張 建

(河南廣播電視大學(xué)，河南 鄭州450008)

一、公用企業(yè)存在壟斷的內(nèi)在原因

(一)公用企業(yè)的涵蓋范圍及壟斷行為

公用企業(yè)與公眾的生活息息相關(guān)，范圍涵蓋供氣、供電、供水、供熱、郵政、電信、交通運(yùn)輸行業(yè)等，屬于自然壟斷行業(yè)的一種，為人們提供普遍需求的基本產(chǎn)品和服務(wù)。我國(guó)公用企業(yè)大多通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的其它基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行，其提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)具有可靠性、穩(wěn)定性和安全性，能夠廣泛滿(mǎn)足社會(huì)大眾的普遍需求。公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)核心在于實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益和公共利益的平衡。

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，自然壟斷行業(yè)大都具有濃重的行政化色彩。由于其行業(yè)的壟斷特征，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者之間沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的壓力，因而使其產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格持續(xù)高升，公用企業(yè)的壟斷行為呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式。

(1)保險(xiǎn)業(yè)壟斷行為的表現(xiàn)

隨著人們對(duì)自身健康的重視和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資的逐步接受，保險(xiǎn)行業(yè)越來(lái)越有利可圖。中國(guó)的保險(xiǎn)事業(yè)起步較晚，為發(fā)展壯大，保險(xiǎn)公司選擇與其他壟斷性經(jīng)營(yíng)者聯(lián)合實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)，甚至也政府有關(guān)部門(mén)聯(lián)合實(shí)施。保險(xiǎn)公司利用其自身依法具有理賠獨(dú)占地位，指定他人購(gòu)買(mǎi)某種商品或者接受某種服務(wù)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

(2)金融業(yè)壟斷行為的表現(xiàn)

近年來(lái)個(gè)人住房、汽車(chē)貸款飛速發(fā)展，商業(yè)銀行抓住消費(fèi)者的貸款心理，強(qiáng)制借款人全額抵押貸款，并規(guī)定抵押人必須與擔(dān)保公司簽訂抵押擔(dān)保合同和向擔(dān)保公司交納0．8%—1．0%的擔(dān)保服務(wù)費(fèi)。有的商業(yè)銀行甚至強(qiáng)制借款人購(gòu)買(mǎi)其指定的保險(xiǎn)，例如強(qiáng)制個(gè)人住房借款人購(gòu)買(mǎi)抵押房屋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，或強(qiáng)制借款人購(gòu)買(mǎi)其指定的財(cái)產(chǎn)或人壽保險(xiǎn)。

(3)供電業(yè)壟斷行為的表現(xiàn)

如果說(shuō)保險(xiǎn)業(yè)和金融業(yè)對(duì)于一些消費(fèi)者還可能不會(huì)涉及，那么供電行業(yè)則是無(wú)法避免的。供電業(yè)壟斷大多表現(xiàn)為強(qiáng)制用戶(hù)租用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的電表箱，或購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的配電柜、計(jì)電柜，并交納一定的費(fèi)用;更有甚者，強(qiáng)制用戶(hù)交納用電保證金或購(gòu)買(mǎi)用電保險(xiǎn)，嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者的自主選擇權(quán)。

(4)郵電業(yè)壟斷行為的表現(xiàn)

盡管近兩年私人快遞異軍突起，中國(guó)郵政依舊具有龍頭地位，經(jīng)營(yíng)范圍涵蓋運(yùn)輸、信件、快遞等，具有長(zhǎng)期壟斷的歷史。郵電行業(yè)的壟斷大多有如下表現(xiàn):強(qiáng)制用戶(hù)使用保價(jià)郵寄;強(qiáng)制多收取用戶(hù)郵政快遞費(fèi)用;強(qiáng)制用戶(hù)接受其電話(huà)維修服務(wù);強(qiáng)制用戶(hù)交納話(huà)費(fèi)預(yù)付款。

保險(xiǎn)、金融、供電和郵電行業(yè)的壟斷是極具代表性的，除此之外，供水、燃?xì)狻㈣F路公路運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)都存在不同程度上自然壟斷現(xiàn)象。這些強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)、強(qiáng)行搭售、格式合同、追訴困難等壟斷行為形式侵犯了廣大消費(fèi)者的知情權(quán)、選擇權(quán)和依法求償權(quán)，違反了公平交易原則和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，危害性極大。

