臧星辰

(南京工業(yè)大學(xué) 法律與行政學(xué)院，南京 211815)

1 公共政策與網(wǎng)絡(luò)輿論的關(guān)系

公共政策是以政府主體的公共部門對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理過(guò)程中所制定的方案、行為規(guī)范和準(zhǔn)則。公共政策的特點(diǎn)集中表現(xiàn)在它的公共性:政策的制定者是以政府為代表的公權(quán)力部門，公共政策涉及到社會(huì)政治生活的方方面面，與社會(huì)公眾的切身利益息息相關(guān)。網(wǎng)絡(luò)輿論是公眾在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)，就社會(huì)政治生活表達(dá)和傳播的自己的觀點(diǎn)和態(tài)度，它是社會(huì)心態(tài)和政治心理在網(wǎng)絡(luò)上的直接反映。公共政策最終面對(duì)的是廣大人民群眾，他們對(duì)政策的態(tài)度直接影響到公共政策的成敗，民眾在現(xiàn)實(shí)中對(duì)公共政策的看法必然會(huì)在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)有所體現(xiàn)。

互聯(lián)網(wǎng)的興起為政府和民眾之間搭起了一座橋梁，提供了一個(gè)新的互動(dòng)交流平臺(tái)，使公眾更好地參與到公共政策決策中來(lái);互聯(lián)網(wǎng)作為一個(gè)開放的平臺(tái)，最大限度地匯集了各種利益訴求，為政府決策者釋放“決策氣球”，試探和了解民意提供了更多的依據(jù)和參考;打破了政府的信息壟斷，有效彌補(bǔ)了政府和民眾之間的信息不對(duì)稱，增加了政策的透明度;充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，某些公共事件、偶發(fā)事件一旦進(jìn)入公眾視野，并在網(wǎng)絡(luò)上升溫發(fā)酵，便會(huì)形成強(qiáng)大的輿論影響力，對(duì)政府決策者產(chǎn)生影響和壓力，最終左右公共政策走向。具有里程碑意義的事件是2003年發(fā)生的×××案，實(shí)施了21年的《城市流浪人員收容遣送辦法》被廢止，開始推行新的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員求助辦法》，網(wǎng)絡(luò)輿論的力量功不可沒(méi)。在這些事件中，民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到了進(jìn)一步的提升。

黨和政府高度重視互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)輿論的發(fā)展。胡錦濤總書記、溫家寶總理多次通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)友互動(dòng)交流，聽(tīng)取民聲，匯集民智。各級(jí)政府和部門建立網(wǎng)絡(luò)留言板，網(wǎng)絡(luò)信訪處，開通微薄，以多種形式和民眾進(jìn)行互動(dòng)交流。例如，人民網(wǎng)“中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)正式推出了”直通中南海——中央領(lǐng)導(dǎo)人和中央機(jī)構(gòu)留言板”欄目，自創(chuàng)辦以來(lái)，已形成了完整的中央、省、市、縣四級(jí)構(gòu)架。截止至2010年年末，已有多位省委書記、省長(zhǎng)、地方一把手對(duì)“留言板”中的網(wǎng)友留言做出了公開回復(fù)。知屋漏者在宇下，知政失者在草野，網(wǎng)絡(luò)輿論已經(jīng)成為政府公共決策重要的基礎(chǔ)之一。

2 公共政策與網(wǎng)絡(luò)輿論沖突的具體表現(xiàn)

在看到網(wǎng)絡(luò)輿論的積極作用的同時(shí)，也應(yīng)注意到公共政策與網(wǎng)絡(luò)輿論存在著許多不適應(yīng)、不切合之處，雙方存在著一定沖突，體現(xiàn)為:

(1)公共政策的權(quán)威性與網(wǎng)絡(luò)輿論之間的沖突。網(wǎng)民可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)政府公共政策的相關(guān)問(wèn)題自由地發(fā)表看法，但是在海量信息尤其是虛假信息面前，人們很難對(duì)一些信息做出理性合理的判斷，網(wǎng)絡(luò)輿論經(jīng)常呈現(xiàn)表現(xiàn)出反傳統(tǒng)、反主流、反權(quán)威的價(jià)值取向，表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)輿論常常對(duì)公共政策內(nèi)容的合理性產(chǎn)生質(zhì)疑，對(duì)公共政策存在著逆反排斥的心理，一些網(wǎng)民對(duì)計(jì)劃生育政策、民族政策等肆意解讀，曲解。網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策的這種“哈哈鏡”效應(yīng)造成了很多誤解和偏見(jiàn)，公共政策的權(quán)威性受損，政策客體對(duì)政策的不認(rèn)同，偏離政策目標(biāo)現(xiàn)象就有可能發(fā)生。

