李傳軍

我國農村公共服務的供給困境及有效途徑

李傳軍

健全農村公共服務，對于建設社會主義新農村，從根本上解決“三農”問題，確保農村地區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展，具有重大的戰(zhàn)略意義。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國農村對公共服務的需求也日益遞增，但農村公共服務供給卻存在主體錯位、規(guī)模不足、結構失衡等問題。要走出農村公共服務供給的困境，必須合理定位農村公共服務供給中的政府角色，建立多元化的資金籌集渠道，改革農村公共服務供給的決策體制，大力加強農村基礎性和保障性公共服務建設，開辟農村公共服務供給的有效途徑。

一、健全農村公共服務的重大意義

農村公共服務是公共服務的一種類型。按照公共服務的性質，即是否具有競爭性和排他性，農村公共服務可以分為純公共服務和準公共服務。純公共服務是指具有完全的非競爭性和非排他性的公共服務，如農村公共安全、農村基層政府行政服務、農業(yè)基礎科學研究、大江大河治理、農村環(huán)境及資源保護、病蟲害預測預報等。準公共服務是指不完全具有非競爭性和非排他性的公共服務，主要包括：一是在性質上近乎純公共服務的準公共服務，如農村義務教育、農村公共衛(wèi)生、農村基本醫(yī)療、農村社會保障、農業(yè)科技成果推廣、小流域防洪防澇設施建設等；二是中間性準公共服務，如農村職業(yè)教育和技術培訓、農村高中教育、農村道路建設、農業(yè)信息服務、農村文化娛樂等；三是性質上近乎私人產(chǎn)品的準公共服務，如成人教育、農村電信等。

健全農村公共服務，對于實現(xiàn)農村的崛起、全面建設社會主義新農村、從根本上解決“三農”問題、確保農村地區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展，都具有十分重大的戰(zhàn)略意義。

（一）健全農村公共服務是全面推進小康社會建設的迫切需要

改革開放以來，廣大農村逐步實現(xiàn)了從溫飽到小康的歷史性跨越。隨著收入水平的提高，農村居民需求結構、消費結構發(fā)生了極大的變化。隨著工業(yè)化、城市化和市場化的快速推進，城鄉(xiāng)互動融合發(fā)展，農民群眾對農村公共服務項目需求的增加，使得原先政府為農民提供的公共服務越來越不能滿足農民的需求。所謂全面小康社會，不僅僅是解決溫飽問題，而是要從政治、經(jīng)濟、文化等各方面來滿足城鄉(xiāng)發(fā)展需要，即經(jīng)濟更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實。毋容置疑，健全農村公共服務對于全面推進小康社會建設有著至關重要的意義。

（二）健全農村公共服務是構建社會主義和諧社會的必由之路

當前我國的發(fā)展正處于一個改革發(fā)展的關鍵時期。一方面工業(yè)化、城市化、市場化加速推進，經(jīng)濟增長方式轉變加快，經(jīng)濟體制轉軌加速，社會發(fā)展轉型加劇；另一方面，由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡性增強，各種社會矛盾突出。而這種矛盾和問題又突出表現(xiàn)在工農關系、城鄉(xiāng)關系的處理上。而健全農村公共服務則正是從協(xié)調工農關系、縮小城鄉(xiāng)差距、推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展、保持社會和諧穩(wěn)定著眼而采取的一項重大戰(zhàn)略性舉措。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，當務之急就是要大力推進農村公共服務體系的建設。

