劉玉蓉

困境與出路：城市基層社會管理創(chuàng)新的路徑探索※
——以廣東順德“容桂模式”為例

劉玉蓉

社會轉(zhuǎn)型期政府、市場與社會的關(guān)系出現(xiàn)較大變革，基層社會風(fēng)險劇增，深化行政管理體制改革，重構(gòu)政府與社會的關(guān)系成為必然。政府傳統(tǒng)的社會管理面臨基層街居權(quán)責(zé)不對等、行政化傾向嚴(yán)重、社會協(xié)作治理機制缺乏、社會工作體系尚未建立等困境。廣東省順德區(qū)容桂街道作為社會管理創(chuàng)新的“先行先試”地，在改革中對基層社會管理進(jìn)行了大膽創(chuàng)新探索，形成了獨具特色的“容桂模式”，為其他城市基層社會管理改革提供了較好的借鑒。

一、轉(zhuǎn)型期城市基層社會管理面臨的困境

隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市人口急劇增加，城市資源分配緊張，各種利益沖突增多。與此同時，伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，就業(yè)、社會保障、社會救助等社會服務(wù)不斷向基層延伸，這對加強社會管理，提高城市基層管理水平提出了新的更高的要求。而基層政府對社會轉(zhuǎn)型帶來的種種問題卻顯得力不從心，社會管理面臨重重困境。

（一）基層街居權(quán)責(zé)不對等

目前，我國城市基層社會管理體制已經(jīng)實現(xiàn)了單位制向街居制的轉(zhuǎn)變，伴隨著城市住房制度改革的不斷深入，城市出現(xiàn)了大量的社區(qū)，但這些社區(qū)并未能真正承擔(dān)起城市基層社會管理的職責(zé)，在社區(qū)不成熟、社會組織不發(fā)達(dá)的情況下，街居仍然是基層社會管理的主導(dǎo)者。隨著城市規(guī)模不斷擴大，街居體系的職能負(fù)載越來越重，承擔(dān)著基層行政、社會、文化甚至經(jīng)濟等諸多功能；與此同時，街道作為政府的派出機構(gòu)，居委會作為群眾自治性組織，在職權(quán)上又是非常有限的。嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不對等使街居在社會管理領(lǐng)域的很多問題上顯得“力不從心”，出現(xiàn)管理“真空”或邊緣地帶。

（二）基層社會管理行政化傾向嚴(yán)重

目前，中國城市基層社會管理遵循的是區(qū)政府-街道-居委會-社區(qū)的模式，街道、居委會成為政府權(quán)力在基層延伸的載體，簡單而被動地執(zhí)行著上級下達(dá)的任務(wù)。街道作為政府的派出機構(gòu)承擔(dān)基層政府的職能，居委會名義上是自治性的組織，但是缺乏自治性，其工作人員的津貼、辦公經(jīng)費、活動開支等都是經(jīng)由街道下?lián)芸刂?，居委會的支出項目也要由街道辦事處批準(zhǔn)。而且有些街道實行給居委會編制的做法，進(jìn)一步加重了街道與居委會“上下級”關(guān)系的色彩。政府行政所具有的規(guī)模性、制度性和同一性特征使其無法有效應(yīng)對瑣碎、多樣化和差異化的社區(qū)公共事務(wù)，同時也使得社會缺乏明晰的自我管理和參與社會事務(wù)管理的框架，在政府無法獨立承擔(dān)社會管理重任的情況下，其他管理主體卻因為發(fā)育不良而無法彌補缺憾。

（三）缺乏良好的社會協(xié)作治理機制

社會的有效治理，應(yīng)當(dāng)是政府與社會各種力量一道去進(jìn)行治理。國內(nèi)外大量的事實表明，一個良好的社會治理機構(gòu)，需要各治理主體既保持相對的自主性和獨立性，又能夠通力合作，形成一種和諧有序、自律自治的制度化治理機制。但從現(xiàn)狀來看，這種良好的社會治理結(jié)構(gòu)在我國尚未形成。在我國現(xiàn)有的社會管理和社會服務(wù)活動中，基層政府仍然是絕對的主體，作為自治性組織的居委會也已經(jīng)“行政化”明顯。物業(yè)公司的企業(yè)性質(zhì)，業(yè)主委員會的非正式組織身份，使得它們都很難真正成為社區(qū)治理的主體。而志愿者團體、社會工作機構(gòu)、慈善組織、基金會等能夠發(fā)揮作用的社區(qū)互助組織在很多基層都還沒有建立起來，社區(qū)居民缺乏歸屬感，行政、企業(yè)、社區(qū)（居民）及志愿者團體等的合作互助體系沒有建立起來。

