李劍紅

加強(qiáng)資本項目監(jiān)管與促進(jìn)投資便利化的協(xié)調(diào)性研究

李劍紅

協(xié)調(diào)推進(jìn)資本項目業(yè)務(wù)監(jiān)管與促進(jìn)投資便利化一直是資本項目改革的努力方向，也是涉外主體密切關(guān)注的重要課題。當(dāng)前，在眾多關(guān)于此項課題的研究里缺乏對二者矛盾處理的系統(tǒng)研究。本文結(jié)合資本項目業(yè)務(wù)改革的工作實(shí)踐，在對資本項目業(yè)務(wù)監(jiān)管與投資便利化協(xié)調(diào)推進(jìn)的必要性、當(dāng)前資本項目業(yè)務(wù)監(jiān)管的主要手段、特點(diǎn)等進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究了二者之間的矛盾體現(xiàn)，進(jìn)而通過結(jié)合“五個轉(zhuǎn)變”要求及主體監(jiān)管試點(diǎn)推廣問題，提出相關(guān)建議。

一、資本項目業(yè)務(wù)監(jiān)管與投資便利化協(xié)調(diào)推進(jìn)的必要性

隨著資本項目改革不斷深化，促進(jìn)投資便利化成為大勢所趨，但當(dāng)前外匯形勢決定了必須將加強(qiáng)資本項目業(yè)務(wù)監(jiān)管作為外匯管理工作的重點(diǎn)，因此協(xié)調(diào)推進(jìn)資本項目業(yè)務(wù)監(jiān)管與投資便利化成為必要。

（一）貫徹落實(shí)“五個轉(zhuǎn)變”的需要

2009年8月，外匯局黨組提出實(shí)現(xiàn)外匯管理理念和方式的“五個轉(zhuǎn)變”，其核心內(nèi)容之一是從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理，即要求逐步從事前逐筆審核轉(zhuǎn)為事后核查和重點(diǎn)查處。其主要目的是通過減少事前對業(yè)務(wù)資料的逐筆審核管理，最大限度地降低因管制給經(jīng)濟(jì)主體帶來的額外成本,進(jìn)而加大外匯管理對經(jīng)濟(jì)增長的推動力。推進(jìn)資本項目業(yè)務(wù)監(jiān)管與投資便利化和“五個轉(zhuǎn)變”的基本要求正好相吻合，這對資本項目改革具有重要意義。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)資本項目可兌換的需要

長期以來，外匯局致力于積極穩(wěn)妥推進(jìn)人民幣資本項目可兌換的進(jìn)程，不斷完善資本流入管理，有序拓寬資本流出渠道。但眾所周知，我國的人民幣利率和匯率尚未完全實(shí)現(xiàn)市場化，加上國內(nèi)金融市場結(jié)構(gòu)單一，運(yùn)轉(zhuǎn)效率與國際金融市場差距較大，同時金融監(jiān)管體系尚未建立健全，這一系列問題決定了資本項目不可突然放開，必須將資本項目管制與促進(jìn)投資便利化措施協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能逐步建立起跨境資金流入、流出的健康循環(huán)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)資本項目的完全兌換。

（三）逐步提升外匯監(jiān)管有效性的需要

近年來，我國涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，涉外主體數(shù)量不斷擴(kuò)大，業(yè)務(wù)種類不斷增加，尤其是外資流入速度及規(guī)模均呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，由此帶來的跨境資金收付總量成倍增長。在此背景下，資本項目監(jiān)管的對象和范圍急劇擴(kuò)大，并對外匯監(jiān)管的方式和方法提出了更高要求，因此單純強(qiáng)化資本項目監(jiān)管已不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要，找到“監(jiān)管與便利”的平衡點(diǎn)，實(shí)行綜合有效的管理措施，才能滿足涉外主體的正常投資需求，同時提升外匯監(jiān)管的有效性。

