薛穎

完善我國國貨界定標(biāo)準(zhǔn)的建議

薛穎

政府采購國貨政策是實現(xiàn)政府公共職能、維護民族產(chǎn)業(yè)和國家經(jīng)濟安全的需要。目前我國政府采購國貨歧視現(xiàn)象嚴(yán)重，首要原因之一就是國內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的國貨認定標(biāo)準(zhǔn)。文章立足國內(nèi)外背景和我國政府采購領(lǐng)域的具體情況，針對如何統(tǒng)一國貨界定標(biāo)準(zhǔn)提出了建議，并對例外情形解釋中存在的突出問題進行了探討。

政府采購；國貨界定標(biāo)準(zhǔn)；高附加值；制度完善

國貨界定是整個國貨優(yōu)先制度的基石，而國貨界定標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)與否關(guān)系到整個國貨制度能否良好的運轉(zhuǎn)，關(guān)系到政府采購中國家能否保護好本國企業(yè)，維護民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

目前，我國相關(guān)法律法規(guī)對國貨規(guī)定了諸多界定標(biāo)準(zhǔn)：《進口貨物原產(chǎn)地條例》中規(guī)定以原產(chǎn)地區(qū)分本國貨與外國貨，《政府采購進口產(chǎn)品管理辦法》采用純原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)（即貨物完全在境內(nèi)獲得），而《國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認定管理辦法》中將符合國貨的供應(yīng)商注冊地標(biāo)準(zhǔn)和知識產(chǎn)權(quán)歸屬地標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合來確定自主創(chuàng)新產(chǎn)品。可見，我國的國貨界定標(biāo)準(zhǔn)并未統(tǒng)一。

不同的界定標(biāo)準(zhǔn)會導(dǎo)致對相同的貨物、服務(wù)和工程產(chǎn)生不同的鑒定結(jié)果。我國的政府采購在本國貨和外國貨的區(qū)分方面存在混亂，這必然直接影響到國貨采購制度的適用。2011年我國針對國貨界定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題專門發(fā)布了兩個征求意見稿：一是《中華人民共和國政府采購法實施條例 （征求意見稿）》，該意見稿對貨物的采購適用從價百分比標(biāo)準(zhǔn)，對工程和服務(wù)則采用國籍標(biāo)準(zhǔn)。二是《政府采購本國產(chǎn)品管理辦法（征求意見稿）》，該辦法對國貨的界定提供了具體的標(biāo)準(zhǔn)：“中國境內(nèi)生產(chǎn)，且國內(nèi)生產(chǎn)成本比例超過50%的最終產(chǎn)品。國內(nèi)生產(chǎn)成本比例=（最終產(chǎn)品生產(chǎn)成本-非中國原產(chǎn)材料價值）/最終產(chǎn)品生產(chǎn)成本× 100%?！?/p>

雖然這兩個意見稿的出臺有利于我國國貨界定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，但仍然存在可以完善的地方。如《實施條例》的征求意見稿中對貨物和工程、服務(wù)采取不同的界定標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的可行性但是卻回避了國內(nèi)生產(chǎn)成本比例的具體值的限定。

國貨界定標(biāo)準(zhǔn)的制定是至關(guān)重要的，它關(guān)系到整個國貨采購制度的適用。對于統(tǒng)一國貨界定標(biāo)準(zhǔn)問題，我國的學(xué)者有各自不同的看法。曹富國學(xué)者認為：本國貨的標(biāo)準(zhǔn)就是本國品牌，就是以自主創(chuàng)新為核心，有核心技術(shù)、獨立知識產(chǎn)權(quán)［1］。陳曉云贊同適用從價百分比標(biāo)準(zhǔn)，因為從價百分比標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)所從價的不同，又會衍生出不同的標(biāo)準(zhǔn)，以之作為國貨認定標(biāo)準(zhǔn)總體而言會比較客觀，但具體采用哪種從價，仍需結(jié)合一國國情進行考慮，不能原封不動的照搬國外經(jīng)驗［2］。邱泰如認為，國貨標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是生產(chǎn)者注冊（或國籍）標(biāo)準(zhǔn)和自主知識產(chǎn)權(quán)（自主品牌）標(biāo)準(zhǔn)［3］。何紅鋒則贊同原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)，因為我國執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)。并且我們還可以借鑒美國 《購買美國產(chǎn)品法》和《貿(mào)易協(xié)定法》雙軌制標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定［4］。