（三）健全農村公共服務是解決“三農”問題的關鍵舉措

“三農”問題是我國現(xiàn)代化建設中容易出現(xiàn)偏差而又必須處理好的一個大問題，也是當前改革發(fā)展進程中遇到的一個重大難題。長期以來我們實行了城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)分割的二元體制，人為地造成了體制性障礙，阻礙了城鄉(xiāng)之間各種要素的自由流通。在計劃經(jīng)濟時期，為了城市建設和工業(yè)發(fā)展，我們采取了工農產(chǎn)品的“剪刀差”政策，從農村和農業(yè)汲取了城市建設和工業(yè)發(fā)展所需的資金。這在當時是不得已而為之，但是歷史地看，這對于農業(yè)、農村和農民是不公正的。當前，健全農村公共服務，本質上應當是“反哺農業(yè)”、以工補農、以城補鄉(xiāng)，著力引導城市公共設施向農村覆蓋，城市現(xiàn)代文明向農村輻射，給城鄉(xiāng)居民和經(jīng)濟社會以同等的發(fā)展機會，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。解決“三農”問題的核心，就在于能否逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化，讓農民享受到與市民一樣的公共服務。

（四）健全農村公共服務是實現(xiàn)政府職能體系合理化的必然要求

改革開放之初，為了扭轉“以階級斗爭為綱”的錯誤政府職能定位，快速發(fā)展經(jīng)濟，趕上世界的步伐，我們提出了“以經(jīng)濟建設為中心”。這在當時是必要的，也是正確的。但是，當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，公共服務職能也應成為政府職能的重要組成部分。因此，1998年的國務院機構改革方案明確提出，要把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來。黨的十六大再一次把政府職能定位為“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”。2008年十七屆二中全會通過《關于深化行政管理體制改革的意見》，強調要全面正確履行政府職能，改善經(jīng)濟調節(jié)、嚴格市場監(jiān)管、加強社會管理和更加注重公共服務。因此，“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”是對當前我國社會主義市場經(jīng)濟條件下政府職能的科學總結和高度概括。

二、我國農村公共服務的供給困境

長期以來，我國農村公共服務主要是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位來實現(xiàn)的。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國農村對公共服務的需求也日益遞增，但農村公共服務供給卻存在主體錯位、規(guī)模不足、結構失衡等問題。

(一)農村公共服務供給主體錯位

農村公共服務供給主體錯位表現(xiàn)為兩個方面：一是“越位”；二是“缺位”。

所謂“越位”，就是政府包攬一切農村公共服務的供給任務，由政府來提供所有本可以由農村非營利組織、農村社區(qū)或者市場提供的公共服務。政府在農村公共服務供給中的“越位”源于計劃經(jīng)濟時期確立的全能政府理念。在這種理念指導下，政府包攬了一切事務，管了很多“管不了，管不好，也不該管”的事，沒有給其他公共服務供給主體留下生存和發(fā)揮作用的空間。表面上看來，這種做法是政府對公共服務供給盡職盡責，但實際上由于政府能力和財力有限，農村公共服務供給嚴重不足，而且結構失衡，“出力不討好”，甚至好心辦壞事，造成公共服務供給的種種困境。

所謂“缺位”，是指本該由政府提供的公共服務而被政府推給市場或農民自己，導致本來應該由政府提供的公共服務或由政府與農民共同承擔的公共服務成本卻完全由農民承擔。比如城市的義務教育所需投入完全由政府負擔，而在農村，大部分由農民來負擔。至于鄉(xiāng)村道路建設、農業(yè)基礎設施等則幾乎全部由農民自己來負擔。

（二）農村公共服務供給規(guī)模不足

農村公共服務供給規(guī)模不足具體體現(xiàn)為：

1．農村基礎性公共服務供給不足。當前，農村基礎性公共服務與日益增長的農村公共服務需求和農村發(fā)展相比嚴重滯后，而城鄉(xiāng)差距也主要體現(xiàn)在農村用水用電、公路設施等農村基礎性設施的不完善方面。農村道路質量較差，被群眾稱為“揚灰（洋灰）路”、“水泥路”，即晴天一身土，雨天一身泥。雖然近年來實行的“村村通”工程，使這一狀況有所改善，但是由于很少有鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)相通的公交車，農民出行依然很難。農村的用電也很不正常，在“節(jié)能減排”的政策背景下，農村又成為“節(jié)能”的重點，經(jīng)常遇到拉閘限電，甚至連照明都保障不了。