(二)公用企業(yè)壟斷合法化的內(nèi)在原因

公用企業(yè)產(chǎn)生上述諸多壟斷行為與我國(guó)始終未將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制導(dǎo)入公用企業(yè)密切相關(guān)，因此，對(duì)傳統(tǒng)公用企業(yè)合法壟斷理論予以反思并檢討，有助于打破我國(guó)公用企業(yè)壟斷，尋求經(jīng)濟(jì)效益與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的平衡點(diǎn)。

理論界一直將公用企業(yè)作為反壟斷的除外來(lái)看待，其正當(dāng)性依據(jù)主要有三:一是經(jīng)濟(jì)上的自然壟斷;二是政治上的公共利益保護(hù);三是資本實(shí)力上的競(jìng)爭(zhēng)不可能。

然而，近些年公用企業(yè)的行政化色彩日益濃重，其法定性在引入市場(chǎng)機(jī)制后，憑借獨(dú)占的優(yōu)勢(shì)地位，不斷擴(kuò)張，部門(mén)利益、行業(yè)利益明顯大幅度膨脹。這一情況嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者利益，違背其設(shè)立和立法的初衷，因此應(yīng)對(duì)共用行業(yè)的壟斷行為進(jìn)行必要的規(guī)制。

二、我國(guó)共用企業(yè)壟斷現(xiàn)狀與侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益現(xiàn)象

(一)我國(guó)公用性自然壟斷行業(yè)的現(xiàn)狀

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)政府的微觀(guān)規(guī)制在自然壟斷行業(yè)效果不佳，無(wú)論是作用范圍還是作用程度都存在缺陷，改革開(kāi)放后的自然壟斷行業(yè)表現(xiàn)出如下特點(diǎn):

第一，行政化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。電力、水力、郵政行業(yè)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，政企分離改革的效果并不明顯，自然壟斷行業(yè)大多照搬行政機(jī)關(guān)管理模式，陷入官僚作風(fēng)濃、運(yùn)營(yíng)成本高、行業(yè)效率低的普遍困境。行政化的經(jīng)營(yíng)和管理模式，阻卻了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，極易導(dǎo)致壟斷。

第二，公用企業(yè)依靠壟斷獲得高額利潤(rùn)。競(jìng)爭(zhēng)壓力在這些部門(mén)并不明顯，許多經(jīng)營(yíng)者由于無(wú)提高效率的動(dòng)力和壓力，在一定程度上放任技術(shù)停滯和效益低下的問(wèn)題。長(zhǎng)此以往，使一些自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量較低、價(jià)格卻相對(duì)較高，與國(guó)際水平相差較大，也無(wú)法滿(mǎn)足消費(fèi)者的需求。

第三，信息不對(duì)稱(chēng)，價(jià)格不合理攀升。政府部門(mén)對(duì)共用行業(yè)的各種信息了解是淺顯的、片面的，使政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的價(jià)格管制極易流于形式，從而導(dǎo)致價(jià)格管制失靈。一些自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格持續(xù)攀升，迫使廣大消費(fèi)者不得不以較高的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)，最終造成社會(huì)收入分配扭曲，降低社會(huì)福利水平。

(二)侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益現(xiàn)象分析

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益深化，一方面由于生活需求消費(fèi)者對(duì)市場(chǎng)交易的依賴(lài)加深;另一方面多變復(fù)雜的交易環(huán)境，使消費(fèi)者相對(duì)于實(shí)力雄厚的自然壟斷行業(yè)難免處于弱勢(shì)地位，其合法權(quán)益很容易被侵害，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(1)侵害消費(fèi)者的安全權(quán)

安全權(quán)是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中最基本的權(quán)利，它是指消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)、使用商品和接受服務(wù)時(shí)所享有的人身、財(cái)產(chǎn)安全不受損害的權(quán)利。公用性自然壟斷行業(yè)大多關(guān)系國(guó)計(jì)民生，與人們的生活息息相關(guān)，它所提供的商品和服務(wù)必須是安全可靠的，要能保障消費(fèi)者的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全。然而，公用企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，具有獨(dú)占性，沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的引導(dǎo)，其提供的商品或服務(wù)的質(zhì)量很可能無(wú)法保障。

