王忠良

社會主義新農(nóng)村改造存在的問題及對策
——以山東省泗水縣為例

王忠良

社會主義新農(nóng)村改造是我們黨為解決“三農(nóng)”問題進行的大膽嘗試，它的正確實施必將有力地推動社會主義新農(nóng)村建設，加快推進城鄉(xiāng)一體化以及農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面進步。以山東省泗水縣為例，分析了新農(nóng)村改造中存在的問題，提出了吸收社會資本、政企共同開發(fā)；健全工作機制、完善監(jiān)督程序、保障農(nóng)民主體地位和權益；因地制宜、立足各村實際、體現(xiàn)地域特色等完善措施。

泗水縣；新農(nóng)村改造；存在問題；完善措施

2010年以來，社會主義新農(nóng)村改造工作作為社會主義新農(nóng)村建設的重要組成部分，在山東各地如火如荼地開展起來。山東省泗水縣以此為契機，將社會主義新農(nóng)村改造與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設結(jié)合起來，充分利用國家土地增減掛鉤政策，在節(jié)約土地資源、改善農(nóng)民居住環(huán)境、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化、增加農(nóng)民收入方面取得了可喜的成績，積累了成功的經(jīng)驗，發(fā)揮了良好的示范帶動作用。但是，不容忽視的是，該縣在社會主義新農(nóng)村改造過程中，也暴露出不少問題。

一、泗水縣新農(nóng)村改造的現(xiàn)狀考察

山東省泗水縣位于魯中南部，經(jīng)濟文化相對落后，農(nóng)村人口眾多。2010年，省委、省政府作出了在全省開展社會主義新農(nóng)村改造工作的戰(zhàn)略部署。在全省大力推進新農(nóng)村改造的形勢下，泗水縣抓住這一有利契機，作出了在全縣開展新農(nóng)村改造試點工作的規(guī)劃。根據(jù)規(guī)劃，泗水縣確定了鮑王莊村、黨家廟村、馬家井村、賀莊村等30個行政村作為新農(nóng)村改造的試點村［1］。其中，鮑王莊村是全縣新農(nóng)村改造的重點村和示范村。試點工作開展以來，整體上進展順利，基本上達到了預定目標。其中，鮑王莊村、黨家廟村、馬家井村已基本上完成了主體工程建設。賀莊村等其他試點村還處于建設中。但是，由于缺乏經(jīng)驗和充分的準備，該縣在新農(nóng)村改造過程中暴露出相當多的問題，成為影響農(nóng)村社會和諧安定的重要隱患。

二、泗水縣在新農(nóng)村改造中存在的主要問題

（一）缺乏雄厚的資金保障

泗水縣是一個經(jīng)濟文化欠發(fā)達縣，農(nóng)村人口比重較大。轄區(qū)內(nèi)工業(yè)基礎薄弱，缺乏實力雄厚的大企業(yè)集團。稅收的主要來源是中小企業(yè)和個體工商業(yè)者。近幾年，財政收入雖逐年增加但仍顯緊張，有時甚至入不敷出。在這樣的財政條件下，要想在30個行政村同時開展新農(nóng)村改造的試點工作談何容易。然而，縣政府、街道辦事處以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然決意實施試點規(guī)劃。他們寄希望于土地增減掛鉤政策的專項撥款。按照土地增減掛鉤政策，中央及省級財政對新增耕地以每畝20萬元進行補貼［2］。在這樣的政策背景下，該縣黨政領導在財力嚴重不足的情況下，仍然表現(xiàn)出極大的熱情和自信，他們決定在短時間內(nèi)完成拆遷工作，于是，縣里組織力量在短短一個月內(nèi)即完成了拆遷任務。但是，在村民的房子被拆遷以后，新社區(qū)工程卻遲遲沒有啟動，有的試點村如鮑王莊村曾因資金不到位而一度陷入停工狀態(tài)。造成資金不到位的主要原因在于縣政府對土地增減掛鉤政策專項撥款的過分依賴?？h政府在完成拆遷工作以后，立即將建設新社區(qū)、復墾新耕地的權力下放給各試點村。由于缺乏有效監(jiān)管，加之各試點村急功近利、工作簡單粗糙，因此，幾乎所有的試點村在市政府的復墾耕地驗收中都未達標。既然耕地質(zhì)量不達標，新增耕地的土地補貼款自然也就無法得到。而縣政府事先也無專項的財政預算，因此，大批新村建設曾一度陷入停滯狀態(tài)。一方面是工地停工，一方面是被拆遷的村民盼望早日回遷。很多村民不滿政府及村委會工作，紛紛走上了上訪之路。

