盧成會(huì)

（安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，安徽馬鞍山243032）

論新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府財(cái)政支持的必要性

盧成會(huì)

（安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，安徽馬鞍山243032）

在整個(gè)社會(huì)保障體系改革中，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立是其中重要的組成部分，它關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)保障改革的進(jìn)一步深化和整個(gè)社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系到整個(gè)國(guó)家農(nóng)村社會(huì)保障制度與城市社會(huì)保障制度的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)的長(zhǎng)治久安。自新中國(guó)成立以來(lái)，由于特定的歷史原因，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)一直處于一個(gè)非常低的階段。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)及完善有著重要的影響，也關(guān)系到我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障體系的發(fā)展和完善，而我國(guó)政府適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持是這一制度建立和完善的物質(zhì)基礎(chǔ)。

社會(huì)保障；政府財(cái)政支持；新型農(nóng)村養(yǎng)老保障

一、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立和發(fā)展的需要，即制度本身的需要

從新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府一直采取的是重城市輕農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，使得城市和農(nóng)村在社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在著巨大的差距。社會(huì)保障制度作為社會(huì)政策的一部分，也出現(xiàn)了城市與農(nóng)村的二元化格局狀態(tài)。這樣不僅不能滿足我國(guó)農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障的基本需求，農(nóng)村社會(huì)保障的低水平運(yùn)行也不利于社會(huì)政策實(shí)施的公平性。2009年國(guó)務(wù)院決定在10%的地區(qū)開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，計(jì)劃到2020年在全國(guó)普遍實(shí)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這是對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障體制困境的一種突破，也在很大程度上縮小了城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的差距，更好的體現(xiàn)出社會(huì)保障制度的公平和公正性。但作為一種新實(shí)施的社會(huì)保障制度，更需要國(guó)家財(cái)政的支持，與以往農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展需要制度支持相比，如今新型農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展及其鞏固更需要國(guó)家資金的支持。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)新的社會(huì)政策，它的實(shí)施關(guān)乎著全國(guó)農(nóng)民的切身利益，也關(guān)乎著國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定及發(fā)展。而這一制度在建立之初，就要承擔(dān)起非常龐大的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支出功能，來(lái)維護(hù)其參保人的利益。而新型社會(huì)保障制度又剛剛建立，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入方面存在著許多困擾，如果不能妥善的處理好這一問(wèn)題，就可能導(dǎo)致其制度的流產(chǎn)。所以從新型農(nóng)村社會(huì)保障制度的穩(wěn)定和發(fā)展方面需要國(guó)家財(cái)政的大力支持。然而從近幾年的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐上看，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展比較緩慢，其根本原因是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在發(fā)展中遇到的基金困境。以往研究也表明，新型社會(huì)保障的開(kāi)展，如果有政府財(cái)政的支持，農(nóng)民的參保意愿也就比較強(qiáng)烈。而新型農(nóng)村養(yǎng)老作為剛剛建立起來(lái)的社會(huì)保障制度更需要民眾的參與和支持，如果得不到民眾的支持和參與其制度也喪失了發(fā)展的動(dòng)力和基礎(chǔ)。所以新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府財(cái)政支持得不到解決，不僅影響新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所期望產(chǎn)生的制度效應(yīng)，而且影響新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

二、緩解農(nóng)村人口老齡化加劇和土地養(yǎng)老的局限性的需要，即現(xiàn)實(shí)需要

有學(xué)者預(yù)計(jì)我國(guó)農(nóng)村老年人口2012年將達(dá)到1．2億，所以中國(guó)農(nóng)村的老年人口的基數(shù)是非常大的，其老齡化的速度也是比較快的。近年來(lái)，由于我國(guó)工業(yè)化、城市化的發(fā)展及我國(guó)高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，使得大量農(nóng)村年輕勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，進(jìn)而使農(nóng)村人口老齡化速度進(jìn)一步加快。預(yù)計(jì)到2020年以后，農(nóng)村老齡人口占總?cè)丝诘谋壤磕甓紩?huì)高于城市3至6個(gè)百分點(diǎn)。［2］（P68）值得注意的是，我國(guó)進(jìn)入了老齡化社會(huì)，但經(jīng)濟(jì)還處于相對(duì)落后階段。與我們國(guó)家形成鮮明對(duì)比的是，西方國(guó)家進(jìn)入老齡社會(huì)時(shí)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，年均收入都在5000美元以上，而我國(guó)農(nóng)村人均收入2009年剛剛超過(guò)5000元人民幣。［2］（P68）我國(guó)農(nóng)村人口老齡化的特點(diǎn)決定了我們國(guó)家將面臨較為嚴(yán)重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老很難承擔(dān)起這種養(yǎng)老責(zé)任，這就需要政府介入，來(lái)分擔(dān)養(yǎng)老壓力，構(gòu)建完善的養(yǎng)老社會(huì)保障體系。