例如供水公司為降低成本、牟取高額利潤(rùn)，對(duì)污水的清潔處理不按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，消費(fèi)者又無(wú)法選擇其他供水機(jī)構(gòu)，最終威脅到消費(fèi)者的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全。

(2)侵害消費(fèi)者的自主選擇權(quán)

自主選擇權(quán)也是消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)法中明確規(guī)定的基本權(quán)利之一，是指消費(fèi)者享有的自主選擇商品或服務(wù)方式的權(quán)利，包括自主選擇提供商品或服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者、自主選擇商品品種或服務(wù)方式、自主決定購(gòu)買(mǎi)或不購(gòu)、接受或不接受任何一種商品和服務(wù)的權(quán)利。

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，消費(fèi)者可以對(duì)商品或者服務(wù)進(jìn)行比較、鑒別和挑選，隨意選擇物美價(jià)廉的商品，保證自己的意愿自由。然而在壟斷狀態(tài)下，消費(fèi)者不得不購(gòu)買(mǎi)壟斷者所提供的商品，接受指定的服務(wù)，這些商品和服務(wù)大多不可選擇，可能會(huì)出現(xiàn)自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位強(qiáng)制消費(fèi)者與其交易，搭售或者附加不合理交易條件的現(xiàn)象。前文所述的供電行業(yè)強(qiáng)迫消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)其指定的配電箱等設(shè)備，就明顯侵犯了消費(fèi)者的自主選擇權(quán)。

(3)侵害消費(fèi)者的知悉權(quán)

消費(fèi)者的知悉權(quán)，又稱(chēng)獲取信息權(quán)、知情權(quán)或了解權(quán)，它是指消費(fèi)者享有的知悉其購(gòu)買(mǎi)、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利。主要包括要求經(jīng)營(yíng)者提供商品的性能、規(guī)格、售后服務(wù)等有關(guān)情況，保證在知道真實(shí)情況的前提下自愿公平地進(jìn)行交易?？梢哉f(shuō)，知情權(quán)是消費(fèi)者自主選擇權(quán)的前提和保證。

但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和功能不斷復(fù)雜化和國(guó)際化，普通消費(fèi)者的經(jīng)驗(yàn)與常識(shí)在正確判斷和使用商品、服務(wù)方面所起的作用越來(lái)越有限，限制了消費(fèi)者對(duì)商品和服務(wù)的了解。與此同時(shí)，資本集中導(dǎo)致了市場(chǎng)的壟斷，壟斷又進(jìn)一步破壞消費(fèi)交易中消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者之間的力量對(duì)比，更嚴(yán)重的削弱了消費(fèi)者接觸真實(shí)信息的能力，處于相對(duì)的劣勢(shì)地位。如果這些壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者為了牟取暴利，提供低質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)，消費(fèi)者又缺失了解真實(shí)情況的途徑，這就極易導(dǎo)致消費(fèi)者知悉真情權(quán)受到侵犯。

(4)侵害消費(fèi)者的公平交易權(quán)

平等、公平、誠(chéng)實(shí)信用是市場(chǎng)交易的三大基本原則和價(jià)值理念。公平交易權(quán)是基本原則在消費(fèi)者權(quán)益中的重要衍生，它指消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)商品或者接受服務(wù)時(shí)所享有的獲得質(zhì)量保障和價(jià)格合理、計(jì)量正確等公平交易條件，同時(shí)有權(quán)拒絕經(jīng)營(yíng)者的強(qiáng)制交易行為的權(quán)利。

獨(dú)占性公用企業(yè)憑借其壟斷地位，極易濫用市場(chǎng)支配條件，違背“公平”、“等價(jià)有償”的原則，往往隨意定價(jià)、濫收費(fèi)用。公用企業(yè)行業(yè)作為一個(gè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特殊行業(yè)，其所提供的商品和服務(wù)與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)，其定價(jià)不能為所欲為，更不能單單傾向于生產(chǎn)者的利益，而應(yīng)首先考慮消費(fèi)者的合法權(quán)益，價(jià)格不宜過(guò)高，應(yīng)與廣大消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)承受能力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)。