（二）脫離實際，形式主義嚴重

泗水縣在進行新農(nóng)村改造過程中，沒有從當?shù)貙嶋H出發(fā)，特別是沒有充分考慮到各村政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展不平衡這一現(xiàn)實，在缺乏必要的調(diào)研、論證的情況下即草率地制定改造規(guī)劃，盲目跟風、搞一刀切，大建所謂的“萬人社區(qū)”，嚴重超越了該縣農(nóng)村經(jīng)濟文化實際發(fā)展水平。由于缺乏完善的配套設施，新型社區(qū)的功能與各村生產(chǎn)生活的實際需要發(fā)生了嚴重的脫鉤。例如鮑王莊村，60%的村民都是在農(nóng)村集貿(mào)市場上搞個體經(jīng)營，幾乎家家需要倉庫存放貨物。在拆遷以前，他們在自家的獨院里建有倉庫，十分方便。但在拆遷以后，他們卻不得不去別的地方租賃倉庫。由于倉庫數(shù)量少，需要倉庫的村民多，因此，倉庫的租金在拆遷后翻了好幾倍。倉庫成本的增加，對這些收入微薄、剛剛脫貧的個體戶來說無疑是雪上加霜。以至于一些村民抱怨道：“新農(nóng)村改造好啊，把我們這些剛剛步入小康生活的農(nóng)民又重新打回了原形?！绷硗猓摯鍙氖陆?jīng)營的機動車輛主要為農(nóng)用三輪車，于是便出現(xiàn)了農(nóng)民開著機動三輪車進小區(qū)車庫的情景。農(nóng)用車噪音很大，嚴重干擾了小區(qū)居民的正常休息。在黨家廟村，大部分村民還是以種地為生，舊村改造后，村民們的大量農(nóng)具無法存放，以至于村民們扛著農(nóng)具上下樓。更有甚者，在馬家井村，有些特困戶靠飼養(yǎng)家禽維持生計，舊村拆遷后，飼養(yǎng)的家禽沒有地方處理，于是就上演了村民們提著雞籠、鴨籠上樓的一幕。有的村民因生活貧困，用不起煤氣，竟然將柴草抱上樓，在樓道里建簡易鍋灶，用柴草做飯，樓道里濃煙滾滾，鄰居們和村委會雖多次勸說但仍無濟于事。所有這些都說明：現(xiàn)階段該縣還不宜搞大規(guī)模的樓房化社區(qū)。村民“被樓房化”反映了畸形的考核機制、錯誤的政績觀以及嚴重的形式主義。

（三）忽視農(nóng)民主體地位，漠視農(nóng)民正當權益

中央要求新農(nóng)村改造要堅持尊重農(nóng)民意愿、充分發(fā)揮農(nóng)民主體地位的原則［3］。省、市、縣關于新農(nóng)村改造的文件也作了相應規(guī)定，新農(nóng)村改造的各個環(huán)節(jié)、各個階段都應當聽取群眾意見，舊村拆遷改造要經(jīng)過80%以上的人同意方可組織實施［4］。但在該縣的具體實施過程中，沒有一個試點村遵守中央的指示精神。試點村的村干部為了自己的政治、經(jīng)濟利益，繞開村民大會，在未征求群眾意見的情況下，偽造民意，申報進行拆遷改造。村民只有被動接受，其知情權、參與權與決策權被嚴重剝奪了。而政府對各村上報的所謂“支持并自愿接受舊村改造”的村委會決議也沒有進行嚴格認真的審查核實，而是采取了“來者不拒”的態(tài)度。因此，現(xiàn)在的30個試點村的拆遷、補償以及安置工作都是村委會和政府一手“操辦”的。從拆遷決定的作出到新區(qū)設計方案的通過，再到拆遷補償工作的實施，沒有一個環(huán)節(jié)是通過村民民主討論程序進行的。農(nóng)民由新農(nóng)村改造的主體淪為了新農(nóng)村改造的對象。民主程序的缺失使新農(nóng)村改造遭到了農(nóng)民群眾的廣泛質(zhì)疑與強烈抵制。在拆遷補償方面，該縣的做法也極大地損害了農(nóng)民的利益。在拆遷房屋價值評估中，直接以房屋的結(jié)構(gòu)和材料為標準，而沒有具體考慮房屋的年限、折舊率以及區(qū)位。例如鮑王莊村，90%的房屋都是混凝土結(jié)構(gòu)，其中有些是十年以前修建的，而大部分卻是近兩年才建好的，但是，鎮(zhèn)拆遷辦在測量評估中沒有考慮房屋的折舊率及建設成本因素，而是采取了一刀切的簡單做法，對新舊房屋一律以每平方米360元的價格進行補償，他們無法承受但又不得不接受。更有甚者，有些村干部面對利益誘惑，喪失黨性、泯滅良知，利用職務之便大搞尋租行為，在采購原料、工程招標中大肆收受各種名目的回扣。因此，在當?shù)亓鱾髦@樣一句話：“做個村支書，比做個縣太爺更能撈錢?！?/p>

