翟志文

日本《法官人事評價規(guī)則》解讀及其啟示

翟志文

日本于2004年制定實施了《法官人事評價規(guī)則》；該規(guī)則在增進法官職業(yè)能力和國民對司法信賴的根本目的上與我國法官考核制度一致；其促進法官能力的自我提高、審理案件數(shù)量的淡化處理、評價結果的非等級化表示和法院外部信息的處理等內(nèi)容對我國有著重要的啟示。

日本；法官；人事評價

從20世紀90年代起，以《法官法》出臺為標志，我國各法院普遍制定、實施了法官考核制度，開始了以淡化行政化、強調(diào)職業(yè)化為特征的法官考核。日本在第三次司法改革的大背景下，于2004年1月7日頒布實施了《法官人事評價規(guī)則》（以下略稱《規(guī)則》）。就為增進法官職業(yè)能力和國民對司法信賴這一根本目的以及將考核（評價）結果作為法官晉升和任免等的依據(jù)來說，日本法官人事評介和我國的法官考核制度有著較強的一致性。

一、《規(guī)則》的基本內(nèi)容［1］

（一）評價的目的、對象

評價的目的在于構筑公正的法官人事制度的基礎，同時促進法官能力的自我提高（規(guī)則第1條），提升國民對法官的信賴。

評價制度是針對判事、判事補、簡易法院判事進行的（規(guī)則第一條）。每年一次，以8月1日為基準日，對基準日在職的法官，以前一年的基準日至基準日前一日為對象進行評價。

（二）評價權人

對判事、判事補的人事評價由其所屬的法院院長實施，簡易法院判事的人事評價由管轄其所屬的簡易法院所在地的地方法院的院長實施（規(guī)則第二條第一款）。地方法院院長、家庭法院院長所作的人事評價由管轄該地方法院、家庭法院所在地的高等法院院長進行調(diào)整和補充（規(guī)則第二條第二款）。對地方法院或家庭法院院長進行人事評價時，如存在依其職務不適宜根據(jù)上述方法進行評價的特別事由，應依據(jù)最高法院的特別規(guī)定進行評價（規(guī)則第二條第三款）。

（三）評價項目和評價視角

評價權人按照《評價項目和評價視角》所規(guī)定的評價項目和視角，基于盡可能掌握的情報，以文字材料記載有特征的事項的方法作成評價書。法官人事評價就案件處理能力、合理運作所屬組織的能力以及作為法官履行職務所必要的一般資質(zhì)和能力等評價項目進行（規(guī)則第三條第一款）。（1）案件處理能力的評價視角包括：a.法判斷能力：法律知識全面、正確的掌握；對法律的理解力、分析力、綜合力和應用能力，適恰評價證據(jù)的能力，適恰表達法判斷的能力，在合理的期限內(nèi)完成調(diào)查等工作，形成判斷的能力等。b.程序運作能力：法庭等場合的指揮能力，和當事人的意思溝通能力，使擔當?shù)陌讣w順利進行的能力等。（2）合理運作所屬組織的能力的評價視角包括：a.組織領導部門（包括合議庭）或法院的能力。b.對職員的指導能力。c.適恰應對職員和法官等的能力等。（3）作為法官于履行職務必要的一般資質(zhì)和能力的評價視角包括：a.見識：有廣泛的素質(zhì)和修養(yǎng)，視野廣闊，對事理常情的洞察力，對社會事象的理解力等。b.人品和性格：廉正度、公平度、寬容度、勤勉度、忍耐力、自制力、決斷力、慎重度、注意力、思考問題的靈活性、獨立性、創(chuàng)新性、責任心、協(xié)調(diào)性和積極性等。

（四）評價情報的把握

1.評價情報的一般把握。評價人必須兼顧法官獨立，努力把握多方面、多角度情報（規(guī)則第三條第二款前段）。

2.來自法院外部情報的處理。評價人應該兼顧來自法院外部的情報（規(guī)則第三條第二款后段）。但是，以單個的裁判結論是否妥當為問題之類的、可能影響法官獨立的情報不得考慮。來自法院外部有關法官人事評價的情報應寄至該法官所屬的總務科接受并表示總務科長親展。提供情報的書面等形式，應記載具體根據(jù)的事實并提供者的姓名及聯(lián)絡地址。