2．農村保障性公共服務嚴重不足。首先，農村公共服務在教育方面投資不足。農村教育主要涉及九年義務教育。義務教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。目前教育經(jīng)費大部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農民籌集。由于長時間國家對農村教育的投入不足，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金短缺和農民的收入不足，農村的教育狀況令人堪憂。由于農村中小學環(huán)境較差，吸引不了人才，相應地，農村的師資力量就非常薄弱，這直接導致農村中學升學率低，新一代農民文化素質低，吸納新技術的能力差，難于適應市場經(jīng)濟的競爭環(huán)境，從而嚴重制約了農村經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展。［1］其次，農村的醫(yī)療水平不高，醫(yī)療急救體系不完善。由于農村各方面條件較差，醫(yī)療水平高的醫(yī)生嚴重匱乏，經(jīng)常造成誤診和病情延誤。據(jù)報道，截至2010年9月9日，僅河南山東兩省就有21人因被蜱蟲叮咬染病死亡，河南商城多位被蜱蟲咬傷者曾被誤診為感冒、腦炎、精神病。［2］第三，農村社會保障嚴重缺位。長期以來，農村社會保障無論是在范圍還是在標準上，無論是在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障還是在社會救助等具體內容上，其相對于城市而言都是很低的。

（三）農村公共服務供給結構失衡

長期以來，農村公共服務供給實行的是“自上而下”的決策模式。由于我國地域廣，發(fā)展差異大，這種決策模式使公共服務的供給不能有效地反映農民的實際需求，忽視農民的需求與偏好，農民在農村公共服務供給決策中基本上沒有參與權和表達對公共服務真實意愿的話語權和渠道。

由于沒有反映農民的真實需求，一方面造成了有限公共資源的浪費，“形象工程”、“政績工程”遠遠多于“民心工程”，農村公共服務投資效益低下；另一方面導致了農村公共服務的無序供給，很多農村公共服務供給需要農民配套資金，比如在新農村建設中，一些地方實施的農民“上樓工程”，實質上是“農民被上樓”，農民公寓還要村民補差價購買，加重了農民的負擔。［3］基層政府部門之所以不能及時了解農民的公共服務需求，不能動態(tài)地掌握農民對農村公共服務的需求變化狀況，這與基層政府改革的滯后不無關系。有些基層政府和領導干部尚未真正樹立服務型政府的理念，缺乏和農民的有效溝通，想當然地提供公共服務，這就導致了農村公共服務供給結構失衡。

在農村公共服務供給實踐中，地方政府為“應對”政績考核，對提供“有形的或硬性的”公共服務具有很強的意愿，如道路、公共廣場、農貿市場等，因為這些公共服務是有形的、可見的，也比較容易在短期內見成績，但是對于供給“無形的或軟性的”公共服務，如農業(yè)技術服務、環(huán)境保護、農村治安、社會保障、就業(yè)培訓等，地方政府往往缺乏意愿。其根本原因在于一些地方政府提供農村公共服務的出發(fā)點不是基于農村實際情況、農民的真實需求和供給的成本-收益分析，而是基于快速出“政績”的需要。

除了上述公共服務的種類存在結構失衡，農村公共服務供給還存在區(qū)域間的不均衡。區(qū)域間的不均衡主要反映在城鄉(xiāng)差別和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟落后地區(qū)的差距。公共服務的城鄉(xiāng)差別方面，上文已述及。農村公共服務區(qū)域間的差別主要原因在于各地區(qū)地理位置和資源稟賦的差異所造成的農村發(fā)展不平衡。我國東部及沿海發(fā)達地區(qū)，地方政府財力較強，對中央、省級財政依賴度不高，而經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)，政府財力比較弱，所以，對于農村公共服務的需求比較大。正是由于公共服務有全國性的和地區(qū)性的，而農村公共服務絕大部分屬于地區(qū)性的公共服務，這意味著當農村公共服務供給主要依靠地方財力支撐的情況下，區(qū)域間公共服務供給不均衡必然十分嚴重。而且，公共服務方面的地區(qū)差距要比經(jīng)濟發(fā)展方面的地區(qū)差距更大，且有進一步擴大的趨勢。［4］