二、資本項目業(yè)務(wù)監(jiān)管與促進(jìn)投資便利化之間的矛盾分析

資本項目業(yè)務(wù)主要有兩種監(jiān)管手段：行政性手段和以市場為導(dǎo)向的手段[1]。行政性手段是指通過采取行政性審批和數(shù)量控制，達(dá)到抑制或者控制跨境資金流入、流出的目的。以市場為導(dǎo)向的手段，即通過采取稅收或者類似收稅的手段對跨境資金流入、流出進(jìn)行管理。我國對資本項目業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管主要采取行政性手段。目前，資本項目監(jiān)管主要呈現(xiàn)出“順應(yīng)形勢、適時調(diào)整、整體趨緊”的特點(diǎn)。我國外匯管理政策歷來就遵循著與時俱進(jìn)的發(fā)展趨勢，尤其對尚未實(shí)現(xiàn)完全開放的資本項目來講，更是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、涉匯主體投融資需求及外匯管理工作重點(diǎn)適時作出調(diào)整。如前所述，加強(qiáng)資本項目業(yè)務(wù)監(jiān)管可以采取很多措施，但實(shí)現(xiàn)資本項目業(yè)務(wù)監(jiān)管與投資便利化協(xié)調(diào)推進(jìn)卻存在諸多障礙，因此，二者之間呈現(xiàn)出一些矛盾。

（一）降低涉外主體額外成本與打擊涉外違規(guī)行為之間的矛盾

監(jiān)管的目的是通過一系列的政策和手段，維持保證涉外經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，但在實(shí)際情況中，“一刀切”的監(jiān)管方式在打壓違規(guī)行為的同時給有真正投融資需求的涉外主體帶來額外成本[2]。主要表現(xiàn)在：

1.外匯指定銀行業(yè)務(wù)的授權(quán)范圍需要擴(kuò)大

外匯指定銀行是跨境資金流入、流出的第一道關(guān)口，也是企業(yè)辦理涉外資金收付的重要環(huán)節(jié)。雖然，外匯局已將部分業(yè)務(wù)辦理權(quán)限下放給外匯指定銀行，但外匯局仍擁有諸多管理較為成熟業(yè)務(wù)的審批權(quán)，這造成企業(yè)辦理業(yè)務(wù)時需要先到外匯局審批，才可在銀行實(shí)現(xiàn)資金收付，同時期間存在重復(fù)提交材料的現(xiàn)象。以外債結(jié)匯為例，某風(fēng)電設(shè)備有限公司根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要近期辦理多筆外債結(jié)匯業(yè)務(wù)，因其交易方眾多、業(yè)務(wù)量大、分批付款，在辦理外債結(jié)匯時常以紙箱提交大量的合同及發(fā)票等憑證，必須兩人才可完成業(yè)務(wù)辦理流程，外匯局業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員在辦理完畢出具核準(zhǔn)證件后，其業(yè)務(wù)員又?jǐn)y帶大量資料前往銀行進(jìn)行付匯。實(shí)際上，外債結(jié)匯審批與資本金結(jié)匯審批有相通之處，且資本金結(jié)匯業(yè)務(wù)審批權(quán)限自下放至外匯指定銀行以來，已經(jīng)較為成熟，因此可考慮在進(jìn)一步完善外債業(yè)務(wù)相關(guān)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，將外債結(jié)匯業(yè)務(wù)審批權(quán)限下放至外匯指定銀行，這樣一方面可以降低涉外企業(yè)成本，提供業(yè)務(wù)便利，另一方面外匯局可通過非現(xiàn)場監(jiān)管實(shí)現(xiàn)對該類業(yè)務(wù)管理，提高監(jiān)管效率。

2.外匯局內(nèi)部業(yè)務(wù)的審批設(shè)置需要進(jìn)一步放權(quán)

根據(jù)資本項目外匯業(yè)務(wù)審核權(quán)限設(shè)置，90%以上的、限額內(nèi)的資本項目業(yè)務(wù)均可在外匯局中心支局辦理，但隨著資本項目業(yè)務(wù)種類不斷增多，新的投融資需求不斷涌現(xiàn)，對業(yè)務(wù)審批的效率要求逐漸提高。而實(shí)際上部分資本項目外匯業(yè)務(wù)審批權(quán)限過于集中，企業(yè)為審批一筆業(yè)務(wù)，要經(jīng)層層上報、層層審批，等審批完畢，往往已不具有實(shí)際意義。以中資企業(yè)借外債業(yè)務(wù)為例，根據(jù)現(xiàn)行外匯管理規(guī)定，中資企業(yè)無法享受與外資企業(yè)同樣的便利條件，其投資項目需經(jīng)國家發(fā)改委立項后方可辦理外債登記。某瓜菜種植專業(yè)合作社是一家以蔬菜種植為主業(yè)的中資企業(yè)，該企業(yè)因業(yè)務(wù)發(fā)展需要意從境外借入一筆資金，以緩解資金緊張局面，擴(kuò)大經(jīng)營。2011年第2季度初，該企業(yè)奔走于各部門之間，了解中資企業(yè)借外債的相關(guān)政策，籌備資料，爭取順利辦完外債資金借入手續(xù)。后來得知當(dāng)前外匯管理政策規(guī)定中資企業(yè)借外債需國家發(fā)改委立項，方可辦理有關(guān)手續(xù)，且因其資金使用期限較長，無法按照中資企業(yè)借用短期外債的程序?qū)徟?，只得放棄借款方案，改為成立合資企業(yè)的方式引入外資。但合資企業(yè)成立后，因已錯過資金適用期，外方投資者的資金終究沒有投入。