（五）書面意見的提出和交談

評價人在進行評價時，應該接受由法官提出的自我評價書面材料，和被評價的法官交談（規(guī)則第三條第三款）。

（六）評價書的開示

在一定期間內(nèi)，法官如有申請，評價人應以交付副本的方法，開示評價書（規(guī)則第四條）。

（七）不服評價書的處理程序

法官就評價書記載的內(nèi)容可以向評價人提出不服異議（規(guī)則第五條第一款）。在法官不服評價書的場合，評價人應進行必要的調(diào)查，基于該調(diào)查的結果，或修正評價書內(nèi)容。或者堅持己見，而將法官本人的意見記載于評價書（規(guī)則第五條第二款）。有職權的高等法院院長可以對該修正和記載進行調(diào)整和補充。（規(guī)則第五條第三款）。

以上程序結束后，評價人應將修正后的評價書或者申請無理的意見，通知曾對評價書有異議的法官（規(guī)則第五條第四款）。通知以交付評價書副本的方法進行。

二、《規(guī)則》的解讀

其一，構筑公正的法官人事制度基礎之目的。《規(guī)則》規(guī)定人事評價的目的之一，在于構筑公正的法官人事制度的基礎，這里的法官人事制度主要是指法官在全國法院的配置以及因配置而發(fā)生的法官調(diào)動、工資的提升和任職三項。日本最高法院的法官會議是其全國法官人事決定機關，法官人事評價書由高等法院院長呈交最高法院，作為其法官會議人事決定的基礎資料之用，因此有“構筑公正的法官人事制度的基礎”一說。但是，影響人事決定的因素是多方面的，如日本《法院法》和《關于法官報酬等的法律》的有關規(guī)定，這些規(guī)定約束著法官人事評價的內(nèi)容及作用范圍?！叭耸略u價主要在法官‘適才適所’的配置以及判事的任命和再任命上起作用”［2］。

其二，促進法官能力的自我提高。關于這個目的如何實現(xiàn)，研究會認為：人事評價的結果如果以某種形式反饋給被評價人，能使其認識到自己的優(yōu)點和不足，以促使其自我提高［2］。委員會在回答最高法院的咨詢時說：《規(guī)則》規(guī)定，被評價人應就自己擔當職務的狀況書面陳述，評價權人要與其面談，這樣的評價過程本身能夠促使被評價人能力的主體性向上；另外將評價結果開示于本人，或者通過評價權人日常接觸中的勸告也能促使被評價人自主地提升自己的能力；并且認為從實感來看雙向互動的直接面談比較好，評價結果的開示沒有當面指導那樣的作用，因此評價過程比評價結果的開示意義更為重大［3］。

其三，審理案件數(shù)量的淡化處理。日本法官人事評價項目中沒有審理案件數(shù)量，也就是說，一個法官單位時間內(nèi)審理案件數(shù)對他的人事評價沒有影響。日本法官沒有獎金制度，這使得審結案件數(shù)的考核失去意義；同時，人事評價主要在法官“適才適所”的配置以及判事的任命和再任命上起作用，應更注重能力，而處理案件數(shù)的多少有各種各樣的原因，不能以數(shù)量來評價能力［2］。即使處理案件數(shù)多，審理、判決粗躁也不能受到好的評價，相反，即使處理案件數(shù)少，但處理了疑難的案件也應該受到好的評價［4］；法官工作性質(zhì)不是競賽，不適合業(yè)績考核；法官職務中，工作質(zhì)量占據(jù)較大的比重［3］?；谝陨显颍兑?guī)則》沒有把審理案件數(shù)量作為評價項目。值得注意的是，《評價項目和評價視角》將在合理的期限內(nèi)完成調(diào)查等工作、勤勉度、積極性等納入評價時考量的要素，使得評價更注重法官能力和主觀上的努力，這和審理案件數(shù)考核異曲同工，并且避免了數(shù)字考核的不合理因素。

其四，評價結果的非等級化表示。在《規(guī)則》實行前，日本法官人事評價部分評價結果是以等級表示的，如：案件處理能力細分為正確性、速度和法庭運作3個評價因素，正確性分非常正確、一般、一般以下3個等級。速度分迅速、一般、慢、滯留案件4個等級；法庭運作分適當、一般、不熟練3個等級。但是這種方式在實施近40年的過程中，被認為使得人物性格等都變得平面式的，不能完全反映被評價人的特征，到1999年改為自由記載式［4］。在《規(guī)則》制定過程中多數(shù)人認為：等級式評價必須有評價基準，但是評價基準難以制定；即使有不同的等級，但在具體評價時到底選擇哪個等級是困難的，結果多數(shù)會集中在中檔；等級式評價在結果上容易區(qū)分，但很難反映實際狀況，比如“開始比較慢，從某個階段能夠迅速處理了”這樣的情況，敘述式比等級式更能表達清楚；敘述式使得如“因這樣那樣的原因，有一些不足，但是總體來說比較好”這樣的表述成為可能，容易抓住法官的特性；等級式和敘述式并用的辦法，在實際利用評價內(nèi)容時，會變得將重點放在等級的考量上，敘述的內(nèi)容往往被忽略［3］；敘述式的評價能夠摘要具體的事實，在向本人開示時也能拿事實說明，本人的反論也可有針對性；等級式表述給人以排名的印象，但是法官的評價不是排名［5］。因此《規(guī)則》摒棄了評價結果的等級表示，選擇了敘述式。