土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素和生活收入來(lái)源，被看做是農(nóng)民最重要的依靠。但近幾年來(lái)隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，許多土地被城市工業(yè)占用，同時(shí)有許多地方政府把變賣土地作為其重要的財(cái)政來(lái)源，非法征集農(nóng)民的土地。在這種情況下農(nóng)民開(kāi)始分化，一部分農(nóng)民開(kāi)始喪失土地，成為失地農(nóng)民；另一部分農(nóng)民雖然沒(méi)有完全失去土地，但其土地?cái)?shù)量也在逐年減少。同時(shí)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)調(diào)整，通貨膨脹等因素的發(fā)生，農(nóng)業(yè)種植獲得的收入不能很好的預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，這就需要政府的介入，來(lái)預(yù)防養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。因此，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老具有重要的意義。

三、縮小農(nóng)村和城市的貧富差距，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定的需要，即社會(huì)需要

中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、差距日趨擴(kuò)大，是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中存在的突出矛盾之一。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)字，2006年，中國(guó)的城鄉(xiāng)差距達(dá)到3．28倍。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的看法，如果再進(jìn)一步地具體化，情況要嚴(yán)重的多；如果扣除農(nóng)民用于生產(chǎn)的費(fèi)用，再把城市居民享有的福利也考慮進(jìn)來(lái)，那么城鄉(xiāng)差距將進(jìn)一步拉大5到6倍，世界絕大多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)差距在1．7倍之內(nèi)。中國(guó)的城鄉(xiāng)差距位居世界第一位。［3］（P4）社會(huì)保障體系建設(shè)，是對(duì)國(guó)民收入的再分配。社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的好，則有利于城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小。反之，則會(huì)拉大城鄉(xiāng)居民收入差距。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社會(huì)保障制度縮小收入差距的功能還沒(méi)充分發(fā)揮；相反，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心和社會(huì)政策發(fā)展中心都放在城市，忽視了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的發(fā)展和完善，這種重城市輕農(nóng)村的設(shè)計(jì)方式更是拉大了城鄉(xiāng)收入差距，造成了新的城鄉(xiāng)間社會(huì)不公平。而作為農(nóng)村社會(huì)保障主體部分的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展和完善，在縮小城鄉(xiāng)福利水平和社會(huì)保障水平差距方面可以起到舉足輕重的作用。

從社會(huì)的角度看，任何一種社會(huì)制度都需要?jiǎng)恿C(jī)制和穩(wěn)定機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制即是現(xiàn)代各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首選動(dòng)力機(jī)制，而社會(huì)保障則充當(dāng)著首選的穩(wěn)定機(jī)制。［4］（P249）穩(wěn)定的社會(huì)秩序和良好的社會(huì)環(huán)境是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活幸福的重要保證，然而，在我國(guó)農(nóng)村，各種養(yǎng)老問(wèn)題卻是客觀存在的。農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題如果得不到有效解決，任其發(fā)展，必定演化為公共危機(jī)。如歷史上爆發(fā)的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)，都與生存問(wèn)題得不到很好的解決，進(jìn)而使得群眾與政府的矛盾激化有著直接的關(guān)系。所以建立完善的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展具有重要意義。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納方面，不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是欠發(fā)達(dá)國(guó)家一般都需要參保者本人繳納一部分費(fèi)用，區(qū)別在于兩者在繳納比例的規(guī)定上有所不同。我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在費(fèi)用繳納方面采取的是個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，但養(yǎng)老保險(xiǎn)的額度非常低。相對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)說(shuō)，政府在城市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任更大一些。這對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)和發(fā)展存在非常大的不公平性。而在我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，農(nóng)民要想獲得較高的社會(huì)保障水平就必須多繳納社會(huì)保障費(fèi)，但農(nóng)民的可支配收入有限，這就在很大程度上限制了農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的需求，無(wú)形之中給農(nóng)村的弱勢(shì)群體或貧困者設(shè)立了制度進(jìn)入門(mén)檻。導(dǎo)致他們被排除在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，從而阻礙了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的擴(kuò)大。農(nóng)民繳費(fèi)能力有限，再加上新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支持不夠，造成了目前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展步履維艱。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有非營(yíng)利性、普遍性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，這又決定了政府必須在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)方面承擔(dān)不可推卸的責(zé)任?？偟恼f(shuō)來(lái)，應(yīng)表現(xiàn)在制定完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，并提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持。這不僅有利于新型農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展，而且也可以極大地縮小城市與農(nóng)村的福利差距，進(jìn)而減小城鄉(xiāng)之間的總體差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。