筆者認為，在制定國貨標(biāo)準(zhǔn)時，我們不應(yīng)完全照搬國外的國貨界定標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)充分考慮國內(nèi)外背景，針對我國政府采購領(lǐng)域的特殊情況，制定出最有利于我國國情的界定標(biāo)準(zhǔn)。筆者建議從以下幾個方面去考慮。

一、明確政府采購目標(biāo)的實現(xiàn)與國貨標(biāo)準(zhǔn)制定的關(guān)系

國貨標(biāo)準(zhǔn)的制定與政府采購目標(biāo)有著密切的關(guān)系。因為法律制度的設(shè)計和制定是為實現(xiàn)一定的政治目標(biāo)服務(wù)的，只有根據(jù)目標(biāo)設(shè)計出相應(yīng)的法律制度，這種法律制度才稱得上是有效的、合適的。因此，我們必須首先明確我國政府采購的政策目標(biāo)是什么，然后再在此政策目標(biāo)的指導(dǎo)下制定國貨界定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《政府采購法》第9條規(guī)定可知，我國政府采購的政策目標(biāo)是應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進中小企業(yè)的發(fā)展、協(xié)調(diào)社會的發(fā)展等。在這個政策目標(biāo)的統(tǒng)馭下，政府采購本國產(chǎn)品的具體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是培育本國產(chǎn)品市場，激勵本國產(chǎn)品的創(chuàng)新，提高本國產(chǎn)品的競爭力［5］，扶持中小企業(yè)，維護本國民族企業(yè)的發(fā)展。上述目標(biāo)為我們設(shè)計國貨界定標(biāo)準(zhǔn)提供了政策依據(jù)和努力方向。

二、調(diào)整國貨采購適用范圍

目前國貨采購的適用范圍尚不全面，只適用于未采用招標(biāo)投標(biāo)方式的工程、貨物和服務(wù)的政府采購，對于以招標(biāo)投標(biāo)方式進行的政府采購等情形卻無法找到適用優(yōu)先采購國貨原則的法律依據(jù)。原因在于《政府采購法》第4條規(guī)定以招標(biāo)投標(biāo)方式進行的政府采購屬《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整，但在《招投標(biāo)法》中卻并沒有采購國貨的規(guī)定，而且《招標(biāo)投標(biāo)法》第6條規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)活動是不受地區(qū)或部門限制的。

因此，我們在考慮國貨界定標(biāo)準(zhǔn)的時候，必須考慮到完善國貨采購的適用范圍，把以招標(biāo)投標(biāo)方式進行政府采購的情形囊括進國貨采購適用范圍中。理順《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)相互間的適用對象范圍，使以招標(biāo)投標(biāo)方式進行的政府采購也能夠適用國貨優(yōu)先原則。

三、國貨標(biāo)準(zhǔn)界定

筆者認為，目前要完成對我國國貨標(biāo)準(zhǔn)的界定，必須在政府采購政策目標(biāo)和采購國貨的具體目標(biāo)的指導(dǎo)下對政府采購的貨物、服務(wù)和工程的情況進行全面的考量。因此，筆者建議對國貨標(biāo)準(zhǔn)分情況界定，根據(jù)采購對象分為貨物及工程、服務(wù)兩方面。

對于本國貨的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮以下方面的內(nèi)容：貨物構(gòu)成材料的產(chǎn)地、貨物由原料到最終形態(tài)所產(chǎn)生的變化和貨物的附加值程度。附加值程度不同，所采取的標(biāo)準(zhǔn)也不同。對于附加值低的產(chǎn)品，一方面要求產(chǎn)地為本國，另一方面在原料和成本方面也有所要求。但是對于附加值高的產(chǎn)品，卻不能只強調(diào)產(chǎn)地和原料成本所占的比例，因為這不符合現(xiàn)實的國情，會將國外企業(yè)在華所設(shè)工廠生產(chǎn)的高附加值產(chǎn)品也囊括到本國貨的范疇中來。這些產(chǎn)品雖然在我國境內(nèi)生產(chǎn)完成，原料也來源于我國，但核心技術(shù)卻并非我國所有，其高附加值利益的最終獲得者是國外企業(yè)或廠商。如果我們只考慮產(chǎn)地和原料成本所占比例，那么在界定高附加值產(chǎn)品的時候就很容易把非國貨包含在國貨的范疇內(nèi)，這就違背了國貨采購制度的初衷。若我們考慮到核心技術(shù)等因素，就能夠?qū)⒏吒郊又诞a(chǎn)品界定清楚。

