周波

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”是指從1992年始，在中央政府的支持下，包括浙江省在內(nèi)的多個(gè)省份陸續(xù)推行了以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為核心的“?。校h”政府間關(guān)系改革試點(diǎn)，其主要內(nèi)容是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣。這一政府體制改革的核心內(nèi)容就是通過擴(kuò)大縣一級(jí)政府的相關(guān)權(quán)力，使縣一級(jí)政府具有更大的自主權(quán)，從而為縣一級(jí)政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理職能奠定基礎(chǔ)。這一改革有力推動(dòng)了強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但同時(shí)也反映出一些新的問題。本文通過分析擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的意義、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣過程中暴露出的問題，提出了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的突破口在于強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，通過對(duì)基層政府的放權(quán)，有效推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的深入發(fā)展。

一、我國(guó)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的發(fā)展背景

（一）“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的必要性及意義

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和不斷完善的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革探索，要求改變現(xiàn)行的“市管縣”體制，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的呼聲日漸強(qiáng)烈，進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革已刻不容緩。

1.“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”有利于推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在市管縣體制下，縣級(jí)在財(cái)稅分割上始終處于劣勢(shì)地位。地級(jí)市要求縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市級(jí)經(jīng)濟(jì)的需要，地級(jí)市憑借其行政管理權(quán)不斷重復(fù) “市吃縣”、“市刮縣”、“市卡縣”現(xiàn)象?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”能夠適應(yīng)新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，使縣域經(jīng)濟(jì)擺脫“市管縣”體制的束縛，為我國(guó)探索新時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有效模式參考，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更多公平的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性。

2.“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”有利于加強(qiáng)政府行政體制改革?！笆泄芸h”體制模糊了市縣角色定位。地級(jí)市既是管理者，管理縣級(jí)政府，又是經(jīng)營(yíng)者，發(fā)展市級(jí)經(jīng)濟(jì)。隨著縣級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展要求的增強(qiáng)，現(xiàn)行體制越來越束縛強(qiáng)縣發(fā)展，強(qiáng)縣繞開地級(jí)市直接對(duì)省，使得層級(jí)管理難以規(guī)范?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的意義在于它將重新分配市縣之間的公共權(quán)力，形成新的市縣關(guān)系，以適應(yīng)強(qiáng)縣發(fā)展及新時(shí)期行政管理體制趨向的需要。

3.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、省直管縣有利于降低行政成本?！笆泄芸h”體制下，省縣之間增加了中間管理層，拉長(zhǎng)了行政路線，加大了行政成本，降低了管理效率。市級(jí)機(jī)構(gòu)、工作人員增多，對(duì)縣級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)越來越實(shí)，造成縣級(jí)政府要面臨相當(dāng)多的各種檢查以及文山會(huì)海造成的人力財(cái)力物力巨大浪費(fèi)。

3.“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”有利于有效提升行政效率。省級(jí)政府以宏觀管理為主，縣級(jí)政府以微觀管理為主，地級(jí)市政府介于宏觀與微觀之間，過多地收取縣級(jí)政府的微觀管理權(quán)限。過多的管理層級(jí)，不僅影響信息的傳遞速度和行政效率，也容易造成多頭領(lǐng)導(dǎo)、人浮于事、相互推諉等官僚主義問題，造成縣級(jí)政府管理與發(fā)展都缺乏活力。“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”一方面能進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少管理層級(jí)、減少行政審批環(huán)節(jié)，降低行政成本，另一方面有利于建立扁平化政府，提高信息的傳遞速度和行政效率。

5.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣有利于消除城市虛泛化。市管縣體制推動(dòng)了城市化的發(fā)展，但也造成了城市化進(jìn)程中的另一個(gè)后果，那就是廣域型城市的大量出現(xiàn)?？h鄉(xiāng)農(nóng)民變成了市民，但城市的農(nóng)業(yè)人口依舊占絕對(duì)比重，二、三產(chǎn)業(yè)的比重也低于農(nóng)業(yè)。實(shí)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，有利于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，消除城市虛泛化，促進(jìn)實(shí)際意義上的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