以上問題在各試點村都普遍存在且十分突出，這些問題對新農(nóng)村改造的推廣危害甚大：首先，忽視農(nóng)民主體地位、漠視農(nóng)民正當權益。其次，一刀切的“樓房化運動”沒有考慮經(jīng)濟落后村莊的實際發(fā)展水平和生產(chǎn)生活需要，在一定程度上忽視了農(nóng)村的生活習慣。另外，由于補償標準太低，村民在拆除舊房、置換宅基地之后，仍然需要向政府或村委會繳納幾萬元才可以進行回遷。經(jīng)營個體工商以及擁有農(nóng)用機械的村民還不得不額外購買車庫存放農(nóng)用車和農(nóng)用機械，這無疑增加了村民的經(jīng)濟負擔。第三，由于缺乏資金，政府及村委會也不得不失信于民，一再降低規(guī)劃標準、減少配套設施。新社區(qū)的實際建設水平與政府及村委會承諾的相差甚遠。第四，政府的暴力強拆更是將黨和政府推到了人民的對立面，使黨和政府陷入了極其被動和危險的境地。非試點村一聽說新農(nóng)村改造推廣的消息，就表現(xiàn)出極度的擔憂。

三、完善對策

面對上述問題，不能簡單對新農(nóng)村改造作出否定評價，而應當從客觀的、全局的角度去思考解決這些問題，筆者認為可綜合采取以下措施：

（一）吸收社會資本，政企共同開發(fā)

為了有效緩解資金嚴重不足的局面，可以考慮尋求與房地產(chǎn)企業(yè)合作，充分吸收社會資本。例如，政府、村委會、村民可以與房地產(chǎn)企業(yè)簽訂四方協(xié)議。政府負責政策宣傳、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；村委會協(xié)助政府組織拆遷等具體工作，并以村集體名義以低價向房地產(chǎn)企業(yè)提供建設用地；村民則向政府承諾自愿拆遷并主動交出宅基地；房地產(chǎn)企業(yè)通過市場化手段自行投資，或者按照政府設計的建設方案進行開發(fā)建設。待新區(qū)建成以后，自愿接受拆遷、主動交出宅基地的村民可以同等面積的房屋置換同等面積的回遷房，對于閑置的沒有建筑物的宅基地也可以換取不低于80平米的小戶型回遷房。房地產(chǎn)開發(fā)商則可以在批準的建設用地范圍以內(nèi)，修建商用營業(yè)房，營業(yè)房的產(chǎn)權歸房地產(chǎn)開發(fā)商所有，村委會負責維護和管理并可以獲取30%的租金收入，作為村的公共收入，村委會可用來增加公益性事業(yè)的投入。這樣將極大地提高村民參與新農(nóng)村改造的積極性、主動性，并為非試點村推廣新農(nóng)村改造創(chuàng)造有利條件。