因此，我們首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)附加值（即在產(chǎn)品的原有價值基礎(chǔ)上，通過生產(chǎn)過程中的有效勞動新創(chuàng)造的價值）程度對產(chǎn)品進行分類。理論上來說，附加值高的產(chǎn)品是指投入少、產(chǎn)出高且功能價值較為合理，而低附加值產(chǎn)品則相對而言。此外，附加值的高低受到不同行業(yè)、國情和價格體系的制約，并具有一定的時效性。在實踐中依據(jù)產(chǎn)品附加值程度進行分類時有必要綜合考慮投入量、產(chǎn)出值以及實際的市場價值功能等因素。

其次是對不同附加值的產(chǎn)品采取不同的界定標(biāo)準(zhǔn)。對于低附加值的產(chǎn)品而言，根據(jù)原材料來源以及最終產(chǎn)品與原料相比是否有實質(zhì)性的改變這兩個因素，又可以分為以下三種情況：（1）構(gòu)成產(chǎn)品的原材料完全來源于本國，該產(chǎn)品屬于本國貨。（2）在中國生產(chǎn)，但構(gòu)成產(chǎn)品的原材料來源于兩個以上的國家且產(chǎn)品在加工后未發(fā)生實質(zhì)性的改變，此時判斷是否是國貨應(yīng)當(dāng)看本地原材料在該產(chǎn)品整個原材料中所占的比重，如果超過50%，則屬于本國貨。（3）在中國生產(chǎn)、構(gòu)成產(chǎn)品的原材料來源于兩個以上的國家且產(chǎn)品在加工后發(fā)生了實質(zhì)性的改變，則采用從價百分比的標(biāo)準(zhǔn)，即國內(nèi)生產(chǎn)比例超過50%，國內(nèi)生產(chǎn)成本比例=（產(chǎn)品出廠價格-進口價格）/產(chǎn)品出廠價格。這里所說的實質(zhì)性改變以稅則歸類為基本標(biāo)準(zhǔn)。稅則歸類就是指某一國家（地區(qū)）對非本國（地區(qū)）的原產(chǎn)材料進行制造、加工以后，所得到的產(chǎn)品在該國稅法或稅則中某一集的稅目歸類發(fā)生了變化。

對于高附加值的產(chǎn)品，我們在界定其是否為本國貨時，除了考慮在本國生產(chǎn)以及從價比以外，還要考慮到核心技術(shù)的影響。對于核心技術(shù)的界定則采取知識產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。之所以考慮核心技術(shù)影響是基于我國的國情。與西方經(jīng)濟發(fā)達國家核心技術(shù)高、品牌價值高的情況不同，我國的品牌價值低、核心技術(shù)低、制造成本也低。在這樣的國情之下，大量的國外企業(yè)入駐我國，利用我國低廉的原料和勞動力生產(chǎn)產(chǎn)品。我們應(yīng)當(dāng)對那些高附加值產(chǎn)品的核心技術(shù)、品牌價值和知識產(chǎn)權(quán)因素進行綜合考慮，將大量實質(zhì)上的非本國產(chǎn)品排除到本國貨范疇之外，這樣，我國的品牌價值和核心技術(shù)才不會萎縮。

筆者用一句話對高附加值產(chǎn)品的國貨標(biāo)準(zhǔn)進行界定，即高附加值產(chǎn)品必須是具有自主知識產(chǎn)權(quán)并為我國資本所控制的企業(yè)或中國本土企業(yè)自行研發(fā)、設(shè)計、制造的才能定義為國貨。它必須同時符合3個條件才稱得上是國貨：（1）自主知識產(chǎn)權(quán)為本國企業(yè)所有。（2）在本國境內(nèi)生產(chǎn)制造。（3）最終產(chǎn)品在國內(nèi)生產(chǎn)成本比例需超過50%。只有這樣，才可以排除以中國為加工生產(chǎn)地但核心技術(shù)或品牌屬于國外企業(yè)的情況。

綜上所述，對于貨物的界定，應(yīng)以產(chǎn)地和從價百分比為原則，具體適用時，根據(jù)貨物附加值程度的高低予以分類。附加值高的貨物在考慮產(chǎn)地和采用從價百分比的同時還應(yīng)當(dāng)考慮核心技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)的歸屬問題。對于工程和服務(wù)的國貨界定標(biāo)準(zhǔn)則相對比較簡單，可以采用國籍標(biāo)準(zhǔn)，即由本國公民、法人或其他組織提供的工程和服務(wù)才能算是本國貨。