二、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革暴露出的普遍問題

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革體現(xiàn)了新的行政管理體制變革理念，即由過去強(qiáng)調(diào)橫向機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)到現(xiàn)在注重縱向行政層級(jí)的優(yōu)化。通過擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，提高了政府運(yùn)行效率，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是縣政府主動(dòng)規(guī)劃、自主發(fā)展的意識(shí)大大增強(qiáng)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革取得了階段性成果。但是我們也看到，改革在取得成績(jī)的同時(shí)，也反映出一些不容忽視的問題。

（一）利益重新分配，地級(jí)市政府反應(yīng)消極

第一，由于多數(shù)下放的權(quán)力來源于省轄的地級(jí)市，一些地級(jí)市為保留部門利益，不愿讓出管理權(quán)力或放權(quán)不徹底；第二，一些地級(jí)市下放權(quán)力后，推卸作為地級(jí)市的管理義務(wù)，對(duì)擴(kuò)權(quán)后的縣級(jí)政府不聞不問；第三，一些縣級(jí)部門擴(kuò)權(quán)之前是“一個(gè)婆家”，即只由市級(jí)部門進(jìn)行管理，擴(kuò)權(quán)后由于相應(yīng)市級(jí)部門放權(quán)不徹底，省直管與市管并存，變成了“兩個(gè)婆家”，相比擴(kuò)權(quán)之前來看，工作程序出現(xiàn)重疊，管理難度反而有所加大。

（二）“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”政策執(zhí)行與現(xiàn)行體制和法律法規(guī)不相適應(yīng)，權(quán)力難以真正下放

放權(quán)政策在具體實(shí)行中，由于法律法規(guī)、管理體制等原因，某些管理權(quán)限未能真正、徹底得到下放。比如金融、工商、稅務(wù)等垂直部門各自都有自上而下的一套管理體制，省級(jí)各部門之間沒有協(xié)調(diào)完備，對(duì)于垂直部門的這些權(quán)力如何定位，是擴(kuò)還是不擴(kuò)、擴(kuò)的程度都缺乏一個(gè)明顯的界定。

（三）省、市、縣三級(jí)單位不協(xié)調(diào)，改革實(shí)施不完善

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革需要省、市、縣三級(jí)政府及其相關(guān)部門密切配合、協(xié)同行動(dòng)、全面推進(jìn)，才能取得成效。但由于省、市、縣三級(jí)政府在協(xié)調(diào)、溝通方面存在不足，缺乏完善健全的制約監(jiān)督機(jī)制和改革的實(shí)施辦法和細(xì)則，改革在實(shí)施過程中受到阻礙。

（四）強(qiáng)縣不強(qiáng)鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）矛盾突出造成發(fā)展遭遇瓶頸

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣忽視了對(duì)基層政府的放權(quán)，沒有分流縣級(jí)政府?dāng)U權(quán)后的管理壓力。由于強(qiáng)縣權(quán)力擴(kuò)大，行政事務(wù)及管理權(quán)限增加，行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力劇增，造成管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也面臨巨大的行政管理壓力，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有得到放權(quán)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“鎮(zhèn)級(jí)體制、縣級(jí)工作量、市級(jí)要求”，“看得見的管不著，管得著的看不見”的體制運(yùn)行現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)環(huán)保問題、村民違規(guī)建房、安全生產(chǎn)事故、食品衛(wèi)生等問題，鎮(zhèn)里都無(wú)權(quán)查處，只能上報(bào)上一級(jí)主管部門，誤時(shí)誤事；社會(huì)保障、集鎮(zhèn)規(guī)劃、審批處罰等與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法統(tǒng)籌解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨(dú)立財(cái)權(quán)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊缺，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公共建設(shè)達(dá)不到經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，影響了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，嚴(yán)重制約了縣域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

三、“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，深入推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的關(guān)鍵