（四）社會工作服務(wù)體系尚未建立

社會工作起源于西方發(fā)達(dá)國家，最初產(chǎn)生于民間慈善救助活動之中，之后逐漸發(fā)展成為政府社會政策與社會福利中不可或缺的部分。不少發(fā)達(dá)國家和地區(qū)采取了“政府財政支持+民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)提供直接服務(wù)”的模式，既克服福利國家弊病，又充分發(fā)揮了社會工作助人自助的核心精神，形成了較為成熟完善的社會工作服務(wù)體系。當(dāng)前，我國社會工作發(fā)展正處于起步階段，由于自身能力不足及受到政策制度環(huán)境等的制約，社會工作服務(wù)體系的建立還需時日。首先，受到社會意識與稅收優(yōu)惠限制，社會工作服務(wù)機構(gòu)融資渠道單一，社會籌資困難。經(jīng)費的缺乏，成為制約社會工作機構(gòu)發(fā)展和專業(yè)水平提升的主要原因。其次，政府社會管理的理念陳舊，對社會工作服務(wù)機構(gòu)了解不夠，缺乏信任，因此難以把其社會管理職能轉(zhuǎn)移或委托給社會工作機構(gòu)。最后，社會工作服務(wù)機構(gòu)剛剛開始發(fā)育，組織內(nèi)部的財務(wù)管理、人事管理等較為混亂，透明度低、公信力差，民眾對其信任程度不高，難以得到義工或志愿者的支持。

二、廣東順德“容桂模式”的有益探索

廣東省是我國改革開放的先行地，隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴大、城鎮(zhèn)化的發(fā)展和人口的聚集，社會管理的壓力日益增加。廣東省佛山市順德區(qū)容桂街道作為廣東省“簡政強鎮(zhèn)”四個試點鎮(zhèn)街之一，在社會管理創(chuàng)新方面先行先試，做出了許多卓有成效的探索，形成了獨具特色的“容桂模式”。主要做法如下：

（一）政府權(quán)力下移，強化基層管理能力

容桂街道作為佛山乃至全國的經(jīng)濟名鎮(zhèn)，人口規(guī)模、經(jīng)濟總量相當(dāng)于內(nèi)地一個中等城市水平，但行政體制卻還是科級建制，面對小政府相對有限的公共資源和大社會龐大社會服務(wù)之間的矛盾，必須要從根本上創(chuàng)新社會管理的理念，尋找社會管理的新方法。2009年以來，容桂啟動了“簡政強鎮(zhèn)”改革，這次改革是區(qū)（縣）與鎮(zhèn)（街）兩級政府之間的職能再定位和行政資源再調(diào)配，其中心思想就是簡政放權(quán)，賦予經(jīng)濟強鎮(zhèn)更多的行政自主權(quán)。通過權(quán)力下移，調(diào)整基層行政職能和行政體制，使基層行政程序和政府職能得以精簡，重新厘清政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和社會自身功能在社會事務(wù)管理中的調(diào)節(jié)作用，把不屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的事項還權(quán)于市場調(diào)節(jié)和社會中介組織，使政府部門從過去繁瑣的事務(wù)性工作中解脫出來，集中精力搞好公共行政，加強公共服務(wù)。