3.企業(yè)材料的審核程序需要進(jìn)一步簡化

根據(jù)資本項目業(yè)務(wù)操作流程，企業(yè)辦理業(yè)務(wù)時需提交可相互印證的材料，為外匯局或銀行辦理業(yè)務(wù)提供依據(jù)。從實(shí)際業(yè)務(wù)辦理流程來看，部分業(yè)務(wù)所需資料存在多余提交、重復(fù)提交的現(xiàn)象。如外商投資企業(yè)辦理外匯登記變更中的“其他事項的變更登記”業(yè)務(wù)時，《境內(nèi)居民通過境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理操作規(guī)程》（匯發(fā)[2011]19號）規(guī)定，外匯局需留存商務(wù)主管部門變更后的批準(zhǔn)證書、變更后的工商營業(yè)執(zhí)照副本或工商主管部門已受理工商登記變更的證明等資料，留存資料即需填寫“資本項目外匯業(yè)務(wù)申請表”，實(shí)際上其他事項的變更不涉及跨境資金流出入問題，與企業(yè)自身資金變化無關(guān)，風(fēng)險可控，因此建議要求企業(yè)只需提供證明材料即可，無需留存資料（經(jīng)營范圍變更為房地產(chǎn)企業(yè)的除外）。

（二）地方資金短缺與提高利用外資質(zhì)量之間的矛盾

招商引資一直是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力，也是激活經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的重要力量。當(dāng)前鼓勵引進(jìn)外資與提高利用外資質(zhì)量之間存在以下矛盾：

1.引進(jìn)外資與控制熱錢流入難以平衡

我國地方尤其是落后地區(qū)對外資需求較高，但部分異常資金常常利用這一點(diǎn)進(jìn)入境內(nèi)，集中流入趨勢明顯，經(jīng)濟(jì)一旦轉(zhuǎn)向，這種外資就利用多種渠道撤出。其原因是異常資金進(jìn)入境內(nèi)的目的不是為了進(jìn)行實(shí)體投資，而是為了賺取利差或匯差。由此導(dǎo)致外匯政策必須適當(dāng)加強(qiáng)對外資流入業(yè)務(wù)的監(jiān)管，但它卻從側(cè)面上抑制了有實(shí)際投資需求的外資流入。

2.外資流入需求與國內(nèi)宏觀調(diào)控方向難以協(xié)調(diào)

國際資本的最終目的是通過投資某個國家的某個領(lǐng)域獲取理想中的收益，而國家宏觀調(diào)控的目的是希望引進(jìn)的外資投在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的行業(yè)與領(lǐng)域，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。我國正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級階段，目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了外資應(yīng)投向高科技含量、低能耗、低污染的行業(yè)；同時我國金融市場的欠發(fā)達(dá)性決定了外資應(yīng)多投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)而非虛擬經(jīng)濟(jì)。但事實(shí)上，外資進(jìn)入境內(nèi)總是進(jìn)入利潤較高領(lǐng)域，尤其是當(dāng)前發(fā)展勢頭強(qiáng)勁的房地產(chǎn)市場，因此，這兩者之間的矛盾增加了外匯管理的難度，也使加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)管力度成為必要。