三、農村公共服務供給困境的對策

農村公共服務供給短缺是制約我國農村經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。目前農村公共服務供給尚未形成一個能夠有效滿足合理需求的機制，需要我們深入探索，在不斷提高農村公共服務供給效率的實踐中，優(yōu)化和完善農村公共服務供給機制。要走出農村公共服務供給的困境，總的原則是在科學發(fā)展觀的指導下，堅持以人為本，尊重農民意愿，適應社會發(fā)展要求，遵循科學規(guī)律。具體對策如下：

第一，合理定位農村公共服務供給中的政府角色?？紤]到農村公共服務的公共性的不同，政府在不同類型公共服務供給方面所扮演的角色是不同的。完全具有非競爭性和非排他性的純公共服務，像治理大江大河、環(huán)境保護等，政府具有其他主體所不具備的效率優(yōu)勢，因此政府責無旁貸。對于準公共服務，市場機制可以發(fā)揮一定的作用，但由于公共服務的基礎性和外溢性特征，政府在提供準公共服務時仍然應該發(fā)揮主導作用，承擔其公共責任，為農民提供滿意的農村公共服務。要做到這一點，基層政府就必須實地考察農民實際需要，多與農民做有效溝通，了解他們的迫切和現(xiàn)實需求，時刻為他們提供最及時有效的公共服務。當前尤為重要的是公共服務生產(chǎn)和供給中的監(jiān)管機制建設問題。在農村公共服務由多元主體提供的條件下，如何對相關主體進行監(jiān)管，是政府需要關注的重大問題。如果監(jiān)管缺失，就會出現(xiàn)假冒偽劣、質次價高的公共服務，如高價醫(yī)藥費、假種子、假農藥、假化肥、偽技術等，從而嚴重損害農民利益。政府在建立監(jiān)管體系時，也不必盡攬于自身，而是應該積極構建一個與公共服務供給體系同構的多元化監(jiān)督體系，積極推動其他社會組織來監(jiān)督公共服務的生產(chǎn)和供給。［5］

第二，建立多元化的資金籌集渠道。要深化財政渠道，開拓市場渠道。公共服務的公共性要求政府通過公共財政支出來提供或參與公共服務的供給，因此，依靠財政渠道是健全農村公共服務的有效途徑，這是主要的籌資渠道。市場化渠道，也就是積極鼓勵社會力量來提供農村公共服務。特別需要指出的是，要大力培育財源，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，增加農民收入，變“輸血”為“造血”，否則農村公共服務供給將是“無源之水、無本之木”，再多的渠道也將無濟于事。

第三，改革農村公共服務供給的決策體制?，F(xiàn)行農村公共服務供給的“自上而下”決策體制是導致農村公共服務供給效率低下的重要原因。因此，必須改變決策體制，建立起“自下而上”與“自上而下”相結合的農村公共服務供給的決策體制。這一決策體制即以農村需求來決定公共服務的質、量和結構，而公共服務的供給主體仍然主要是政府。這一決策體制要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變管理理念，樹立服務意識，提升服務能力，同時，從機構設置、管理模式、工作方法等方面做好基礎性工作。［6］

