何永泉

“十二五”期間我國環(huán)境法治建設(shè)建議

何永泉

環(huán)境問題是當(dāng)今國際社會普遍關(guān)心的重大問題，這一問題在我國尤為突出。隨著加入世貿(mào)十周年以及“十二五”規(guī)劃的制定和實(shí)施，在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境污染問題愈演愈烈，人們普遍寄希望環(huán)境法治，但現(xiàn)行的環(huán)境法治建設(shè)存在諸多的問題。本文重點(diǎn)探討我國環(huán)境問題的成因及特殊性，并對“十二五”期間我國的環(huán)境法治建設(shè)，提出一些具體的建議。

一、我國環(huán)境問題的現(xiàn)狀

(一)大氣污染問題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國是世界上環(huán)境污染物排放量最大的國家之一，2008年，全國二氧化碳的年排放量達(dá)60億噸，平均每平方公里約排放550噸，人均排放約4.1噸；2007年，我國煤炭消費(fèi)量占一次性能源消費(fèi)總量的69.5%，長期以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)給我國帶來了非常嚴(yán)重的環(huán)境問題。目前，全國85%的二氧化碳，90%的二氧化硫和73%的煙塵都是由燃煤排放的，這種以煤為核心的能源結(jié)構(gòu)在現(xiàn)在和今后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)都很難改變。隨著重化工化的進(jìn)一步發(fā)展，煤炭在能源消費(fèi)總量中的比重還將不斷加大，二氧化碳的排放量還會不斷增長。由于技術(shù)和設(shè)備相對陳舊，我國單位GDP的二氧化碳排放量遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家。預(yù)計(jì)到2015年，我國二氧化碳排放量將達(dá)到全球排放總量的20.7%，超過美國的20.1%，成為世界第一排放大國。為此，我國在2011年末的德班世界環(huán)境與氣候大會上承受了西方發(fā)達(dá)國家的巨大壓力。2010年，全國17.2%的城市空氣質(zhì)量未達(dá)到國家二級標(biāo)準(zhǔn)，主要是可吸入顆粒超標(biāo)。機(jī)動車尾氣成為城市空氣的重要污染源，公共場所室內(nèi)空氣達(dá)標(biāo)率不足50%，PM2.5一度成為年度最熱之詞。珠三角、長三角、京、冀等區(qū)域性大氣污染日益突出，廣州，深圳，上海，南京，蘇州，天津等大城市的灰霾天數(shù)已占全年的30%～50%，且還有惡化的趨勢。

（二）水環(huán)境污染問題

我國是一個嚴(yán)重缺水的國家。淡水資源總量為28000億立方米，占全球水資源的6%，僅次于巴西、俄羅斯、加拿大、居世界第四位。但由于人口眾多，人均只有2200立方米，僅為世界平均水平的四分之一，在世界上名列121位，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。然而，人們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)進(jìn)步的同時(shí)，依然在浪費(fèi)和揮霍水資源。我國七大水系的污染程度依次是：遼河、海河、淮河、黃河、松花江、珠江、長江。其中42%的水質(zhì)超過3類標(biāo)準(zhǔn)（不能做飲用水源）。每年全國廢水排放總量為368億噸，其中工業(yè)廢水排放量為268億噸，處理率僅為27%。全國有36%的城市河段為劣5類水質(zhì)，喪失使用功能。大型淡水湖泊（水庫）和城市湖泊水質(zhì)普遍較差，75%以上的湖泊富營養(yǎng)化加劇，主要由氮，磷污染引起。部分城市飲用水水源水質(zhì)安全受到威脅，182個開展水質(zhì)監(jiān)測的城市中，57%的監(jiān)測點(diǎn)水質(zhì)較差或極差。此外，海洋溢油、赤潮、綠潮頻發(fā)。