現(xiàn)實(shí)中，水電企業(yè)不按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、火車(chē)和飛機(jī)票價(jià)時(shí)漲時(shí)落，隨意性很大等，直接影響到消費(fèi)者的利益得失，也影響市場(chǎng)的穩(wěn)定、秩序和效率。

三、規(guī)制公用企業(yè)壟斷現(xiàn)象的必要性

(一)WTO體制下我國(guó)公用企業(yè)反壟斷的現(xiàn)實(shí)必要性

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施等公用企業(yè)自建國(guó)以來(lái)秉承壟斷經(jīng)營(yíng)的管理體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代這種壟斷模式具有高效率的顯著優(yōu)勢(shì)，其存在具有合理性，但伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益深化，其社會(huì)弊害逐漸顯明:公用企業(yè)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重;價(jià)格制定極不合理;行為極不規(guī)范和合理;公用企業(yè)因壟斷經(jīng)營(yíng)造成的低效率運(yùn)作已成為嚴(yán)重制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之重要瓶頸。

WTO體制下的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的重要方面之一就是對(duì)壟斷的規(guī)制，然而目前我國(guó)的公用企業(yè)仍然存在嚴(yán)重的壟斷現(xiàn)象，無(wú)法適應(yīng)國(guó)際的游戲規(guī)則，在進(jìn)出口貿(mào)易中損失嚴(yán)重。其沖突之處表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(1)違背WTO的基本原則，特別是公平競(jìng)爭(zhēng)原則

在WTO的基本框架下，公平競(jìng)爭(zhēng)原則是指成員方應(yīng)避免采取扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的措施，糾正不公平貿(mào)易行為，在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，創(chuàng)造和維護(hù)公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境。然而我國(guó)的電力、電信、鐵路等服務(wù)領(lǐng)域相對(duì)閉塞，不引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

WTO鼓勵(lì)各成員相互開(kāi)放服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)的初衷，旨在逐步為外國(guó)的服務(wù)或服務(wù)提供者創(chuàng)造市場(chǎng)準(zhǔn)入和公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中有突出體現(xiàn)，防止濫用壟斷地位?；诖?，我國(guó)的公用企業(yè)開(kāi)放程度及經(jīng)營(yíng)的狀況都有待提升，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與國(guó)際接軌。

(2)反公用企業(yè)壟斷立法與WTO體制下的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則難以銜接

迄今為止，我國(guó)關(guān)于反公用企業(yè)壟斷的立法少之又少，2008年之前只有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《電力法》、《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》等幾部零散的法律，其后制定的《反壟斷法》對(duì)公用企業(yè)的規(guī)定也少之又少。

《反壟斷法》被譽(yù)為經(jīng)濟(jì)生活的大憲章，是對(duì)壟斷行為進(jìn)行全面規(guī)制的最基本的法律。各國(guó)的反壟斷法在影響國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的同時(shí)，也對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易秩序產(chǎn)生直接或間接、積極或消極的影響。通過(guò)此法，一方面我們可以規(guī)制國(guó)內(nèi)公用企業(yè)的壟斷行為，另一方面可以利用此法對(duì)國(guó)外企業(yè)不利于我國(guó)公用行業(yè)的壟斷行為進(jìn)行法律規(guī)制，從而保護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益不受損害。隨著公用企業(yè)的不斷擴(kuò)張，為應(yīng)對(duì)世界市場(chǎng)挑戰(zhàn)，只有在公用領(lǐng)域?qū)敫?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，制定符合我國(guó)國(guó)情和司法實(shí)際的反公用企業(yè)壟斷法立，才能有效規(guī)制公用企業(yè)運(yùn)行。