（三）業(yè)務(wù)種類繁多與外匯管理自身缺陷之間的矛盾

隨著近年來跨境資金收付規(guī)模的日益擴(kuò)大，資本項目業(yè)務(wù)種類日益增多，一些新型、交叉型業(yè)務(wù)種類不斷出現(xiàn)，外匯管理政策只能隨之進(jìn)行調(diào)整，難以做到“先監(jiān)管、后辦理”，由此導(dǎo)致外匯管理政策始終處于有待完善的局面，進(jìn)而造成業(yè)務(wù)需求不斷增長與監(jiān)管不斷加強(qiáng)之間的矛盾，投資的不便利性被放大，外匯管理自身缺陷更加突出。如境內(nèi)機(jī)構(gòu)對外擔(dān)保業(yè)務(wù)，目前，境內(nèi)機(jī)構(gòu)提供對外擔(dān)保，外匯局需審核其金融條件，出具審批許可，但實(shí)際上業(yè)務(wù)人員對債權(quán)人、債務(wù)人以及交易的真實(shí)性難以做到有效掌握，審批后在一定程度上弱化了債權(quán)人對債務(wù)人的約束責(zé)任，形成了隱形的政府擔(dān)保。

（四）外匯指定銀行利益與外匯局監(jiān)管目標(biāo)之間的矛盾

外匯管理政策規(guī)定外匯指定銀行要代外匯局向涉外主體履行代位監(jiān)管責(zé)任。2009年7月，外匯局總局出臺了《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法》，對加強(qiáng)銀行代位監(jiān)管業(yè)務(wù)的再監(jiān)督起到了積極作用，但代位監(jiān)管工作仍然存在執(zhí)行力不強(qiáng)、效率低下等問題。這是因為外匯指定銀行與涉外企業(yè)是某種程度上的“利益共同體”，缺乏真正履行代位監(jiān)管責(zé)任的動力，相反部分外匯指定銀行還會引導(dǎo)涉外企業(yè)鉆政策漏洞，進(jìn)而達(dá)到拉客戶、搶效益的目的。這也是目前外匯局將資本項目業(yè)務(wù)審批權(quán)限一直不下放的重要原因之一[3]。

三、協(xié)調(diào)推進(jìn)資本項目業(yè)務(wù)監(jiān)管與投資便利化的對策建議

協(xié)調(diào)推進(jìn)資本項目業(yè)務(wù)監(jiān)管與投資便利化，必須建立起長效機(jī)制。

（一）進(jìn)一步簡政放權(quán)，提高行政審批效率

2010年6月，外匯總局下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整部分資本項目外匯業(yè)務(wù)審批權(quán)限的通知》（匯發(fā)[2010]29號），提出了簡化行政審批的具體措施，其中，3項業(yè)務(wù)審批權(quán)限由總局下放至分局，4項業(yè)務(wù)由分局下放至中心支局（支局），2項業(yè)務(wù)由外匯局審批變?yōu)殂y行直接辦理。從一年多的執(zhí)行情況看，行政審批程序的簡化，在降低企業(yè)成本、提高企業(yè)經(jīng)營效率、促進(jìn)貿(mào)易投資便利化等方面發(fā)揮了積極的作用。因此，要沿著這個方向，加快將市場主體需求強(qiáng)烈、風(fēng)險相對較小的業(yè)務(wù)審批權(quán)限下放的速度，變報批為備案，這樣既可以提高行政審批效率，同樣也可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目的。

（二）推行主體監(jiān)管并實(shí)施分類管理，讓“零違規(guī)”企業(yè)享受便利化措施

實(shí)施主體監(jiān)管的目標(biāo)在于促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，同時提供一個縱向監(jiān)管涉外經(jīng)濟(jì)主體的通道[4]。因此要加快主體監(jiān)管推行的步伐，實(shí)現(xiàn)對涉外主體相關(guān)外匯收支信息的全口徑采集，將其所有涉外經(jīng)濟(jì)行為納入統(tǒng)一監(jiān)管視野，并在綜合風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，對市場主體實(shí)行分類管理。根據(jù)日常業(yè)務(wù)辦理評估出其風(fēng)險層次，劃分為A、B、C三級：“A級”企業(yè)為所有涉外行為均按照外匯管理法規(guī)進(jìn)行，未出現(xiàn)任何違規(guī)行為；“B級”企業(yè)為大部分涉外行為均按照外匯管理法規(guī)進(jìn)行，違規(guī)行為后果不嚴(yán)重，且屬于非惡意違規(guī)行為；“C級”企業(yè)為出現(xiàn)重大違規(guī)行為，且屬于惡意違規(guī)行為。根據(jù)分類，對“A級”企業(yè)提供完全的投資便利化措施；對“B級”企業(yè)提供有條件的便利化措施；對“C級”企業(yè)要強(qiáng)化監(jiān)管，不提供任何投資便利化措施，一切業(yè)務(wù)審批均從嚴(yán)辦理。