（三）近幾年我國的突發(fā)環(huán)境事件

近年來，我國因環(huán)境污染造成的惡性事件時(shí)有發(fā)生，造成的損失越來越大。2009年，陜西省鳳翔和湖南省武岡的“血鉛事件”。這兩個名字對于大多數(shù)中國人來說相對陌生的地方，均有千人左右被檢查出“血鉛”超標(biāo)，絕大部分患者是孩子，其中一部分人因?yàn)檠U含量大大超過標(biāo)準(zhǔn)，被認(rèn)定為“重度鉛中毒”。2010年9月21日，受臺風(fēng)“凡亞比”帶來的罕見特大暴雨的影響，廣東省茂名市信宜紫金礦業(yè)有限公司所屬錫礦尾礦庫發(fā)生潰壩事件，造成22人死亡，房屋全倒戶523戶，受損戶815戶。受潰壩影響，下游流域范圍內(nèi)交通、水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)田、農(nóng)作物等嚴(yán)重受損，各種經(jīng)濟(jì)損失以億元計(jì)。2011年，發(fā)生了云南省曲靖市“陸良公司”鉻渣污染事件以及美國康菲公司渤海灣海底滲油事故，造成的損失難以評估。2012年1月底，廣西龍江河突發(fā)重大鎘污染事件，嚴(yán)重影響廣西、廣東兩省，7名責(zé)任人被刑拘。

此外，還有越來越多的重金屬污染、城市垃圾污染、礦難、光污染等。據(jù)專家測算：“十一五”期間，我國因環(huán)境污染造成的各種經(jīng)濟(jì)損失相當(dāng)于每年國民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值（GDP）的15%。

二、造成我國環(huán)境問題的主要原因

環(huán)境問題在我國如此的嚴(yán)重，究其原因，既有相關(guān)法律缺失方面的原因，也有經(jīng)濟(jì)方面的原因，還有人文社會等方面的原因。

(一)相關(guān)法律缺失方面的原因

目前，我國環(huán)境保護(hù)法律和制度體系雖已初步形成，但仍難以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。主要表現(xiàn)在：1.指導(dǎo)思想上仍然注重末端治理，對環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和事前預(yù)防重視不夠；管理手段上仍然偏重對新建項(xiàng)目和現(xiàn)有排污企業(yè)等“點(diǎn)”的控制，未能通過環(huán)境保護(hù)規(guī)劃提前對特定區(qū)域可承載的人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和排污總量進(jìn)行定量分配和管制。2.我國的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)大多是伴隨著環(huán)境問題的不斷凸顯而應(yīng)急出臺的，難免會存在一些不足之處。例如，環(huán)保法律在規(guī)范政府環(huán)境行為方面存在較多問題，地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)缺乏約束機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，政府在環(huán)保方面不作為，干預(yù)執(zhí)法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要根源?，F(xiàn)在國內(nèi)各單項(xiàng)環(huán)境資源法律多以公民、法人或者其他組織作為主要調(diào)整對象，而規(guī)范和約束政府行為的法律卻幾乎沒有。3.對環(huán)保違法刑事制裁乏力。我國環(huán)境行政處罰案件每年都在10萬起左右，但是被追究刑事責(zé)任的卻并不多。據(jù)北京大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授汪勁的統(tǒng)計(jì)：“1998年到2002年這5年，我國重特大環(huán)境污染事故發(fā)生了387起，只有25起被追究了重大環(huán)境污染事故犯罪。2003年到2007年，我國發(fā)生重特大環(huán)境污染事故90多起，被追究違法犯罪的僅12起。”環(huán)境犯罪游離于刑事處罰之外，其后果是行政處罰偏輕，民事賠償范圍過窄，刑事制裁乏力。較低的環(huán)境違法成本，難以對違法行為起到有效的懲罰和震懾作用。4.我國環(huán)境保護(hù)的立法工作起步較晚，一些配套措施還不完善，例如我國公眾參與環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利雖然在法律上得到了肯定，但在參與的條件、方式、程序上還缺少明確細(xì)致的法律規(guī)定，一旦遇到具體的環(huán)境問題，公眾根本不知道用何種參與方式，更不知道什么樣的方式是最有效、最合理、最合法的。如湖北荊州長江大學(xué)教授“集體下跪事件”，表明我國環(huán)境維權(quán)是多么的艱難。

（二）經(jīng)濟(jì)原因——環(huán)保執(zhí)法機(jī)制軟化，尋租收益較高

我國的環(huán)保法律法規(guī)中原則性條款和彈性條款較多，又缺乏相關(guān)配套的技術(shù)規(guī)范，造成實(shí)際操作困難。同時(shí)，環(huán)境治理中存在“一低兩高三難”，即“違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本更高”，以及“取證難、追究違法責(zé)任難、強(qiáng)制執(zhí)行難”等問題，嚴(yán)重制約了環(huán)保部門職能的發(fā)揮。在一些地方，當(dāng)排污企業(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟(jì)收入方面對本地公眾的吸引力遠(yuǎn)超過環(huán)境污染對生活造成的損害影響，一定程度上麻痹了公眾對環(huán)境治理的關(guān)注與參與，這正中企業(yè)下懷，而環(huán)保部門受執(zhí)法成本高和“三難”困擾，這些困難在很多時(shí)候都給企業(yè)尋租留下了余地，軟化了執(zhí)法行動，造成“付費(fèi)即可排污”的不合理狀況，使污染排放總量難以得到有效的控制。