（二）“政社分離”，村居恢復(fù)自治

《村民委員會組織法》明確規(guī)定，村（居）委會是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一個組織，但現(xiàn)實是村居往往被當(dāng)作一個政府機構(gòu)來進(jìn)行管理，導(dǎo)致其在履行自身自治職能方面有很大的缺失。容桂街道的“政社分離”改革嘗試剝離村居的行政職能，恢復(fù)其自治職能。所謂“政社分離”就是指將基層事務(wù)劃分為行政事務(wù)和社區(qū)事務(wù)，在試點村和社區(qū)成立市民服務(wù)中心，負(fù)責(zé)計生、征兵、安全生產(chǎn)監(jiān)管、城管等行政事務(wù)，中心的工作人員由街道公共事務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)一聘用和調(diào)配，經(jīng)費由街道財政負(fù)擔(dān)。而村（居）委會則回歸自治職能，處理社區(qū)公益事業(yè)，不再直接承擔(dān)行政管理工作，即是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)村民之間的矛盾、大小事務(wù)的咨詢[1]。與此同時，在村居自治上充分利用社工服務(wù)，并實行“兩工”聯(lián)動（社工、義工），在獨居老人、問題少年等服務(wù)上進(jìn)行了有益嘗試。

通過政府服務(wù)的前移，居民辦事更為便捷，許多以前要經(jīng)過居(村)委轉(zhuǎn)交的事務(wù)，現(xiàn)在都可以在市民服務(wù)中心“一站式”辦理，大大提高了效率。而政社分離后，居（村）委會自治職能體現(xiàn)為可以更多地為村民說話，將村民的意見全面地向政府反映，切實維護村民的利益，將矛盾化解在基層。

（三）多元參與，充分發(fā)揮“社會協(xié)同”功能

一是構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)下的復(fù)合主體社會管理機制。基層黨組織特別是社區(qū)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。村居自治組織負(fù)責(zé)協(xié)助行政事務(wù)，反映社情民意，吸納社區(qū)成員共同參與社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商、決策。社區(qū)服務(wù)中心作為政府公共服務(wù)向社區(qū)延伸的窗口，協(xié)助政府委托的人口戶籍、計劃生育、社會治安、城管建設(shè)、國土規(guī)劃等各項服務(wù)，確保城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)均等化。集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，承擔(dān)公共服務(wù)的經(jīng)費供給。社會組織（依法參與社會管理和服務(wù)的民間團體）在公益慈善、居家養(yǎng)老、便民服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生方面發(fā)揮協(xié)同作用。這種復(fù)合主體的管理機制改變了政府對社會的行政性管控，社會的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會秩序維持、沖突矛盾化解、文明鄉(xiāng)風(fēng)構(gòu)建等多個領(lǐng)域充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。在這種治理模式下，社會管理的五大載體各司其職，分工協(xié)作，配合順暢，基層社會管理成為一個多方互動、相互協(xié)作的過程。

二是大力培育社會組織，充分調(diào)動民間力量和資源參與社會建設(shè)。在政府權(quán)力之外，構(gòu)建一個全方位的社會組織網(wǎng)絡(luò)，是新一輪體制改革及社會建設(shè)的重要內(nèi)容之一。為此，容桂大力扶持一批專業(yè)性強、具有社會影響力、公眾認(rèn)可度高的社會服務(wù)團體，民間力量的社會服務(wù)熱情被大大激發(fā)出來。目前，容桂街道已經(jīng)成立了商會、慈善會、各居（村）福利會、各類文體協(xié)會、青少年成長促進(jìn)會等非政府組織。這些組織在對困難群體和邊緣人群的社會救助、心理疏導(dǎo)和人文關(guān)懷上正逐步發(fā)揮主導(dǎo)作用。容桂發(fā)展社會組織的最大亮點就在于其廣泛利用民間社會力量。目前容桂26個社區(qū)均成立了福利會和慈善基金，整個容桂慈善資金總額在1億元以上[2]。

