李宗玲

（蘭州大學 馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730000）

論公共選擇理論中的官僚機構和官僚行為

李宗玲

（蘭州大學 馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730000）

在政治市場上，除了作為生產者的政治家和政黨，作為消費者的選民以外，官僚機構作為一中介活躍于整個政治舞臺并對政府的政治經(jīng)濟活動產生了重要影響。從一個“經(jīng)濟人”的角度出發(fā)觀察官僚行為和官僚機構的活動以及分析官僚及官僚機構存在的現(xiàn)實基礎和意義，并對這樣的存在對整個政府行為及政府行政效率的影響進行解析，對如何改進官僚機構提高行政效率具有重要的現(xiàn)實意義。

公共選擇理論；官僚機構；官僚行為；政府

官僚是公共決策的直接執(zhí)行者，他們的行為在公共選擇過程中屬于供給方的行為。在西方國家里，政府實際上由政治家和官僚兩部分人組成，政治家要獲得一定的職位必須經(jīng)過選舉，而官僚是由公共機構任命的，其任職往往是終身制的。官僚通常不直接對選民負責，而是對任命他們的公共機構以及領導這些機構的政治家們負責。官僚是現(xiàn)實政治生活中除選民和政黨之外的又一重要政治角色，其對公共政策的制定和執(zhí)行都具有極大的影響。因此，研究官僚機構及其組成成員的行為對現(xiàn)實政治生活具有重要意義，尤其是把官僚的行為動機放在公共選擇理論下研究，更會讓人明白他們?yōu)槭裁磿@樣做而不那樣做，以及為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，對我們理解政府行為也具有重要的指引作用。

一、公共選擇理論

公共選擇理論是西方經(jīng)濟學理論之一，它是由公共選擇學派于20世紀50年代建立和發(fā)展起來的，其在英文文獻里通常稱作“公共選擇”（public choice），是一門介于政治學和經(jīng)濟學之間的新興交叉學科，它的出發(fā)點是運用經(jīng)濟學的分析方法來研究政治決策的運作機制。用公共選擇學派代表人物布坎南的話來說，“公共選擇是政治上的觀點，它是以經(jīng)濟學的工具和方法大量應用于集體或非市場決策而產生?！保?］同時繆勒也認為：“公共選擇是對非市場決策的經(jīng)濟學研究或是把經(jīng)濟學運用于政治科學地分析”。［2］因此，公共選擇理論是運用經(jīng)濟學的分析方法來分析和研究政府政策的制定過程，研究在既定的社會公眾偏好和政治程序背景下政府的政策是如何制定出來的，以及如何改革政治程序以改進決策和結果。公共選擇理論的提出是基于政府提供公共物品這一前提假設，同時它開辟了對投票等政治行為進行經(jīng)濟學觀察與研究的嶄新視角，從這個意義上說，公共選擇理論打破了長期以來存在于政治學和經(jīng)濟學之間的界限，成為溝通兩者的橋梁。公共選擇理論使用的是經(jīng)濟學的分析方法，但它的主題和政治科學的主題是相同的，均涉及國家理論、政黨政治、官僚機構等。公共選擇理論有以下內涵：

（一）“經(jīng)濟人”假設是公共選擇理論的前提

傳統(tǒng)的政治學中的“人”與經(jīng)濟學中的“人”是兩個不同的概念。經(jīng)濟學中“人”是理性的人，即追求個人利益最大化的人；而政治學中的“人”是“政治人”，即代表民眾利益，為了追求公共利益而展開公共行動，力圖實現(xiàn)公共利益最大化的人。公共選擇理論認為，政治家、官僚等政治領域中的人同經(jīng)濟領域中的人是一樣的，都以追求個人利益最大化為行為目標，即都是“經(jīng)濟人”，而政治家追求的是選票最大化，選民追求的是投票凈收益最大化，執(zhí)行決策的政府官員追求的則是預算最大化等。