近年來，一些地方政府官員在單純追求經(jīng)濟(jì)利益的錯誤政績觀指導(dǎo)下，大搞地方保護(hù)主義，成為環(huán)境違法的保護(hù)傘和擋箭牌。我國中西部環(huán)境惡化尤為明顯，一些地區(qū)為“脫貧致富”，寧肯容忍環(huán)境污染對國家、所在集體和個人的損害。在一定意義上，政府既是沖突調(diào)解者，又常成為沖突的一方（地方利益），違法陣營龐大，法律執(zhí)行的難度極大。

（三）人文社會原因

環(huán)境問題最明顯的是人文社會方面的原因，這是因?yàn)椋?/p>

1.我國人口多，環(huán)境資源的壓力大。環(huán)境問題與人口問題有著密切的互為因果的聯(lián)系，人口問題與環(huán)境問題是當(dāng)代中國發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，龐大的人口數(shù)量，引發(fā)了一系列的社會經(jīng)濟(jì)問題，對環(huán)境資源造成了巨大的沖擊?？梢赃@樣說，我國的人口問題是短時(shí)期內(nèi)難以解決的最大社會問題之一。人口問題導(dǎo)致了我國資源的絕對短缺，因而出現(xiàn)了對資源毫無節(jié)制開發(fā)的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象伴隨著驚人的浪費(fèi)和對環(huán)境的破壞，給我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成了極大的壓力。

2.公眾的環(huán)保意識及參與意識均普遍較差。所謂環(huán)保意識，是指人們在認(rèn)知環(huán)境狀況和了解環(huán)保規(guī)則的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的基本價(jià)值觀念而發(fā)生的參與環(huán)境保護(hù)的自覺性，它最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護(hù)的行為上。可以這樣說，目前，我們國家的大多數(shù)人對于環(huán)境問題的客觀狀況缺乏一個清醒的認(rèn)識，公眾的環(huán)保意識、維權(quán)意識、參與意識均普遍較差。只是由于媒體的宣傳，近幾年公眾環(huán)保意識有所蘇醒。2011年3月初，在針對“環(huán)境污染”的網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查中，93%的參與者認(rèn)為“我國環(huán)境污染問題嚴(yán)重”。對于造成環(huán)境污染的主要原因，75%的受訪者認(rèn)為是地方政府為了經(jīng)濟(jì)利益犧牲環(huán)境，11%的人認(rèn)為是“監(jiān)管不到位”，39%的人表示要通過加大處罰力度和提高公民的環(huán)保意識，11%的人呼吁媒體、公眾人物要在樹立公民的環(huán)保意識中有更多作為。我國公眾環(huán)境意識中具有很強(qiáng)的依賴政府的特征，非政府的民間綠色環(huán)保組織(NGO)雖然數(shù)量較多，達(dá)到近3000個，但影響太小。加上現(xiàn)在的公眾除了自身眼前的利益之外，對其他公益活動相當(dāng)冷漠，參與意識、維權(quán)意識普遍較差，維權(quán)渠道也不暢通。而在過去的許多環(huán)境污染案件中，因?yàn)槿∽C難，耗時(shí)長，回報(bào)低，勝訴幾率低，鮮有律師和公眾人物愿意代理污染維權(quán)案件。

三、對“十二五”期間我國環(huán)境法治建設(shè)的探討

“十二五”期間，我國對節(jié)能減排提出了約束性的硬目標(biāo)，為了解決日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題，一些專家提出要建立碳排放交易系統(tǒng)，征收環(huán)境稅，提高汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，盡快實(shí)行PM2.5標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測管理，公眾則要求對環(huán)保違法加重處罰。但筆者認(rèn)為，除了上述措施外，加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)才是治本之策。在此，對“十二五”期間我國的環(huán)境法治建設(shè)作如下探討：

（一）建立和完善大環(huán)境立法體系，遏制片面追求經(jīng)濟(jì)利益

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》自1989年頒布以來，雖然經(jīng)過幾次修改和補(bǔ)充，仍然是以環(huán)境污染和防治為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法律體系。