（二）健全工作機制，完善監(jiān)督程序，保障農(nóng)民權益

從試點村的新農(nóng)村改造情況來看，當?shù)卣按逦瘯]有遵守中央的指示精神，沒有進行充分的政策宣講，沒有充分聽取群眾的意見，決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)沒有保障農(nóng)民的知情權和參與權，缺乏民主監(jiān)督。農(nóng)民的主體地位被倒置，正當權益被忽視，合理訴求無法得到有效表達，這些都與工作機制不健全、監(jiān)督程序缺失有直接關系。因此，要保障農(nóng)民主體地位，切實維護農(nóng)民正當權益，充分發(fā)揮其主力軍的作用，就必須健全新農(nóng)村改造的工作機制，完善監(jiān)督程序。首先，該縣應建立統(tǒng)一的新農(nóng)村改造工作領導小組，統(tǒng)一負責全縣的新農(nóng)村改造工作。紀檢監(jiān)察部門要向該領導小組和試點村派駐工作組，對新農(nóng)村改造全過程實行全方位、實時動態(tài)監(jiān)督，對在新農(nóng)村改造中出現(xiàn)的違法違紀行為的相關責任人員予以堅決查處，構(gòu)成犯罪的，依法移交司法機關處理。其次，建立定期巡查制度。領導小組應定期到試點村進行巡查，通過聽取村委會工作匯報，及時了解新農(nóng)村改造工作的實施情況；通過與村民代表交流，傾聽民聲，及時回應村民們的合理訴求，防范和化解群體性事件的風險和矛盾；通過組織專家到工地現(xiàn)場調(diào)研，及時了解工程的進度，保證工程的安全和質(zhì)量。第三，縣紀檢監(jiān)察部門在開通違法違紀監(jiān)督舉報電話、郵箱或信箱，鼓勵群眾對新農(nóng)村改造過程中的違法違紀行為采取匿名的方式，通過打電話、發(fā)電子郵件、寫信向紀檢監(jiān)察部門反映。

（三）因地制宜，立足各村實際，體現(xiàn)地域特色

縣政府在推廣新農(nóng)村改造過程中，要充分征求村民意見，組織專家進行充分的考察和論證，根據(jù)各村的具體實際，設計新村建設方案，避免搞簡單的一刀切。新區(qū)建設方案既要滿足農(nóng)民群眾改善居住條件的需要，又要充分考慮農(nóng)民實際承受能力；既要考慮節(jié)約土地資源，又要照顧農(nóng)村生活習慣；既要適應農(nóng)村城鎮(zhèn)化趨勢，又要體現(xiàn)傳統(tǒng)地域特色?？傊?，新社區(qū)建設方案要統(tǒng)籌兼顧，立足當前、著眼未來，合理規(guī)劃、適度超前。要努力將政府的政治意志、農(nóng)民的合法權益以及農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面進步統(tǒng)一起來。例如，在進行功能區(qū)規(guī)劃以及配套設施建設過程中，要充分考慮各村經(jīng)濟文化的實際發(fā)展水平以及生產(chǎn)生活的現(xiàn)實需要。對于一些經(jīng)濟落后、交通不便、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以種植業(yè)為主的村莊，要修建必要的公共農(nóng)具儲藏室，有大型農(nóng)用機械的要考慮為其提供存放場所。還可將城中村和城邊村作為拓展城區(qū)空間、推進縣域城鎮(zhèn)化的后備資源，也可作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟腹地，還可作為聯(lián)系新型社區(qū)和新城區(qū)的前沿地帶，從而營造以城帶村、以村擴城、城村互動、共同發(fā)展的新局面。

四、結(jié)語

社會主義新農(nóng)村改造是我們黨在新世紀新階段為解決 “三農(nóng)”問題進行的大膽嘗試，是我們黨在全面建設小康社會與加速推進社會主義現(xiàn)代化的宏觀背景下，順應城鄉(xiāng)一體化的趨勢，站在全局的高度做出的重大戰(zhàn)略部署［5］。它的正確實施必將有力地推動社會主義新農(nóng)村建設，加快推進城鄉(xiāng)一體化以及農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面進步。由于缺乏經(jīng)驗，這一過程必然是艱巨的和復雜的，也必然伴隨著錯誤和失敗。對此，我們不應被實踐中出現(xiàn)的問題和困難嚇倒，而應認真總結(jié)經(jīng)驗教訓，迎難而上，努力開創(chuàng)新農(nóng)村改造工作的新局面。

[1]泗水縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目區(qū)公示[S].2011-07-18.

[2]濟寧市人民政府辦公室關于建立市縣兩級城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤建新指標儲備庫的通知[S].2011-09-06.

[3]中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見[S].2009-12-31.

[4]泗水縣人民政府辦公室.關于印發(fā)泗水縣2011年度新型農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)村住房建設工作方案的通知[S].2011-03-07.

[5]果文力.關于新農(nóng)村改造問題的若干思考[J].中國集體經(jīng)濟,2011(21).

C912.82

A

1673-1999（2012）09-0039-03

王忠良（1987-），男，山東泗水人，西南政法大學（重慶401120）法學院碩士研究生。

2012-03-07