三是實施“政府引導(dǎo)、民間出資”的社會服務(wù)購買模式。政府向社會購買服務(wù)，既可化解政府管理一元化與公共需求多元化之間的矛盾，也可化解在績效管理機制下，政府考核的剛性與地方政府有限財政能力之間的矛盾。容桂大力推進(jìn)社會服務(wù)購買，形成了獨具特色的社會服務(wù)購買模式——容桂模式。容桂模式與其他社會服務(wù)購買的最大不同在于：社會工作服務(wù)的購買及供給主要由民間組織進(jìn)行具體運作，政府只是起引導(dǎo)作用，并對購買社會工作服務(wù)進(jìn)行財政補貼。公益社會組織（如社區(qū)福利會、青少年成長促進(jìn)會等）在社會服務(wù)購買中發(fā)揮主導(dǎo)作用，由它們募集民間資金，向?qū)I(yè)社工機構(gòu)購買社會工作服務(wù)；所有的社會工作服務(wù)均以服務(wù)項目的形式購買和提供，政府有步驟地引導(dǎo)和推動項目化服務(wù)，前期主要推動社區(qū)社工服務(wù)，以后逐步發(fā)展以特定人群為服務(wù)對象的項目服務(wù)，如老年人服務(wù)、青少年服務(wù)、殘疾人服務(wù)、家庭服務(wù)、社區(qū)矯正和禁毒等，以點促面，最終讓社會工作專業(yè)服務(wù)覆蓋到全鎮(zhèn)街和所有有需要的人群[3]。

（四）構(gòu)建“兩社三工”的社會工作新格局

將社會工作納入整個社會管理、社會福利與社會服務(wù)的制度框架中，建立一種能有效整合各種資源，實現(xiàn)政府和非政府組織共同治理的格局，是加強社會建設(shè)、促進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新的有效選擇。

容桂街道在社會治理過程中，把專業(yè)社會工作服務(wù)提供作為塑造政府和社區(qū)雙向互動的基層社會管理新體制的現(xiàn)實途徑，形成了政府管理不斷優(yōu)化和社區(qū)自治培育不斷提升的“雙贏”格局。

首先，容桂在國內(nèi)首次試行以民間組織為載體推動“社工服務(wù)轄區(qū)全覆蓋”。同時，借鑒新加坡及香港等地的社工發(fā)展和管理經(jīng)驗，建立社會工作者制度，壯大志愿者隊伍。深圳大學(xué)法學(xué)院社會學(xué)系主任易松國表示：“容桂模式”通過民間慈善組織來發(fā)展社工，不僅比較長久，也能有更好的社會參與度[4]。

其次，建立社工、義工和外來工聯(lián)動機制，構(gòu)建社團和社區(qū)相互支持，社工、義工和優(yōu)秀外來工相互補充的“兩社三工”社會工作格局，加快形成“政府主導(dǎo)推動，民間組織運作，公眾廣泛參與”的社會工作發(fā)展格局。

再次，對社工進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，開發(fā)建立起一支高素質(zhì)、職業(yè)化社會工作者隊伍。容桂借鑒香港的經(jīng)驗對社工進(jìn)行全方位培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容不僅僅局限在社工技能，還包括許多專業(yè)知識。順德區(qū)社工協(xié)會建立后，與教育局、衛(wèi)生局等專業(yè)部門聯(lián)系，依托這些機構(gòu)更好地培訓(xùn)本地的社工。

三、問題與思考

廣東省佛山市順德區(qū)容桂街道作為社會管理創(chuàng)新的“先行先試”地，對基層社會管理進(jìn)行了大膽創(chuàng)新探索，為廣東省乃至全國的社會管理改革積累了經(jīng)驗，其形成的“容桂模式”為我國城市基層社會管理體制改革提供了路徑參考。但是“容桂模式”在實踐的過程中，也遇到了許多現(xiàn)實問題與挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步思考和解決，否則將直接影響改革的成效。

（一）社區(qū)、社會組織發(fā)育不健全，難以承接社會管理的重任

作為基層治理主體的社區(qū)、社會組織發(fā)育還相對緩慢。雖然社會組織數(shù)量不少，但良莠不齊，結(jié)構(gòu)失衡。同時，傳統(tǒng)型社會組織比較多，而與社區(qū)自治相契合的現(xiàn)代服務(wù)型社會組織較少；社會組織的自主性及自我組織能力不強，大多數(shù)社會組織都是政府機構(gòu)的延伸或?qū)φ休^強的依賴關(guān)系；社會組織供給的社會服務(wù)不足，明顯落后于公共服務(wù)的增長需求，社會組織普遍缺乏參與服務(wù)提供的實踐經(jīng)驗。因此，社區(qū)、社會組織很難真正擔(dān)當(dāng)政府職能轉(zhuǎn)移的載體，提供的社會服務(wù)的質(zhì)量也很難保證。

