對保障房違規(guī)申請的處罰措施只是處以5000元的罰款，以及3年內不準申請保障房的處罰；進行保障房再分配時就遇到了退出難，一旦發(fā)現承租人條件超標或違反規(guī)定，一般都是讓街道社區(qū)工作人員上門告知，并耐心做思想工作勸其騰退，難以對承租人強制處罰。

第四，住房保障體制的管理、建設主體不明確。住宅保障體系的管理主體原則上是由政府擔當，但是具體政府應該采用什么模式來擔當，管理主體角色不明確。對應保障房建設主體，哪些組織、團體在什么條件下可以成為住宅保障建設主體，哪些不可以，這些問題的認識和實踐也比較模糊，隨意性很大，有的甚至是由個別領導拍板確定的。政府在保障房問題上應該發(fā)揮什么作用，規(guī)則是中央確定還是個別地方自行確定？如果相互之間出現矛盾如何處理？如果不同地區(qū)之間由于規(guī)定不一致出現混亂又怎么辦？是不是誰有資金誰有土地都可以成為保障房建設主體等等諸多問題均需要進一步明確。

第五，住宅保障體系的產品種類相關問題不明確。目前我國保障性住房的種類比較多，也比較混亂。在現有體制性的保障性住房主要有廉租住房、經濟適用房、兩限商品住房、公共租賃住房四種。這四種保障房的建設比重，國家與地區(qū)各種保障房的覆蓋范圍和群體，保障房與商品房之間各自所占的比重等等問題均不明確。2004年廉租房政策的出臺是保障房政策出臺比較早的，原因是經濟困難群體的居住問題最早暴露出來，由此制定了廉租房管理辦法。但是，廉租房在整個住房體系中的比重、資金來源、建設主體等均未確定，形成了完全由地方政府自愿建設的局面。部分地方政府對此認識比較早、比較重視的，建設情況就好一些，不重視或者認識不到的，廉租房建設就是空白。經濟適用房與停止福利分房前的房改房的區(qū)別在認識上比較容易混淆，而且其適用對象也同保障性住房的對象有偏差，主要是行政事業(yè)單位和部分效益好的國有企業(yè)等實際上的中高收入群體。而經濟效益差的國企及民營企業(yè)、外資企業(yè)的員工基本上沒有機會購買經濟適用房。兩限商品住房是2008年為了控制房地產尤其是住房價格過快上漲出臺的一個臨時性政策而確定的保障房種類，其原來設定相應政策的初衷是控制房價，并不是為了構建住宅保障體系。公共租賃住房是2010年出臺的，其覆蓋范圍、建設力度、認定標準、來源等均是不同地方政策不同，目的性不強。還有部分地區(qū)打著保障房的名義私自建設嚴重超標的保障房。

第六，住宅保障體制的相關法律法規(guī)的建設比較滯后。到目前為止，我國在住宅保障性法律法規(guī)方面比較欠缺，主要是2007年和2009年出臺的幾部行政法規(guī)和部門規(guī)章。在國家法律層面及地方配套性法律法規(guī)方面均比較欠缺，至今，我國尚沒有制定與出臺《住宅保障法》等。由于保障房法律層面的政策出臺滯后，導致與其相配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章等更是無從著手制定和實施。

第七，保障房的供應力度不夠，建設資金缺口較大。據相關資料統(tǒng)計，1999—2007年全部廉租房僅解決了全國統(tǒng)計在冊的低保家庭住房困難戶中123萬戶，尚有將近90%的統(tǒng)計在冊的最低收入家庭的廉租房保障問題還未得到解決，廉租房的保障任務完成偏低。2009年全國經濟適用房竣工數量僅為39.8萬套，竣工套數總體呈下降趨勢。2010年保障性住房和棚戶區(qū)改造基本竣工370萬套。雖然，2011年的保障性住房的計劃建設數為1000萬套，“十二五”期間，我國城鎮(zhèn)保障性安居工程將建設3600萬套，按照計劃，2012年1000萬套保障性住房必須在10月底前全部開工。但從部分城市2012以來保障房開工情況來看，成績并不樂觀，一些城市開工率不到三成。根據住建部公布的計劃，這一千萬套保障房建設需要1.3萬億的靜態(tài)資金，除了中央財政投入以外，約有8千億元將會通過社會機構和保障對象及其所在的企業(yè)來籌建，任務必須完成，而大部分保障房建設資金還需要籌集。

第八，保障性住房的質量控制體系不完善，未來保障性住房的建設工程質量是一個潛在的重要問題。由于保障性住房的建設資金缺口比較大，預算資金比較缺乏。為了控制建設成本，就有可能降低建設質量。另外，由于沒有嚴格的保障房質量管控體系，未來保障房質量的控制也是進行房地產體制改革必須關注的一個關鍵問題。