（二）非市場決策是公共選擇理論的切入點

公共選擇理論可以說是研究非市場決策的理論，是用經(jīng)濟方法對政府決策過程的分析。在非市場決策中，國家和政府發(fā)揮主導作用，它的代理人——政治家和官僚同私人經(jīng)濟中的個人一樣，也是趨利的“經(jīng)濟人”。同其他任何在公共選擇領域中做出決定的人一樣都會犯錯誤，他們的行動本身也要受制于一些規(guī)則。公共選擇理論將政府看作市場環(huán)境中的企業(yè)，即公共產品的生產者和提供者，由此來揭示其在市場環(huán)境中的行為方式和行為后果。

（三）交易是公共選擇理論中的重要概念

交易是指經(jīng)濟主體從個人利益最大化的目的出發(fā)，相互之間進行自愿交換，從而實現(xiàn)個人利益最大化。在經(jīng)濟領域里，交易各方是平等的，交易完全是自愿的，交易的過程也是非強制性的，如果有任何一方不滿意，交易就可以取消。但在政治領域里，交易各方的權利是不均等的，而且交易一旦確定，就不能輕易取消或更改，因而具有一定的強制性特征。交易具有簡單交易和復雜交易，在政治領域大部分交易都是多個“經(jīng)濟人”之間的復雜交易。

二、官僚及其行為特征

官僚在表面上是制度與權力，而在本質上是一個社會的利益管理階層。在公共選擇論者看來，官僚是指負責執(zhí)行通過政治制度作出的集體選擇的代理人集團，或更明確地說是指負責政府提供公共服務的部門，他們是由政治家任命的公共政策或公共項目的執(zhí)行人，是公共產品的生產者、提供者和維護者。［3］官僚主要有以下行為特征：

（一）官僚行為具有相對的獨立性

他不直接對選民負責而是對任命他們的政府機構和政治家負責。由于官僚機構的成員實行的是任命制，選民要想影響官僚，只能借助于社會輿論的壓力，或者通過組成一定的利益集團來影響政黨和政府進而影響官員，所以選民對官員的制約實際上是一種軟約束，作用相對比較弱，過程也相對比較長，從而使官員的行為具有相對的獨立性。

（二）官僚行為具有相對的穩(wěn)定性

官僚機構與市場環(huán)境之下的企業(yè)不同，它不會受市場環(huán)境影響，相對來說比較穩(wěn)定，它的成員相對來說也比較穩(wěn)定，雖然它的機構內部有自己的一套嚴格的等級制度和晉升規(guī)則，但由于官僚機構部門的產出都是非贏利性的，因而它不能像私營企業(yè)一樣把利潤作為硬性指標來使用，所以它沒有明確的考核指標，在沒有考核指標的情形下官僚行為更具有相對的穩(wěn)定性。

（三）官僚行為具有相對的特殊性

政治家與政府官員的政策主張要變?yōu)楝F(xiàn)實的規(guī)章制度，需要通過起草政策法案把政策主張轉化為規(guī)章制度，而官僚負責選擇議案的收集，議案的審議，同時負責分析和提供各種必要的信息，因此，他們與社會各界關系的密切程度決定其能否提供有效的信息，這直接影響著政治家決策的成功與否。

三、官僚機構存在的基礎和意義

官僚機構的產生并非偶然現(xiàn)象，它是伴隨著特定的社會歷史條件即社會分工的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。隨著組織化的發(fā)展，社會工作越來越固定于一定的專業(yè)范圍之內，由于專業(yè)技術的限制，各工作之間流動的可能性越來越小，官僚制的產生為統(tǒng)治者的全面管理提供了可能。貨幣經(jīng)濟的發(fā)展也促進了官僚機構的產生。貨幣經(jīng)濟的發(fā)展要求收入和支出使用統(tǒng)一的標準量化，同時定期支付薪酬既可以擺脫以實物為報酬的松懈官僚體制傾向，又可以保證雇員有穩(wěn)定的收入來源，從而增加了組織的重要性以及雇員對組織的依賴性，而這又不同于世襲官僚制中的人身依附關系，使雇員更加自由和獨立，更能激發(fā)他們的積極性和責任感。