（二）社會工作專業(yè)人才缺乏，后備力量不足

社會管理是一項專業(yè)性很強的事業(yè)，需要專門的人才，特別需要大量的受過專門訓(xùn)練的社會工作人才，而我國社會工作人才隊伍的總量不足，結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)社會工作人才缺口嚴(yán)重。根據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)，截至2008年，廣東45.5萬從業(yè)人員中，畢業(yè)于社會工作專業(yè)的只有969人，僅占從業(yè)人員的0.21%，而順德全區(qū)社工專業(yè)人員不足80人，容桂的23個社工要為10多個社區(qū)服務(wù)。雖然我國已經(jīng)建立了社會工作人才職業(yè)資格制度，但通過考試取得職業(yè)認(rèn)證的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會需要。截至2010年，通過助理社會工作師考試的共32687人；通過社會工作師考試的共11082人，兩類合計43769人[5]。

我國大專院校近年雖陸續(xù)開設(shè)社會工作專業(yè)，但社會工作教育處于起步階段，專業(yè)化訓(xùn)練的意識和條件都不具備，而且社會工作屬于弱勢專業(yè)，招生人數(shù)非常少，畢業(yè)生就業(yè)較為困難，這些因素使得專業(yè)社會工作人才的后備力量短期內(nèi)很難充實。另外，社會工作人員職責(zé)定位不明確，社會地位不高，導(dǎo)致很多專業(yè)人才改從他業(yè)，一些進(jìn)入社區(qū)或福利機構(gòu)工作的專業(yè)人才，也因待遇偏低、作用得不到有效發(fā)揮而不能安心工作。

（三）社會服務(wù)購買中的監(jiān)督機制缺乏

向社會組織購買服務(wù)目前已經(jīng)逐步成為我國政府購買公共服務(wù)的主導(dǎo)形式，由于社會組織的公益性目標(biāo)、提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)及政府職能轉(zhuǎn)變的需求等原因，推進(jìn)向社會組織購買服務(wù)已經(jīng)成為各地政府的政策重點。但是隨著社會服務(wù)購買的增多，也暴露出購買過程不規(guī)范、責(zé)任流于形式、監(jiān)督機制缺乏等問題。凱特爾的研究發(fā)現(xiàn)，政府購買公共服務(wù)“并不總是那么容易發(fā)展或促進(jìn)競爭”，“為社會服務(wù)尋找供應(yīng)商，特別是合格的非營利組織，常常不是一件容易的事情”。由于大多數(shù)社會組織缺乏獨立性，與政府存在各種依賴關(guān)系，導(dǎo)致購買過程的競爭性、開放性不夠；購買的程序、信息不透明，缺乏獨立審計和第三方（由專家和業(yè)內(nèi)資深人士組成，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)避制度）評估制度，很容易產(chǎn)生內(nèi)幕交易；服務(wù)達(dá)不到既定標(biāo)準(zhǔn)時，無論是對購買方還是供應(yīng)方都沒有相應(yīng)的責(zé)任追究機制。如果在社會服務(wù)購買中，缺乏有效的監(jiān)督機制，則很容易出現(xiàn)投機取巧和非法行為，甚至可能出現(xiàn)購買成本高于政府自我提供服務(wù)成本的情況。

[1]王伯樂：《政社分離試驗：“自治導(dǎo)向”下的鎮(zhèn)村互動》，南方報網(wǎng)2010年7月8日。

[2][3][4]《北京深圳等地專家和官員梳理各地社會管理模式》，新浪網(wǎng)2011年3月10日。

[5]孫建立：《培養(yǎng)造就宏大的社會工作人才隊伍》，中華人民共和國民政部網(wǎng)站2011年7月15日。

※本文系廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2011年度青年項目《廣東省外來工聚居社區(qū)社會風(fēng)險的甄別與防范機制研究》（項目號：GD11YZZ02）的階段性成果。

（作者單位 廣東外語外貿(mào)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）