環(huán)境保護(hù)法是由國家制定或認(rèn)可，并由國家強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)于保護(hù)環(huán)境和自然資源、防治污染和其他公害的法律規(guī)范。對于中央立法而言，要本著實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)，立足于全面統(tǒng)籌兼顧的原則，遵循法制統(tǒng)一，確立環(huán)境管理體制，建立高效的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)來承擔(dān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)任務(wù)，通過立法明確有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、分工、職責(zé)和權(quán)限以及行使職權(quán)的程序，建立健全環(huán)境管理制度。國家環(huán)境立法具有根本方向性與原則性，是全國人民的環(huán)境活動準(zhǔn)則，是地方立法的依據(jù)。地方環(huán)境立法是享有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和相應(yīng)的地方行政機(jī)關(guān)制定地方性環(huán)境保護(hù)法律和規(guī)章，它是環(huán)境保護(hù)工作納入法治化軌道的主要手段，又是貫徹執(zhí)行國家環(huán)保法律、法規(guī)和管理本地環(huán)境保護(hù)事務(wù)的保證措施。地方環(huán)境立法必須堅(jiān)持強(qiáng)化環(huán)境管理、突出重點(diǎn)、兼顧其它的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持為環(huán)境管理服務(wù)，以環(huán)境保護(hù)工作為中心，是環(huán)境保護(hù)立法的重點(diǎn)。具體說來，“十二五”期間，要建立和完善大環(huán)境立法體系。大環(huán)境立法原則就是要在立法中運(yùn)用生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)將生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境作為一個有機(jī)體考慮，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防治污染和各類災(zāi)害等規(guī)范形成一套標(biāo)本兼治的環(huán)境立法體系。立法要堅(jiān)決遏制一些地方政府官員片面追求經(jīng)濟(jì)利益（GDP）的沖動，應(yīng)當(dāng)具有一定的超前性，向發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)傾斜；同時(shí)，要建立環(huán)境污染責(zé)任終身追究制和全過程行政問責(zé)制。

（二）強(qiáng)化制度實(shí)施執(zhí)行力，提高違法成本

我國環(huán)境保護(hù)一直強(qiáng)調(diào)以行政管理為主導(dǎo)，政府起到主導(dǎo)作用。從近幾年的工作實(shí)踐來看，我國的環(huán)保行政主導(dǎo)一直呈現(xiàn)出不斷加強(qiáng)的趨勢。“十二五”期間，環(huán)保工作的重點(diǎn)是加大環(huán)境執(zhí)法的力度，這使環(huán)保行政管理部門的作用更加重要。行政主導(dǎo)固然有其優(yōu)勢，但其局限性也很明顯，這是因?yàn)?，行政主?dǎo)具有嚴(yán)格的隸屬關(guān)系，很容易出現(xiàn)部門分割、條塊分割，不能形成一個有機(jī)聯(lián)系的整體，造成體制上的混亂；還有，行政主導(dǎo)的方式降低了環(huán)境司法的地位和功能，也降低了環(huán)境執(zhí)法的功能。因此，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治，必須強(qiáng)化制度執(zhí)行力，提高違法成本。應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面努力：

首先，污染防治要向行政責(zé)任與刑事責(zé)任相結(jié)合的行政刑法方向發(fā)展，將現(xiàn)行大量的行政處罰上升為具有刑事責(zé)任性質(zhì)的處罰，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)參與其中。其次，生態(tài)保護(hù)要逐步擴(kuò)大民事保護(hù)的范圍而縮小刑事責(zé)任的范圍，這要取決于民法物權(quán)的完善，取決于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的正確處理以及公眾環(huán)保意識的提高等各種因素。最后，建立以檢察院為主體的公益訴訟制度，檢察院代表環(huán)境公害的受害者提起訴訟?，F(xiàn)行環(huán)境侵權(quán)訴訟是由民法通則規(guī)定的，由于環(huán)境侵權(quán)的受害民眾較廣，在訴訟中容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，不利于共同訴訟人的共同求償，而公益訴訟制度的建立能夠克服此弊端，并且在當(dāng)今我國公眾法律意識普遍淡泊的情況下實(shí)施此舉不失為良策。當(dāng)然，我們要正確理解和把握加大環(huán)境執(zhí)法力度，在我國環(huán)境法治建設(shè)這一系統(tǒng)工程中，執(zhí)法是末端環(huán)節(jié)，前面的問題不解決而僅靠末端一刀切，無異于以堵口子治洪水，是治標(biāo)不治本，甚至?xí)せ埽瑸榄h(huán)境法治建設(shè)的發(fā)展埋下隱患。