官僚機構存在的基礎：首先，政治與行政分開是官僚機構存在的前提。伍德羅·威爾遜在1887年提出了政治與行政分離的思想。政治和行政分離剔除了官僚制行政中的政治因素，使行政獲得獨立的地位，使官僚機構獨立存在成為可能。其次，科學管理原理是官僚機構存在的基礎。泰勒認為用科學管理來代替經(jīng)驗法則，可以擯棄傳統(tǒng)的經(jīng)驗型管理中所摻雜的大量人治因素?？茖W管理原理把傳統(tǒng)的管理從個人經(jīng)驗主義推向了科學、理性、專業(yè)化和普遍化，為理性官僚制的合理性做了鋪墊，并且為其提供管理原則和方法。

官僚機構存在的意義：首先，官僚制適應了現(xiàn)代社會對形式平等的追求。官僚機構是追求形式合理的管理體制，它克服了行政中的專制主義和各種特權現(xiàn)象，適應了現(xiàn)代社會對形式平等的要求，保障了人們在法律制度面前即形式上的平等權利。其次，官僚機構促進了社會等級差距的縮小。官僚機構通過落實一系列的政策規(guī)定促進社會的良性發(fā)展，促進社會等級差距的縮小，使社會更加穩(wěn)定，更易于管理。再次，官僚機構提高了行政效率。在官僚制的行為模式中，行政是一種專業(yè)化的職業(yè)，它需要由經(jīng)過專業(yè)化訓練的人員來完成，同時由于各種工作對專業(yè)和技能的要求不同，所以必須將各種工作分開以由專門的專業(yè)人員來操作，最后統(tǒng)一進行管理，這樣就提高了行政效率，同時避免了由于相關知識缺乏而造成的不專業(yè)。

四、公共選擇理論下的官僚行為及相關的政府行為

（一）從公共選擇理論的前提——“經(jīng)濟人”假設分析官僚行為

首先，從“經(jīng)濟人”假設出發(fā)，官僚不是“政治人”，他們首先追求的是個人利益最大化。官僚出于自身利益（所獲得的薪金、社會名望、額外所得、權力和地位等）的考慮，千方百計的尋求權利的擴張和預算的最大化，結果造成機構的臃腫和預算的不斷膨脹。又由于官僚的行為具有一定的相對獨立性，他們受到的是一種軟約束力，更助長了他們之間相互爭奪權力和爭取利益的野心，從而使整個官僚機構內部形成一個相互傾軋、勾心斗角的氛圍，造成整個政府機構的內耗增加，背離整個組織本身存在的目的。其次，官僚機構對公共政策的制定和執(zhí)行都有重大影響，由于官僚是“經(jīng)濟人”，為了維護自己的既得利益和追求更大的利益，他們會結成一個利益集團為政治家提供歪曲的信息，使政策向著有利于自己的方向發(fā)展。對于由政府部門獨立的、全權制定與實施的政策來說，由于每個部門所遵循的政策，通常是由該部門領導人根據(jù)自己對公共利益的理解來決定的，他們的行為具有限當大的自由度和靈活性，有意或無意的為自身的經(jīng)濟利益所驅動，故而他們對公共利益的理解常常難以真正符合公共利益的要求。

（二）從公共選擇理論的非市場決策環(huán)境出發(fā)，發(fā)揮主導作用的是國家或政府

非市場決策環(huán)境缺乏競爭性并且具有一定的強制性，官員與政治家就構成一種雙邊壟斷關系，使得官僚的地位和利益相對比較穩(wěn)定。在透明度相對較低，競爭程度低下的政府機關中，政府機關的官員們的工資往往是數(shù)額固定并且按時發(fā)放，工作的好壞與他們工資的漲跌不會掛鉤，這種制度使他們很容易松懈，從而產生惰性，也缺乏一種把公共物品的生產費用壓縮到最低限度的動力，即不考慮成本和收益之間的比例，從而使社會支付的總費用大大超出了社會本應支付的成本。同時，由于社會監(jiān)督和官僚機構組織內部監(jiān)督機制的不完善，絕大多數(shù)官員的行為都無法得到有效的監(jiān)督，從而就會出現(xiàn)領導者脫離實際，不了解下情，高高在上，貪圖舒適，滿足現(xiàn)狀，做官當老爺；飽食終日，無所作為；遇事推諉，辦事拖拉，不負責任等現(xiàn)象。這些大大降低了政府的行政效率，導致官僚個人的權威大于職務權威，從而引起社會公眾的不滿。