(二)壟斷性公用行業(yè)實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的必要性

公用性自然壟斷行業(yè)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)具有其特殊性，突出表現(xiàn)為公益性和不可選擇性的特征，這些行業(yè)憑借壟斷地位獲取高額利潤(rùn)，極易導(dǎo)致行業(yè)行政化現(xiàn)象，由于缺少競(jìng)爭(zhēng)壓力，往往效率低下，出現(xiàn)產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量低、價(jià)格高的現(xiàn)象，侵犯消費(fèi)者的合法權(quán)益。

首先，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)更難實(shí)現(xiàn)。若是非壟斷行業(yè)，如果醫(yī)藥、餐飲、教育培訓(xùn)等行業(yè)侵犯消費(fèi)者的合法權(quán)益，消費(fèi)者完全可以選擇其他同類(lèi)商品取而代之，也可以通過(guò)各地消費(fèi)者協(xié)會(huì)進(jìn)行調(diào)解或開(kāi)始訴訟行為，維護(hù)自身的合法權(quán)益。而這些在公用性壟斷行業(yè)中是難以實(shí)現(xiàn)的。

其次，法律規(guī)制不健全。近年來(lái)出現(xiàn)的“方便面聯(lián)合漲價(jià)案”、“綠豆囤積案”等，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，這些行業(yè)的壟斷行為侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益，會(huì)受到《反壟斷法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)法律或行政管理部門(mén)的制裁，終將不復(fù)存在，消費(fèi)者權(quán)益從而得到徹底保護(hù)。然而由公用企業(yè)壟斷導(dǎo)致的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)，具有廣泛性和行政性，難以通過(guò)普通法規(guī)制，最終侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益。

最后，公用性壟斷行業(yè)對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益侵害的案件屢見(jiàn)不鮮。例如周澤訴中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)北京有限公司、中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)公司違法向消費(fèi)者收取費(fèi)用的案件。

四、公用企業(yè)中消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律建議

基于公用企業(yè)壟斷的弊端，相應(yīng)的法律規(guī)制已經(jīng)啟動(dòng)，然而，實(shí)施成效卻不盡如人意，這主要是因?yàn)榇嬖谌缦聨追矫娴姆磯艛喾蓪?shí)施的障礙:

第一，公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的制度基礎(chǔ)不完善。公用企業(yè)實(shí)現(xiàn)反壟斷必須具有良好的法律和政策基礎(chǔ)，完善的公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)制還未建立。在反壟斷制度不健全的情況下，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)難以引入，管制制度無(wú)法避免過(guò)渡性，加之我國(guó)的公用企業(yè)改革一直沒(méi)有對(duì)管制制度的建設(shè)給予足夠的重視，公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制不具有良好的法制和制度基礎(chǔ)。

第二，缺乏充分的反壟斷預(yù)警系統(tǒng)。在反壟斷的法律規(guī)制中，充分的信息提供至關(guān)重要，他可以幫助立法者和執(zhí)法者理智決策，建立體系健全、科學(xué)的規(guī)制手段。信息系統(tǒng)由相關(guān)利益群體的意見(jiàn)構(gòu)成，這就要求決策層在制定和執(zhí)行公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策時(shí)，積極主動(dòng)地聽(tīng)取消費(fèi)者、企業(yè)和相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的聲音。切忌剛愎自用，或另有他謀，防止決策程序過(guò)于封閉，有效避免出現(xiàn)決策錯(cuò)誤，損害消費(fèi)者的合法權(quán)益。

尋求公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律平衡，法律對(duì)策是關(guān)鍵也是首選，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行立法完善:

(一)壟斷經(jīng)營(yíng)與自由競(jìng)爭(zhēng)并舉

為了照顧特定行業(yè)發(fā)展規(guī)模和平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)的需要，法律應(yīng)當(dāng)允許甚至要求政府出臺(tái)一定的地方政策進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。把公用企業(yè)的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行區(qū)分，強(qiáng)調(diào)自然壟斷環(huán)節(jié)、弱自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其他業(yè)務(wù)中分離出去。但這并不意味著政府和法律的放松控制。