四、例外情形解釋的完善

由于實踐生活的紛繁復(fù)雜，我們制定的國貨界定標(biāo)準(zhǔn)不可能囊括我國現(xiàn)實生活中發(fā)生的所有的情況，因此在完成國貨標(biāo)準(zhǔn)界定的同時，我們還應(yīng)當(dāng)對目前存在的國貨標(biāo)準(zhǔn)適用例外情形予以解釋說明。目前相關(guān)的法律法規(guī)雖規(guī)定了若干適用的例外情形，但卻缺乏明確詳細的解釋，這使得例外情形在具體的適用中不具有可操作性。筆者下面將針對例外情形解釋中存在的突出問題予以分析。

需要采購的貨物、工程或者服務(wù)在中國境內(nèi)無法獲取或無法以合理的商業(yè)條件獲取的，無需采購國貨。對于該情形的適用條件，相關(guān)法律法規(guī)并沒有給出明確的解釋或說明。筆者認為應(yīng)當(dāng)從以下幾方面去理解：

首先是“無法獲取”，這既包括國內(nèi)不能生產(chǎn)導(dǎo)致的無法滿足采購需求的情況，還包括國內(nèi)生產(chǎn)規(guī)模不夠或者是產(chǎn)品質(zhì)量不能滿足采購需求的情形。政府采購中只要符合這三種情形中的一種，即可以不采購本國貨。

其次，合理商業(yè)條件主要是以價格為衡量標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)投標(biāo)人提供的本國產(chǎn)品的最低價格高于外國產(chǎn)品一定比例的時候，國內(nèi)產(chǎn)品的價格就被視為不合理，則此時可以不適用國貨標(biāo)準(zhǔn)。我國在《采購條例》征求意見稿中將這個比例劃定為20%。且不論該比例的劃定依據(jù)是什么，但將這個比例適用于所有的企業(yè)，筆者認為這種做法是欠妥的。企業(yè)根據(jù)其競爭力、生產(chǎn)規(guī)模等因素可以大致分為大型企業(yè)和中小型企業(yè)，中小型企業(yè)由于自身生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)等方面的限制，其產(chǎn)品的成本可能會高于大型企業(yè)生產(chǎn)的同類型產(chǎn)品的成本，故而其價格相對會提高。如果企業(yè)無論大小一律適用20%的比例去考量，這必將不利于對國內(nèi)中小型企業(yè)的扶持，也違背了政府采購要促進和維護中小企業(yè)發(fā)展的政策性目標(biāo)。

對此，我們可以借鑒美國的經(jīng)驗。美國允許本國產(chǎn)品和外國產(chǎn)品之間的合理差價根據(jù)企業(yè)的規(guī)模不同可分為兩類：對于大型企業(yè)的差價空間為6%，小型企業(yè)的差價空間為12%［6］。我們在設(shè)定比例時，也可以根據(jù)企業(yè)規(guī)模，分別對大型企業(yè)和中小型企業(yè)劃定不同的比例值。

第三，在中國境外使用而進行的采購可以采購非本國貨。對于在中國境外使用，并在境外采購的部分，可以采購非本國貨。如果在本國境內(nèi)進行采購，然后去本國境外使用，這種情況下可以采購非本國貨，還是一定要采購本國貨？我們應(yīng)當(dāng)對這條例外情形分情況加以解釋和明確。

隨著我國加入GPA協(xié)定的日益臨近，盡快制定出符合國內(nèi)國情的國貨界定標(biāo)準(zhǔn)已迫在眉睫。只有這樣才能保護本國的民族企業(yè)，體現(xiàn)政府采購的政策性功能，也才能使我國在加入GPA協(xié)定后，維護本國政府采購市場的利益。

[1]采訪部專訪.曹富國：政府采購國貨的政策意圖一定要清晰[J].中國政府采購,2009(7).

[2]陳曉云.關(guān)于我國國貨政策的一些思考[J].中國政府采購, 2009(7).

[3]邱泰如.論政府采購的范圍和扶持政策[J].中國政府采購, 2010(1).

[4]何紅鋒.關(guān)于我國國貨標(biāo)準(zhǔn)的制定[J].中國政府采購,2009(7).

[5]魏承玉.關(guān)于本國產(chǎn)品定義的思考[J].中國政府采購,2010(9).

[6]宋雅琴.美國國貨采購制度研究[J].行政與法,2009(2).

D630.1

A

1673-1999（2012）02-0041-03

薛穎（1985-），女，江蘇南京人，碩士，蘇州大學(xué)（江蘇蘇州215006）王健法學(xué)院碩士研究生。

2011-11-03