其五，法院外部信息的處理?！兑?guī)則》要求評價人在作人事評價時，作為評價的依據(jù)，必須努力把握多方面、多角度的情報，特別強調(diào)應該兼顧來自法院外部的情報。因為雖然法官獨立，但是也不能不受外部的監(jiān)督而獨善其身，當事人也許就法官有關法律方面的問題并不能提供準確的看法，但是就是否公平、是否認真聽取當事人意見等外在的表現(xiàn)卻能發(fā)表意見，當然，當事人、律師因與案件審判有利益關系，其意見也不可避免泥沙俱下［6］。因此，規(guī)定提供情報必須是有根據(jù)的具體事實，評價人不得考慮以單個的裁判結論是否妥當為問題之類的情報。為驗證情報的真實性，應記載情報提供者的姓名及聯(lián)絡地址。而由總務科長親展，也是鑒于其性質(zhì)［1］。

通過上述解讀，本文認為日本法官人事評價規(guī)則，權衡了各種方案的利弊，進行了充分論證，對于我國法官考核制度有較多的啟示。

三、《規(guī)則》對于我國的啟示

雖然《規(guī)則》已經(jīng)實施，在日本也有不少對它的產(chǎn)生過程及內(nèi)容提出批評的聲音，主要批評意見認為法官人事評價影響法官獨立［7］，并且，日本法官人事評價與中國法官考核制度環(huán)境并不完全相同。但是，鑒于它和我國法官考核制度目的以及法官職業(yè)的一致性，其技術性內(nèi)容對于我國完善法官考核制度仍有相當?shù)膯⑹尽?/p>

（一）制定全國統(tǒng)一的考核規(guī)則

目前我國是由各個法院內(nèi)部制定、實施各自的法官考核規(guī)則，在考核內(nèi)容、方法、組織實施等方面全國各法院間相互差異很大，造成考核標準不一，存在不符合法官職業(yè)特點的規(guī)定等等缺陷，這些問題阻礙考評目的的實現(xiàn)［8］。規(guī)則制定沒有吸納社會大眾的參與，社會大眾很少了解法官考評，因而很難獲得整個社會的理解和支持。為了完善法官考核制度，我國應由最高法院制定全國統(tǒng)一的評價規(guī)則。雖然我國法官的人事管理權在各級權力機關，但是鑒于法官職業(yè)的同一性，制定統(tǒng)一的規(guī)則由各法院適用是可行的。規(guī)則制定應盡量吸納社會多領域人士參與，并就制定過程向社會公開，以吸收社會大眾的意見，謀求社會對制度的認同；規(guī)則內(nèi)容應力求與相關制度的協(xié)調(diào)，以提高可行性，為達成上述目標，從成本和能力考量，也應以最高法院制定為宜。

（二）側重實質(zhì)的衡量

綜觀我國不同法院制定的法官考核辦法，為求客觀和可操作性，評價視角多確定為行為結果數(shù)量為衡量基準，如辦案用時、調(diào)解率、上訴率等。但是，案件審理難易程度不同，年結案數(shù)或調(diào)解結案數(shù)也不能準確反映法官工作能力和態(tài)度，反可能造成重辦案速度輕辦案質(zhì)量、重調(diào)解輕判決的結果；上訴發(fā)回或改判、再審或再審改判也可能是因為發(fā)現(xiàn)新證據(jù)引起，并非前訴法官的錯誤。法官工作性質(zhì)畢竟不是體力勞動，很難用外在行為和結果來衡量，對法官評價應當避免數(shù)字化，更關注實質(zhì)性的內(nèi)容。因此規(guī)則本身只能在《法官法》規(guī)定的評價項目下設置評價視角，如法律知識掌握、法律應用能力、廉正度、勤勉度、公正度等等，以為具體評價提供方向，這也是針對法官工作性質(zhì)不得已的選擇。