（三）實(shí)施“抓與放”的管理模式，讓絕大部分企業(yè)享受便利化服務(wù)

進(jìn)一步合理配置監(jiān)管資源和監(jiān)管力量，加強(qiáng)對企業(yè)不同性質(zhì)外匯業(yè)務(wù)的集中管理，并突出監(jiān)管重點(diǎn)，在全面把握涉外主體詳細(xì)情況的基礎(chǔ)上，實(shí)行抓大放小、抓重放輕、抓異常放一般、抓特殊放普通的策略，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)讓絕大部分企業(yè)享受便利化措施的目的。一是抓大放小。以各級外匯局為基本單位，對轄內(nèi)涉外企業(yè)根據(jù)對涉外經(jīng)濟(jì)影響大小進(jìn)行分類，重點(diǎn)關(guān)注影響大的企業(yè)；二是抓重放輕。對于在轄內(nèi)影響經(jīng)濟(jì)程度較小但屬于重點(diǎn)行業(yè)的涉外企業(yè)要重點(diǎn)關(guān)注，尤其是屬于高污染、高能耗、低科技含量的項目，建議將審批權(quán)限收至總局，相反環(huán)保性強(qiáng)、科技含量高的項目只需在當(dāng)?shù)赝鈪R局審批即可；三是抓異常放一般。對于在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的可疑涉外主體，要對其一系列的涉外行為進(jìn)行密切關(guān)注，嚴(yán)格辦理業(yè)務(wù)審批，必要時需經(jīng)現(xiàn)場核查排除后，方為其辦理業(yè)務(wù)；四是抓特殊放普通。對于規(guī)模小，但業(yè)務(wù)量起伏較大，且連續(xù)多次持續(xù)辦理同一筆業(yè)務(wù)的企業(yè)，要加強(qiáng)關(guān)注。以上有抓有放的管理模式，能夠賦予絕大部分企業(yè)享受投資便利化的機(jī)會。

（四）將外匯管理目標(biāo)由“控流入”向“促平衡”傾斜

不同時期，外匯管理有不同的目標(biāo)。近期，國家外匯管理局將當(dāng)前外匯管理工作的重點(diǎn)定為“控流入、減順差”，以應(yīng)對外資大規(guī)模流入的現(xiàn)象。從長期角度看，外匯監(jiān)管的目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而不是限制業(yè)務(wù)本身。因此，建議將“促平衡”作為外匯管理工作的長期目標(biāo)，均衡對跨境資金流入與流出的管理強(qiáng)度，以此實(shí)現(xiàn)外資“合理流入、合規(guī)流出”的良性循環(huán)[5]。如進(jìn)一步完善對境內(nèi)機(jī)構(gòu)、個人境外直接投資的相關(guān)外匯管理法規(guī)等，使其有法可依、有規(guī)可循，進(jìn)而促進(jìn)境外投資業(yè)務(wù)的發(fā)展。

（五）構(gòu)建部門監(jiān)管合力，增強(qiáng)企業(yè)守法自律意識

充分利用外匯局與商務(wù)局、工商局等職能部門之間的工作聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)信息共享與溝通，形成不同部門之間的監(jiān)管合力，同時建立聯(lián)合監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)不同部門對涉外企業(yè)的無縫監(jiān)管，增強(qiáng)企業(yè)的守法自律意識。另外，建議成立與涉外經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)的監(jiān)管小組，將與涉外經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)的業(yè)務(wù)審批流程進(jìn)行整合，簡化審批手續(xù)，進(jìn)一步為涉外企業(yè)提供便利。

[1]李亞芳、張勁松、肖紅艷：《“減順差”背景下關(guān)于資本項目外匯綜合監(jiān)管的探索與思考》，《金融經(jīng)濟(jì)》2011年第22期。

[2]李偉、梁訓(xùn)煌等：《博弈視角下的外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯管理》，《福建金融》2011年第6期。

[3]李倩：《促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化人民幣國際化加快步伐》，《金融時報》2010年6月23日。

[4]熊若嵐：《CAFTA投資自由化及便利化方面的問題分析》，《中國商貿(mào)》2011年第24期。

[5]曾祥師、吳登豐：《淺析開放資本項目過程中監(jiān)管的必要性及措施》，《中國市場》2007年第52期。

（作者單位 中國人民銀行德州市中心支行）

（責(zé)任編輯 張婭）