四、有利于社會(huì)政策實(shí)施的公平和公正，即制度設(shè)計(jì)公平、公正的需要

社會(huì)政策的實(shí)施必須要保證公平、公正。正如羅爾斯所說(shuō)：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無(wú)論它多么精致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行Ш陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以廢除和改造?！保?］（P3）中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村之所以會(huì)出現(xiàn)大量的弱勢(shì)群體，其原因是多樣的，涉及到社會(huì)的各個(gè)方面。其中有一個(gè)十分突出卻容易被人忽視的原因，就是福利政策缺乏公正性。首先，無(wú)論城市居民還是農(nóng)村居民，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫较嗤纳鐣?huì)政策庇護(hù)；其次，在對(duì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)上，很難去衡量是城市公民對(duì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)大，還是農(nóng)村公民對(duì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)大。例如：一個(gè)修高速公路或高速鐵路的農(nóng)民工和一個(gè)國(guó)有企業(yè)燒鍋爐的普通工人，就其對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)來(lái)說(shuō)是很難進(jìn)行衡量的，有可能農(nóng)民工所做的貢獻(xiàn)要比普通國(guó)有企業(yè)工人所作出的貢獻(xiàn)還要大。正如吳忠民教授所說(shuō)：“社會(huì)公正應(yīng)當(dāng)是維護(hù)每一個(gè)社會(huì)成員或社會(huì)群體的合理利益為基本出發(fā)點(diǎn)，而并不意味著一定要刻意地站在哪一個(gè)特定社會(huì)群體的立場(chǎng)上來(lái)制定帶有整體性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策和基本制度。這是因?yàn)椋坏┱驹谔囟ㄉ鐣?huì)群體的立場(chǎng)來(lái)制定帶有整體性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或設(shè)計(jì)基本的制度，那么便會(huì)不可避免地使基本政策或基本制度帶有傾向性，從而損害其他社會(huì)群體的合理利益?！保?］（P29）社會(huì)保障制度從設(shè)計(jì)之初就體現(xiàn)出了人為的傾向性，缺乏社會(huì)制度的公平性和公正性。新型農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)施和提出正是對(duì)以往社會(huì)保障設(shè)計(jì)中存在問(wèn)題的一種修正，使社會(huì)保障制度在整體上更具有公平、公正性。

從西方發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)看，政府對(duì)其制度的支持力度在很大程度上決定著本國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的進(jìn)程。不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，只要沒(méi)有政府強(qiáng)有力的財(cái)政支持，那么新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)和發(fā)展都只能是無(wú)源之水，無(wú)本之木。正如學(xué)者米紅所說(shuō)，“農(nóng)村養(yǎng)老保障尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)行10余年后，仍然看不到基本解決的前景。形成這種局面的原因雖然與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)緩慢、通貨膨脹、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢以及養(yǎng)老保障意識(shí)不強(qiáng)等因素有關(guān)，但主要原因還是政府責(zé)任的缺失。其中政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的缺失挫傷了農(nóng)民投保的積極性，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展滯后。”［6］所以新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否穩(wěn)定健康運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)其制度設(shè)計(jì)的價(jià)值，在很大程度上取決于政府財(cái)政的支持力度。

［1］李迎生．中國(guó)社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)定位新探［J］．社會(huì)，2006，（2）．

［2］王利軍．中國(guó)養(yǎng)老金缺口財(cái)政支付能力研究［M］．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008．

［3］吳忠民．走向公正的中國(guó)社會(huì)［M］．濟(jì)南：山東省人民出版社，2008．

［4］鄭功成．社會(huì)保障學(xué)［M］．上海：商務(wù)印書(shū)館，2003．

［5］〔美〕約翰·羅爾斯．正義論［M］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006．

［6］米紅．農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障理論、方法和制度設(shè)計(jì)［M］．杭州：浙江大學(xué)出版社，2007．

安徽工業(yè)大學(xué)青年教師科研基金項(xiàng)目；安徽省教育廳人文社科一般項(xiàng)目（編號(hào)：SK2012B086）。

政府財(cái)政支持是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)和發(fā)展的前提，也是政府引導(dǎo)農(nóng)民以保險(xiǎn)的形式分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)和責(zé)任。李迎生教授認(rèn)為，政府擔(dān)負(fù)著構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制，兌現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政責(zé)任并推動(dòng)多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金，確保建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制，確保農(nóng)村社會(huì)保障基金的保值增值，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。［1］新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善，關(guān)系到我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障制度改革的成敗，也關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。而這些都取決于政府對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的和適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持。政府財(cái)政支持的意義主要有以下幾個(gè)方面：

盧成會(huì)（1983－），男，碩士，安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障系助教，主要從事社會(huì)保險(xiǎn)理論及實(shí)務(wù)研究。