（三）增加考核結果的文字敘述

因為我國法院多以數(shù)量作為評價基準，所以其結果只能以等級或得分數(shù)來表達。但是，對一個人的能力以及工作中的狀態(tài)很難準確打分或劃分等級，并且分數(shù)和等級只能讓人總體感覺好與不好，不能直觀反映具體問題。分數(shù)和等級會對法官產(chǎn)生嚴重的心理壓力，實際上不利于提高能力和改進工作態(tài)度。以文字敘述來表達評價結果比較而言更能具體準確，被評價人通過閱讀，能明了自己的不足以至今后努力的方向，符合考核的根本目的。鑒于《法官法》規(guī)定了法官考核結果的等次表示，可以將對考核結果的文字敘述作為確定等次的前提，與等次表示相結合。

（四）注重考核過程

我國法官考核基本是按根據(jù)法官外在行為和行為結果打分、統(tǒng)計和公布打分結果的步驟來進行，忽視了考核過程中的法官書面陳述、評價人與被評價人的面談以及日常接觸中的勸告。公布結果不是評價的目的，通過反省促其提高才是根本（從這個意義上說，公布結果也不是必須，只要向當事人通知考核結果即可）。正如上文所述，法官書面陳述自己一段時間的工作狀況，實際上是一個反省的過程，面談和勸告則是交流提示、幫助反省的方法。因此評價規(guī)則應當將法官個人工作總結、考核人單個面談作為考核的必經(jīng)程序予以規(guī)定，同時規(guī)定考核人同法官的日常交流。

（五）設置外部信息反饋渠道和處理規(guī)范

我國法院制定的考核辦法多缺失收集法院外部信息的規(guī)定，或者過于簡單缺乏查證和申辯機制。為完整全面收集考核的基礎信息，設置來自法院外部的信息反饋渠道，特別是當事人、律師反饋信息的渠道是必要的，因為當事人和律師親身參與訴訟全部過程，對于法官的工作作風、態(tài)度和指揮訴訟能力的感受最深。為防堵不適當?shù)姆答佇畔?，應要求當事人、律師反饋信息如實具名，?guī)定考核人可對外部信息進行調(diào)查核實，給予被考核人有申辯的機會。

[1]最高裁判所「裁判官の人事評価に関する規(guī)則」、最高裁判所「裁判官の新しい人事評価制度について」、最高裁判所「裁判官の新しい人事評価制度の概要について」[DB/OL]http://www.courts.go.jp/about/siryo/siryo_gyosei_jinjihyoka.html.

[2][日]最高裁判所裁判官の人事評価の在り方に関する研究會「裁判官の人事評価の在り方に関する研究會報告書第4我が國の裁判官の人事評価の在り方に関する検討」[DB/OL]http://www.courts.go.jp/saikosai/about/iinkai/saiban_kenkyu/jinzai_kenkyu/hokokusho4.html.

[3]最高裁判所一般規(guī)則制定諮問委員會議事概要（第8回）[DB/OL]http://www.courts.go.jp/saikosai/about/iinkai/ippanki soku/08/gaiyou.html.

[4]最高裁判所裁判官の人事評価の在り方に関する研究會

「裁判官の人事評価の在り方に関する研究會報告書第2裁判官の人事評価の現(xiàn)狀と関連する裁判官人事の概況」[DB/OL]http://www.courts.go.jp/saikosai/about/iinkai/saiban_kenkyu/jinzai_kenkyu/hokokusho2.html.

[5]最高裁判所一般規(guī)則制定諮問委員會議事概要 （第9回）[DB/OL]http://www.courts.go.jp/saikosai/about/iinkai/ippanki soku/09/gaiyou.html.

[6]最高裁判所裁判官の人事評価の在り方に関する研究會協(xié)議內(nèi)容 （第 12回）[DB/OL]http://www.courts.go.jp/saikosai/about/iinkai/saiban_kenkyu/jinzai_kyogi12.html.

[7]宮本康昭「裁判官制度改革過程の検証」現(xiàn)代法學第9號第91-129頁（2005年）.

[8]周興中.法官審判業(yè)績考評制度的改革[DB/OL].人民法院網(wǎng)http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=249661.

DF84

A

1673-1999（2012）06-0057-03

翟志文（1971-）男，安徽無為人，安徽師范大學（安徽蕪湖 241000）講師，南京師范大學（江蘇南京210046）法學院博士生，研究方向為民事訴訟法學、司法制度。

2012-01-18