（三）加大法律監(jiān)督力度，抑制權(quán)力尋租

由于我國實(shí)行環(huán)境保護(hù)行政主導(dǎo)，權(quán)力相對集中，行政部門自由裁量權(quán)較大，因此法律監(jiān)督尤為重要。如果說法治在法律調(diào)整機(jī)制中是把法律規(guī)范、法律關(guān)系和實(shí)現(xiàn)義務(wù)的活動等法律現(xiàn)象聚合起來的重要手段，那么法律監(jiān)督則是使法治在法律調(diào)整各個階段得到有力保證的重要法律措施，一個國家如果沒有嚴(yán)格有力的法律監(jiān)督，也就沒有法治?？梢姺杀O(jiān)督的真正價(jià)值不是在于形式，而是在于力度。

我國環(huán)保法律監(jiān)督大體包括：立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、輿論監(jiān)督、各政黨和社會團(tuán)體組織的監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等幾類。立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督在近年來發(fā)揮了重要作用，全國人大環(huán)境資源委員會多次聽取國務(wù)院和最高人民法院有關(guān)資源與環(huán)境保護(hù)的工作報(bào)告，對如何推動我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作提出了許多建設(shè)性意見，而且堅(jiān)持法律監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，組織并一直堅(jiān)持進(jìn)行中華環(huán)保世紀(jì)行和環(huán)境執(zhí)法大檢查等活動。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督以環(huán)境監(jiān)理為核心，成立了專門的環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)，旨在加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度。各政黨和社會團(tuán)體組織的監(jiān)督主要以輿論監(jiān)督的形式出現(xiàn)，但由于我國特殊的國情所決定，輿論監(jiān)督開展程度不是很高，因而總體上作用有限。人民群眾的監(jiān)督主要表現(xiàn)為以環(huán)境評價(jià)制度等為內(nèi)容的公眾參與，而公眾參與首先取決于公眾環(huán)境意識，其次取決于制度的保證。因此，在制度的設(shè)計(jì)上，要充分保障人民群眾及媒體的監(jiān)督權(quán)，規(guī)范企業(yè)的行為，抑制權(quán)利尋租，堅(jiān)決查處和糾正個別地方干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的行為。

（四）提高公民環(huán)保意識與官員守法觀念

這里，公民的環(huán)保意識與官員守法觀念，不只是普法教育與司法權(quán)威方面的因素，更重要的是公民，特別是各級官員法律信仰的培養(yǎng)問題，要真正做到以人為本，為子孫后代負(fù)責(zé)。歐美等發(fā)達(dá)國家，通過資產(chǎn)階級民主革命，法治現(xiàn)代化道路已達(dá)二三百年之久，而我國由于長期封建統(tǒng)治思想根深蒂固，對環(huán)保法律總是持一種排斥態(tài)度，只有破壞環(huán)境的自由，而無保護(hù)環(huán)境的傳統(tǒng)。由于自然資源權(quán)比較抽象，人與自然的關(guān)系長期以來被讓位于勞動者與勞動對象的經(jīng)濟(jì)關(guān)系而不是法律關(guān)系，由此看來，環(huán)保意識的深入人心還有一段很長的路要走。

2012年是“十二五”的重要之年，我國經(jīng)濟(jì)已邁上穩(wěn)步發(fā)展的快車道，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境破壞歷來都是一對孿生子，因此加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)刻不容緩。我們要學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，既不可盲目冒進(jìn)，更不要裹足不前，而是要趨利避害。一個最為緊要的對策就是：管理者應(yīng)當(dāng)從教育、法治、法律監(jiān)督等多方面努力，充分立足于我國的實(shí)際情況，探索出一條適合我國的切實(shí)可行的環(huán)境治理法治化的道路，這應(yīng)該說是一個長期而又艱難的過程。

[1]中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法

[2]國家環(huán)境保護(hù)部.“十二五”全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策建設(shè)綱要

[3]李淑蘭.對我國環(huán)境法治建設(shè)的幾點(diǎn)思考[J]重慶職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，.2006(3)

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作者單位：中共四川省南充市委黨校

責(zé)任編輯：惺睿