為了解決擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣后的縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）矛盾問題，進(jìn)一步推動(dòng)強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革被提出?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”是指為解決強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與鎮(zhèn)政府管理權(quán)限不相適應(yīng)的矛盾，按照“依法下放、能放就放”的原則，賦予強(qiáng)鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，涉及財(cái)政、資金扶持、土地、社會(huì)管理、戶籍等方面的改革。實(shí)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，涉及到體制問題，這就要求我們從體制入手，圍繞“小政府，大服務(wù)”目標(biāo)定位，結(jié)合強(qiáng)鎮(zhèn)實(shí)際，有的放矢地推進(jìn)鎮(zhèn)體制改革。

(一)增強(qiáng)鎮(zhèn)政府行政體制的適應(yīng)性，建設(shè)公共服務(wù)型政府

1.確立縣域經(jīng)濟(jì)的中心強(qiáng)鎮(zhèn)，形成小城市區(qū)域化發(fā)展格局。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣后，縣級(jí)政府應(yīng)針對(duì)本縣實(shí)際，確立區(qū)塊式發(fā)展格局，每個(gè)區(qū)塊確定一個(gè)經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的鎮(zhèn)為中心鎮(zhèn)，下放權(quán)力給中心鎮(zhèn)，以中心鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)周邊弱鎮(zhèn)，因地制宜、突出特色進(jìn)行發(fā)展，形成“一縣有一園（工業(yè)園區(qū)）、一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有一特（特色經(jīng)濟(jì)）、一村有一品（特色產(chǎn)品）”，協(xié)調(diào)區(qū)塊內(nèi)各鎮(zhèn)以小城市模式發(fā)展。

2.建立各部門協(xié)同工作機(jī)制，制定相關(guān)的配套政策。推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，需要市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)政府協(xié)調(diào)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制；同時(shí)，需要各級(jí)政府的發(fā)改、建設(shè)、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、交通等部門相互配合，協(xié)同地級(jí)市、縣級(jí)政府適當(dāng)放權(quán)于強(qiáng)鎮(zhèn)。通過各級(jí)政府協(xié)調(diào)，促使強(qiáng)鎮(zhèn)政府建立部門協(xié)同工作機(jī)制，突出政策協(xié)同配套，發(fā)展壯大強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

3.促進(jìn)基層政府從“管理型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。推進(jìn)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，其目的在于提升地方政府管理創(chuàng)新和公共服務(wù)的能力，提高鎮(zhèn)政府責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第一，要轉(zhuǎn)變過去的“管理型”觀念，擴(kuò)權(quán)不是單純的權(quán)力擴(kuò)張，而是為了更好地為群眾服務(wù)。第二，擴(kuò)權(quán)后，許多行政管理落到實(shí)處，鎮(zhèn)政府要切實(shí)利用權(quán)力加快發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生等城市基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展需要。第三，要加大經(jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)投入，為城鎮(zhèn)的企業(yè)和居民創(chuàng)造良好的生活和創(chuàng)業(yè)環(huán)境。第四，鎮(zhèn)政府要改變傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，探索“幾辦幾中心”，能夠有效精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任，避免踢皮球的推諉責(zé)任現(xiàn)象發(fā)生，有利于提高行政效率，方便群眾辦事，建立服務(wù)型政府。

(二)切實(shí)落實(shí)放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，提升鎮(zhèn)政府行政效能

1.行政放權(quán)。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)在發(fā)展過程中經(jīng)常遭遇到執(zhí)法方面的尷尬，如在處理農(nóng)村土地糾紛、違建拆遷等問題上，由于鎮(zhèn)一級(jí)政府沒有行政執(zhí)法權(quán)，對(duì)一些諸如此類的問題鎮(zhèn)政府也只能干瞪眼，但同時(shí)卻承擔(dān)著不相稱的責(zé)任，有責(zé)無(wú)權(quán)，給鎮(zhèn)政府管理造成了很大壓力，不利于開展工作。因此要根據(jù)鎮(zhèn)情需要，縣級(jí)部門依法通過下放全部或者部分委托的方式，給予適應(yīng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的行政許可、行政執(zhí)法以及其他行政管理權(quán)，進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，調(diào)整人員編制，強(qiáng)化鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能。

第一，在鎮(zhèn)成立維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定委員會(huì)（副科級(jí)單位），由縣委政法委管轄，或?qū)冁?zhèn)管，主要職能處理如社會(huì)治安、土地糾紛等突發(fā)事件，維護(hù)好基層穩(wěn)定。