（三）從公共選擇理論中的交易出發(fā)，官僚從個人利益最大化的目的出發(fā)，把自己的每項工作都視為在與別人做交易。

利用自己所擁有的權利和信息優(yōu)勢為自己尋求利益，如政府官員利用行政干預的辦法來增進私人企業(yè)的利潤，人為創(chuàng)造租，誘使私人企業(yè)向他們進貢作為得到這種租的條件，也即創(chuàng)租；政府官員會故意提出一些可能使私人的企業(yè)利益受損的政策相威脅，迫使私人企業(yè)割舍一部分利益與其共享，也即抽租；以及一些政府官員利用職務之便進行尋租等。以上這些現(xiàn)象在政府機構中普遍存在，使得公眾想讓政府官員為他們辦事就得先給他們好處成為一種共識，這樣將不正常的事情正?；?，使更多的人行賄和更多的官員受賄，敗壞了社會風氣，造成整個社會資源的浪費和社會效用的損失。

五、從改進官僚行為的角度提高政府工作效率的對策

官僚制適應了工業(yè)社會發(fā)展的要求，并在很長一段時間內發(fā)揮了巨大作用。然而隨著社會的深化發(fā)展，官僚制開始暴露出自身的缺陷，阻礙社會公共事業(yè)的健康發(fā)展。即便如此，人類到目前尚未找到一種可以完全替代官僚制的組織形式，因此我們只能通過研究官僚的行為動機的淵源，找出相關的解決措施以完善官僚機制，提高官僚機構的行政效率。

首先，建立官員考核機制和有效的官員激勵機制。建立官員考核機制，定期對官員進行考核，包括官員自身素質考核，業(yè)務考核以及政績考核，著重做到政府機構內部透明化，保證上情下達。同時，在政府部門引進企業(yè)精神，建立有效的官員激勵機制。政府應改變官員拿固定薪金的規(guī)定，將官員的收入和他們的政績掛鉤，以鏟除他們不思進取滿足現(xiàn)狀的惰性。根據(jù)管理學泰斗彼得·德魯克的理論，如果一個組織是鼓勵企業(yè)家精神和行為的，那么幾乎人人都可以成為企業(yè)家，反之，即使是那些最有企業(yè)家創(chuàng)新精神的人，掌管公共服務機構尤其是政府機構半年以后，“其行為也會變得像最糟糕的混日子的官僚和爭權奪利的政客一樣?！保?］（P12－13）

其次，完善社會公眾以及媒介對官員的監(jiān)督機制。對公共權威的監(jiān)督機制是防止權力濫用與誤用，防止政策偏離公眾利益而失去公眾信任的重要保證，也是官僚機構改革的內在動力。完善輿論監(jiān)督機制，包括調動輿論監(jiān)督主題的積極性、拓寬輿論監(jiān)督的渠道和方式、提高輿論監(jiān)督的可信力等，同時完善對輿論監(jiān)督主體的人生安全的保護措施，只有這樣才能建立一個更加公正、透明的公權體系，才能不斷提高官僚機構的行政效率。

［1］〔美〕布坎南.自由、市場和國家［M］.吳良鍵，桑伍，曾獲，譯.北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1988.

［2］〔美〕繆勒.公共選擇理論［M］.楊春學，等譯.北京：中國社會科學出版社，1999.

［3］郭慶旺，等.公共經(jīng)濟學大辭典［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，1999.

［4］〔美〕戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.上海：上海譯文出版社，1996.

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李宗玲（1987—），女，蘭州大學馬克思主義學院馬克思主義中國化專業(yè)2010級碩士研究生，主要從事黨史黨建研究。