第四，大力加強農村基礎性和保障性公共服務建設。農村基礎性公共服務體系是否完善，直接影響著農業(yè)現(xiàn)代化的進程、農村經(jīng)濟的發(fā)展和農民生活質量的提高，因此，必須大力加強農村基礎性公共服務建設。具體而言：（1）著力推進城鄉(xiāng)一體化建設。要結合新農村建設，加快農村環(huán)境綜合整治，逐步改造農村居住條件。（2）加大農田水利設施投入，做好防災減災工作。要重點抓好防洪排澇和灌溉水利工程建設，改善農業(yè)生產(chǎn)條件。針對一些地質災害易發(fā)地帶的特殊情況，做好應對措施，提高抗災標準，確保人民群眾生命財產(chǎn)的安全。（3）繼續(xù)實施交通道路暢通工程?！耙敫?，先修路”，要進一步推進“村村通工程”，還要加大投資力度建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)級公路，形成現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡。（4）加大農村用電的建設力度，搞好農村電網(wǎng)改造工程的建設和經(jīng)營管理，加強小水電開發(fā)的規(guī)劃和管理，為農民提供高質量的用電服務。農村保障性公共服務建設直接關系到農民群眾的切身利益，是“民心工程”，而且關乎農村的長遠規(guī)劃和發(fā)展，必須下大力氣抓緊抓好。首先，扎實推進失地人員養(yǎng)老保障工作。在當前農村社會保障還很不完善的情況下，必須大力抓好失地農民的養(yǎng)老保障工作，這是當前建設和諧社會的重中之重。其次，保證對農村義務教育的投入。國家應逐步增加教育投入，特別是對農村義務教育的投入。為了確保農村中小學教師工資按時足額發(fā)放，應調整財政支出結構，由縣財政統(tǒng)發(fā)工資。再次，大力加強農村衛(wèi)生服務建設，加大對農村醫(yī)療的資金投入。政府應加大對農村醫(yī)療的投入力度，完善新型農村合作醫(yī)療制度，使政策落到實處，這樣才能解決當前農村普遍存在的“看病難”和“看病貴”問題。［1］

第五，開辟農村公共服務供給的有效途徑。隨著社會進步和經(jīng)濟發(fā)展，農民的社會需求日益多樣化，這對公共服務的數(shù)量和質量都提出了更高的要求，但是由于農村基層政府財力和能力所限，無法及時有效地滿足農民的公共服務需求。要解決這一矛盾，只有把政府作用和市場機制有機地結合起來，根據(jù)公共服務的不同需求層次，加強公共服務與私人產(chǎn)品的替代性，建立不同層次和程度的競爭機制，才能通過農村居民的消費選擇，實現(xiàn)農村公共服務消費的效用最大化，提高農村公共服務供給的效率。在具體運作方式上，對純粹公共服務，由于市場調節(jié)機制完全失效，必須由政府公共財政完全承擔供給責任，而對眾多的擁擠型公共服務和俱樂部產(chǎn)品則應走民營化的路子，即交給企業(yè)和其他私人組織或社團去按市場法則來供給。［7］

［1］楊振華．農村公共服務供給困境及路徑選擇［J］．法制與社會，2009（19）．

［2］肖福燕．吸血蜱蟲引恐慌河南山東咬死21人［N］．重慶晚報，2009-09-09．

［3］殷爽．“農民被上樓”背后有隱憂［N］．光明日報，2010-11-04．

［4］劉清芝．我國農村公共品供給結構失衡問題與對策[J］．北方經(jīng)貿，2009（7）．

［5］王惠琴．農村公共產(chǎn)品的供給困境與政府角色的合理定位［J］．經(jīng)濟與社會發(fā)展，2010（1）．

［6］任鵬，朱麗穎．走出農村公共服務供給困境的路徑［J］．遼寧經(jīng)濟，2009（1）．

［7］海曙光．農村公共產(chǎn)品供給困境分析［J］．理論前沿，2009（1）．

作者：中國人民大學公共管理學院副教授，行政學博士，碩士生導師

責任編輯：張波

本成果得到國家“985工程優(yōu)勢學科創(chuàng)新平臺項目”專項經(jīng)費的資助。