(2)公共政策制定的科學(xué)性與網(wǎng)絡(luò)輿論沖突。網(wǎng)絡(luò)輿論是分散的、顯性的，而網(wǎng)絡(luò)民意是具有廣泛代表性和傾向性的網(wǎng)絡(luò)輿論的聚合，隱含在網(wǎng)絡(luò)輿論之中，網(wǎng)絡(luò)輿論并不能等同于網(wǎng)絡(luò)民意，更不能代表現(xiàn)實(shí)中的全部民意。第一，網(wǎng)絡(luò)輿論表達(dá)的匿名性導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論帶有很明顯的雙重性和群體性特征，表現(xiàn)為理性與偏激、真實(shí)與虛假并存。既有真實(shí)合理的民間訴求，理智客觀的批評(píng)意見(jiàn)，又有對(duì)黨和政府惡意無(wú)理的攻擊謾罵、虛假信息和不文明言論隨處可見(jiàn)。法國(guó)社會(huì)心理學(xué)家古斯塔夫·勒龐認(rèn)為個(gè)人在群體中的思想獨(dú)立性會(huì)被群體思想所取代，其行為和思想會(huì)表現(xiàn)出偏激、盲從、缺乏理性等特點(diǎn)。從總體上來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)輿論極端化、情緒化、片面化的傾向非常明顯。第二，網(wǎng)民存在著性別、年齡、學(xué)歷、職業(yè)、收入、地域上的結(jié)構(gòu)性失衡，網(wǎng)民代表性不足。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第28次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告，截至2011年6月底，我國(guó)網(wǎng)民總數(shù)達(dá)到4.85億，其中，初中及以下學(xué)歷網(wǎng)民占43.8%，農(nóng)村網(wǎng)民為1.31億，僅占整體網(wǎng)民的27%，學(xué)生群體占比最高，達(dá)到29.9%。第三，網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)權(quán)占據(jù)在少數(shù)手中，“意見(jiàn)領(lǐng)袖”和“網(wǎng)絡(luò)推手”的觀點(diǎn)往往能受到追捧，普通網(wǎng)民或成為盲目的追隨者，或成為“沉默的大多數(shù)”，話語(yǔ)上的強(qiáng)勢(shì)往往能讓這些人制造網(wǎng)絡(luò)議程來(lái)操縱輿論?？茖W(xué)的公共政策必須建立在一個(gè)信息全面、真實(shí)的基礎(chǔ)之上，網(wǎng)絡(luò)輿論與真實(shí)民意的偏差，給政府決策帶來(lái)一定混亂。

(3)公共政策過(guò)程與網(wǎng)絡(luò)輿論非規(guī)范化表達(dá)的沖突。第一，在傳統(tǒng)的政策議程中，政府決策者將民眾反映較多的社會(huì)問(wèn)題納入公共政策范圍，公共政策系統(tǒng)的啟動(dòng)往往從政府開始，是一個(gè)自上而下的過(guò)程，而網(wǎng)絡(luò)輿論的表達(dá)是一個(gè)自下而上的過(guò)程，公共政策與網(wǎng)絡(luò)輿論這種步調(diào)上的不合拍時(shí)常導(dǎo)致政府在回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論時(shí)時(shí)間上滯后、行為上被動(dòng)，增加了政府的決策成本。第二，網(wǎng)絡(luò)輿論的非規(guī)范化表達(dá)常常引發(fā)輿論的監(jiān)督越位，對(duì)政府政策產(chǎn)生負(fù)面影響，這種情況在司法領(lǐng)域表現(xiàn)得特別明顯。對(duì)于一些輿論廣泛關(guān)注的司法案件，在司法判決之前，網(wǎng)絡(luò)媒體的大肆炒作引發(fā)輿論升級(jí)，司法機(jī)關(guān)深陷輿論風(fēng)暴中，司法審判演變成“媒體審判”，這顯然有礙于司法獨(dú)立。

3 化解沖突的路徑選擇

沖突論的代表人物科塞認(rèn)為“社會(huì)沖突是一個(gè)調(diào)整規(guī)范適合新環(huán)境的機(jī)制。一個(gè)彈性的社會(huì)從沖突中受益，因?yàn)檫@種行為通過(guò)創(chuàng)新和改進(jìn)規(guī)范保證了它在新條件下繼續(xù)存在。這種重新調(diào)整規(guī)范的機(jī)制在一個(gè)僵化的社會(huì)里幾乎是得不到的:后者由于壓制沖突，從而也消除了一個(gè)有用的警報(bào)，因此把災(zāi)難性崩潰的危險(xiǎn)增大到極限?！睕_突有正負(fù)兩面雙重作用，沖突并不是意味著單純的對(duì)抗，更多的是一個(gè)整合協(xié)調(diào)的契機(jī)?；夤舱吲c網(wǎng)絡(luò)輿論的沖突，不單單需要對(duì)輿論進(jìn)行引導(dǎo)監(jiān)督，最重要的是建立一套緩和調(diào)解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與民眾的雙贏。本文從制度保障的的角度出發(fā)，給出一些思路參考:

(1)構(gòu)建溝通機(jī)制，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政。在傳統(tǒng)的公共政策系統(tǒng)中，在公共政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估等一系列過(guò)程中，民眾總是處于被邊緣化的地位，只能消極被動(dòng)地接受公共政策。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政，就是以網(wǎng)絡(luò)為媒介為政府和民眾搭建互動(dòng)交流的平臺(tái)，將網(wǎng)絡(luò)輿論表達(dá)推向制度化的軌道，實(shí)現(xiàn)官民互動(dòng)。推動(dòng)政府決策與民意的雙向回饋，政府問(wèn)策于民，民眾求答于官，使民眾充分及時(shí)地了解政府政策，使公共政策最大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益。面對(duì)群眾質(zhì)疑，應(yīng)主動(dòng)接受網(wǎng)民的監(jiān)督，改變疲于應(yīng)對(duì)的局面，重塑政府的形象，提升政府公信力。推行網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度，網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人代表各自的職能部門公布權(quán)威的政策信息，受理網(wǎng)民訴求，征求網(wǎng)民意見(jiàn)，使網(wǎng)民全面了解到政府公共政策信息。

(2)建立網(wǎng)絡(luò)輿論匯集制度。網(wǎng)絡(luò)輿論一定程度上代表了現(xiàn)實(shí)中的民意，網(wǎng)絡(luò)輿論匯集制度對(duì)政府加強(qiáng)輿論敏感度，及時(shí)了解輿論動(dòng)向有著重要作用。政府應(yīng)組織專業(yè)人員，利用技術(shù)手段對(duì)輿論去粗取精，去偽存真，從眾聲喧嘩中剖離出對(duì)政府決策有用的信息，把社會(huì)公眾的訴求轉(zhuǎn)化為公共政策。比較有代表性的是2008年組建的人民網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)室，監(jiān)測(cè)室定期對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和分析，形成監(jiān)測(cè)分析研究報(bào)告。今后工作的重點(diǎn)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論收集的分層對(duì)口管理，地方政府也應(yīng)針對(duì)本地BBS、本地網(wǎng)站建立有地方特色的輿論匯集制度。

(3)健全法律法規(guī)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論。面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的新形勢(shì)，健全法律法規(guī)勢(shì)在必行。不僅要規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息的發(fā)布和傳播行為，也要保障網(wǎng)絡(luò)輿論的自由表達(dá)。對(duì)于歪曲事實(shí)、傳播謠言、惡意攻擊的言論，要及時(shí)澄清、有力回?fù)簦瑢?duì)當(dāng)事人追究刑事責(zé)任和民事責(zé)任。對(duì)于網(wǎng)民的建言獻(xiàn)策，有理有據(jù)的批評(píng)意見(jiàn)，應(yīng)認(rèn)真傾聽(tīng)、虛心接受、給予回應(yīng)。對(duì)于某些地方官員濫用公權(quán)封堵信息、對(duì)網(wǎng)民打擊報(bào)復(fù)甚至“跨省追捕”，也要出臺(tái)相應(yīng)的懲戒制度，對(duì)這些官員實(shí)行問(wèn)責(zé)。政府要本著包容積極的心態(tài)，既要讓網(wǎng)民在法律法規(guī)的框架內(nèi)暢所欲言，又要及時(shí)封堵住不良信息，如何把握住這個(gè)“度”的問(wèn)題，考驗(yàn)著政府的駕馭能力。

(4)建立網(wǎng)絡(luò)自治組織，提升網(wǎng)民素質(zhì)。網(wǎng)絡(luò)自治組織可以充當(dāng)現(xiàn)實(shí)中NGO的作用，在網(wǎng)民和政府之間樹立一道信息交匯的中轉(zhuǎn)站，起到上傳下達(dá)，整合利益訴求，疏導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)情緒的作用。網(wǎng)絡(luò)上已經(jīng)出現(xiàn)了一些自發(fā)組織的辟謠小組，但仍處于萌芽階段，在現(xiàn)階段政府可以鼓勵(lì)引導(dǎo)，使之發(fā)展壯大。通過(guò)宣傳教育，逐漸讓網(wǎng)民學(xué)會(huì)準(zhǔn)確完整的解讀政策信息，提高他們的網(wǎng)絡(luò)參與技能，從而提高網(wǎng)絡(luò)輿論質(zhì)量。培養(yǎng)網(wǎng)民的公正、客觀、獨(dú)立的思考能力和自律意識(shí)是一個(gè)緩慢艱難的過(guò)程，這不僅需要長(zhǎng)期道德教育，更為重要的是營(yíng)造綠色和諧的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，形成一套公認(rèn)的價(jià)值準(zhǔn)則和行為規(guī)范，使網(wǎng)民的自律意識(shí)內(nèi)化于心、外化于行。

4 結(jié)語(yǔ)

網(wǎng)絡(luò)輿論的興起考驗(yàn)著政府的智慧和勇氣，正視網(wǎng)絡(luò)輿論，善用網(wǎng)絡(luò)輿論，保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，做到網(wǎng)絡(luò)參與常規(guī)化、制度化，是推進(jìn)公共政策民主化、科學(xué)化的必由之路，也是擴(kuò)大公民政治參與，建設(shè)社會(huì)主義民主政治的應(yīng)有之義。

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