第二，成立鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法所，采取委托執(zhí)法方式，賦予城管、環(huán)保、安監(jiān)、林業(yè)等執(zhí)法部門的檢查、監(jiān)督權(quán)及部分審批、處罰權(quán)，加大鎮(zhèn)級(jí)政府的管理權(quán)限，為小城市建設(shè)提供良好的環(huán)境。

第三，要理順條塊關(guān)系，各垂直單位如工商、稅務(wù)、財(cái)政、司法、國(guó)土等所的領(lǐng)導(dǎo)班子成員任免、考核由所在鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)，在其班子成員任免前書面征求縣級(jí)職能部門意見，如意見不一致，由縣委組織部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)工作仍由縣級(jí)職能部門指導(dǎo)服務(wù)。

2.財(cái)政放錢。由于沒有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施及其他社會(huì)保障建設(shè)有心無(wú)力。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改變了現(xiàn)行財(cái)政分配體制，縣級(jí)財(cái)政實(shí)力得到增強(qiáng)，因此應(yīng)當(dāng)從公共財(cái)政方面強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持。

一方面，借助擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革調(diào)整優(yōu)化市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，理順縣、鎮(zhèn)財(cái)政分配關(guān)系，尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，財(cái)政分配要向鎮(zhèn)級(jí)傾斜，進(jìn)一步促進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力與其承擔(dān)的責(zé)任相匹配，為鎮(zhèn)履行職能創(chuàng)造條件。另一方面財(cái)政部門要強(qiáng)化監(jiān)管、?？顚Ｓ?，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的投入。縣級(jí)相關(guān)部門要對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)予以工作經(jīng)費(fèi)支持，加強(qiáng)強(qiáng)鎮(zhèn)財(cái)力，發(fā)展中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，從而推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.組織放人。加大鎮(zhèn)政府對(duì)機(jī)關(guān)部門派出單位的管轄權(quán)，縣級(jí)部門下派人才，充實(shí)基層干部隊(duì)伍。第一，縣級(jí)部門應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定派出駐鎮(zhèn)的行政機(jī)構(gòu)，實(shí)施雙重管理體制，人事任免等重大事項(xiàng)要嚴(yán)格按照規(guī)定程序征求縣委意見，黨群工作實(shí)行屬地管理，業(yè)務(wù)接受鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)。第二，要加大干部下派、交流、鍛煉、培訓(xùn)力度，抽調(diào)選派專業(yè)人才到鎮(zhèn)任職，充實(shí)干部隊(duì)伍，提升基層工作戰(zhàn)斗力的目的，進(jìn)一步優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，有效地提升干部隊(duì)伍素質(zhì)，為鎮(zhèn)建設(shè)提供人才保障。

4.穩(wěn)定人心。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)適當(dāng)高配副縣級(jí)行政待遇，這將有利于穩(wěn)定人心，使鎮(zhèn)干部不必求升遷、急著走，有利于基層干部能更長(zhǎng)時(shí)間安心留在當(dāng)?shù)毓ぷ鳎J(rèn)真徹底的貫徹發(fā)展規(guī)劃，更好地為建設(shè)當(dāng)?shù)胤?wù)。

(三)加強(qiáng)公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，確保“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”健康有序開展

通過“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”建立激勵(lì)機(jī)制，有助于促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是也必須清醒地認(rèn)識(shí)到地方政府、基層政府在發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的趨利化短期行為。這種行為可能會(huì)在擴(kuò)權(quán)過程中被放大，甚至扭曲改革促發(fā)展的本意，產(chǎn)生腐敗等問題。因此，擴(kuò)權(quán)不能無(wú)約束、無(wú)限度，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”需要激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制有效銜接，這就要求我們要正確處理好權(quán)力“如何放”、“放多少”、“如何用”的問題，要建立良好的監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)持用制度放好權(quán)、管好權(quán)、用好權(quán)，確保下放的權(quán)力在制度的規(guī)范下健康運(yùn)行，從而確保強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的實(shí)施，使擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革得到突破深化，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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