四、構建科學住宅保障體制的關鍵措施

第一，建立科學住宅保障體制的前提是重視和完善住宅保障體制的頂層設計。傳統(tǒng)上我國改革開放在路徑上采取了從下到上、先易后難的路徑；在順序上，采取了先生產后流通、先經濟后社會政治其他領域，開放采取的先東部沿海后沿江沿邊和中西部地區(qū)；在進程上，采取了先點后面推廣的方式；在利益分享結構上，采取了先改革增量后以增量改革帶動存量改革的激勵方法。

這種改革特點決定了我國的受益人群具有明顯的階段性和群體性。在改革初期，由于改革是從基層率先自發(fā)發(fā)動，農民、工人從中優(yōu)先獲得較大利益。進入20世紀90年代以后，隨著改革從生產到流通、從經濟到社會、從一般部門到壟斷部門的推進，改革的受益群體從農民、工人轉向精英群體，而且隨著時間推移，精英群體從改革開放中獲益越來越多，農民和工人獲益相對較少，甚至出現了邊緣化傾向。這種模式無形中就容易形成各種既得利益集團。在改革過程中，這些既得利益集團（部門或個人）利用公共權力、公共資源、金融資本等關鍵要素，獲得了比別人更多的“好處”，開始他們支持改革，爾后轉變?yōu)椴辉父母?，甚至有些部門還打著改革的旗號，借助自身在體制和決策上的優(yōu)勢地位，壟斷資源、扭曲市場、忽視社會公共福利，刻意強化集團和個人的既得利益而阻礙改革。改革開放受益群體的分化必然使城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層收入差距不斷擴大，要想縮小或遏制收入差距擴大的趨勢，就必須調整既有的改革開放方式。

現有的住宅保障體系就是典型，住宅保障體系的建設是采用摸著石頭過河的模式，在房地產業(yè)市場化改革的過程中逐漸發(fā)現和意識到住宅還具有社會保障的屬性，由此才開始見招拆招式的被動改革。出臺的相關政策臨時性傾向明顯，住宅保障體制啟動之初并沒有科學的頂層設計，導致目前出臺的一系列住宅保障制度在很大程度上起不到應該起到的效果。由此，重視和完善住宅保障體制的頂層設計是構建科學住宅保障體制的前提。

第二，建立和明確住宅保障體系管理與建設主體是落實保障房政策的基本要求，也是實現政府與被保障對象雙贏的政策基礎。所謂住宅保障體系管理主體主要是指住宅保障體系在政府層面由什么部門來負責完成管理、規(guī)劃、安排與控制等工作。如與住宅保障同屬于社會保障體系有機組成部分的醫(yī)療保障、失業(yè)、養(yǎng)老保險體制一樣，需要有明確的管理主體。而目前關于保障房的相關事宜的管理主體處于政出多門、比較混亂的局面，如保障房分配資格的審核就需要通過金融、社保、財稅、車管、民政、住建等多個部門審核，表現出來就是每個部門都會涉及、每個部門都可以不承擔審核不嚴的責任，出現了明顯的監(jiān)管不力甚至缺位的情況。同樣，保障房建設主體目前也存在類似問題，因此必須盡快構建科學、合理的保障房體制的管理和建設主體。

第三，建立科學、明確住宅保障體制的產品體系是真正實現保障房社會目標的關鍵。所謂住宅保障體制的產品體系主要是指在住宅保障體制中可以提供的保障房的種類。由于住宅保障的目的是通過非市場化的方式解決社會群體中低收入家庭最基本的居住困難的問題，不同于市場化下的各類商品房，在房地產市場中，生產什么商品、什么類型、生產多少商品，均是商品房的生產方根據市場消費者需求決定的，是由市場中“看不見的手”自主調節(jié)完成的。而住宅保障房的生產供應不是根據生產確定的，而是根據住宅社會保障的力度、范圍和特點決定的，同樣提供什么種類的保障房也是必須圍繞社會住宅保障的根本目的來確定的。科學設計住宅保障體制的產品體系才能最終實現社會住宅保障的目的和效果；混亂的住宅保障體制產品體系必然實現不了社會住宅保障的目的和效果，同時還會擾亂整個房地產業(yè)的健康發(fā)展，極大削弱政府宏觀調控的能力和效果。

[1]陳伯君、鐘懷宇：我國農村土地制度產權改革的風險分析報告[EB/OL].光明觀察，2008-04-01.

[2]潘家華、李景國：中國房地產發(fā)展報告[M].社會科學文獻出版社，2011.

胡冬梅）