應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同行業(yè)不同的壟斷方式和程度，進(jìn)行不同的法律調(diào)整，必要時(shí)可以授權(quán)一定機(jī)構(gòu)對(duì)過(guò)于龐大的公用企業(yè)進(jìn)行縱向或橫向分割，防止壟斷經(jīng)者濫用壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)。除此之外，也可以嘗試對(duì)壟斷業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行招標(biāo)方式進(jìn)行概括競(jìng)爭(zhēng)形式，特許期間主管部門(mén)負(fù)責(zé)全面考察，經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)后，再度進(jìn)行招標(biāo)，重新選定經(jīng)營(yíng)者，保持市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力和活力。

擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的范圍，促使多家企業(yè)進(jìn)入企業(yè)，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)依法規(guī)范企業(yè)市場(chǎng)行為，進(jìn)行反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、防止壟斷、依法征稅等管理。在公用企業(yè)行業(yè)較充分地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，同時(shí)兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)活力與規(guī)模經(jīng)濟(jì)兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)，提高行業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

(二)行業(yè)立法與專(zhuān)門(mén)立法并舉

針對(duì)公用企業(yè)各領(lǐng)域的特征，立法部門(mén)可制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業(yè)法規(guī)，針對(duì)不同的行業(yè)部門(mén)、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、市場(chǎng)秩序進(jìn)行分別規(guī)制，對(duì)市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件、服務(wù)質(zhì)量和定價(jià)等作出法律規(guī)定，以規(guī)范市場(chǎng)秩序，保障公平競(jìng)爭(zhēng)。

勇于大打破地方保護(hù)主義，對(duì)于市場(chǎng)失靈要政府積極干預(yù)，只允許一定限度內(nèi)的壟斷。針對(duì)各行業(yè)的特點(diǎn)有重點(diǎn)地制定措施，以立法形式明確公用企業(yè)與相應(yīng)公共部門(mén)之間的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。最關(guān)鍵的是制定《公用企業(yè)法》之類(lèi)的專(zhuān)門(mén)性法律，確立公用企業(yè)范圍、運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督程序、定價(jià)程序等事項(xiàng)。

(三)提高消費(fèi)者在公共產(chǎn)品中的影響力

出了必要的引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和完善法律法規(guī)之外，還應(yīng)完善聽(tīng)證制度，采取問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)上投票等多種形式，使消費(fèi)者對(duì)關(guān)系其切身利益的公用產(chǎn)品價(jià)格中存在的問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，這樣可以使確定的價(jià)格具有合理的標(biāo)準(zhǔn)，符合消費(fèi)者的利益，盡量減少可能發(fā)生的糾紛。

除此之外，要發(fā)揮消費(fèi)者群體的作用，他們既是市場(chǎng)的重要主體，也是價(jià)格的最終承受者，更是權(quán)益容易受到侵犯的群體。保障消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品定價(jià)的參與權(quán)。首先，要規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，保證政府行為的透明化、公開(kāi)化和法治化。其次，建立一種政府、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間的公共談判機(jī)制，明確而詳盡的規(guī)定運(yùn)作程序。

還應(yīng)發(fā)揮消費(fèi)者協(xié)會(huì)的保護(hù)職能，向消費(fèi)者提供信息和咨詢(xún)服務(wù)、受理消費(fèi)者的投訴、支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟等，讓消費(fèi)者從足夠多的信息中增強(qiáng)主體意識(shí)，學(xué)會(huì)自我保護(hù)。

［1］劉素芝．論反公用企業(yè)壟斷之立法完善［J］．當(dāng)代法學(xué)，2001，(6)．

［2］薛治國(guó)．公用企業(yè)壟斷模式的非理性的成因及立法研究［J］．當(dāng)代法學(xué)，2000，(1)．

［3］曹博．公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與管制立法問(wèn)題探析［J］．法學(xué)，2000，(6)．

［4］鄭少華．論中國(guó)公用企業(yè)壟斷行為的法律調(diào)控機(jī)制［J］．華東政法學(xué)院報(bào)，2002，(2)．

［5］尹世杰．加強(qiáng)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益全面建設(shè)小康社會(huì)［J］．南方經(jīng)濟(jì)，2004，(2)．

［6］劉姝莉．論WTO體制下我國(guó)自然壟斷的法律規(guī)制改革［J］．科技情報(bào)開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2007，(24)．

［7］田春苗．我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀及其完善［J］．甘肅聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(1)．