鄧鐵淳(湖南省國資委，湖南長沙410011)

提高國有企業(yè)內(nèi)部審計獨立性的思考*

鄧鐵淳
(湖南省國資委，湖南長沙410011)

內(nèi)部審計作為企業(yè)內(nèi)部控制的重要組成部分，越來越來受到企業(yè)的重視，但其發(fā)揮作用的前提是保持應(yīng)有的獨立性。本文從國有企業(yè)內(nèi)部審計獨立性的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了影響內(nèi)部審計獨立性的主要因素，在此基礎(chǔ)上，提出了推進內(nèi)部審計法制化、組織模式外部化、內(nèi)部審計職業(yè)化、審計管理科學(xué)化等四點建議。

國有企業(yè);內(nèi)部審計;獨立性;建議

隨著國有企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模不斷增大、經(jīng)營方式不斷創(chuàng)新、經(jīng)營地域不斷擴張、經(jīng)營層級不斷增多、經(jīng)營鏈條不斷延伸，特別是隨著國有企業(yè)授權(quán)經(jīng)營制度的推廣實施，企業(yè)經(jīng)營管理者的經(jīng)營失誤及自利行為也隨之有所增加，投資失敗、財務(wù)造假、揮霍浪費、侵占挪用等問題時有發(fā)生，不但損害了國有權(quán)益，而且也敗壞了社會風(fēng)氣。主要原因之一，就是國有企業(yè)的內(nèi)部審計因缺乏獨立性而經(jīng)常處于“失語”狀態(tài)或流于形式，未能有效發(fā)揮內(nèi)部審計的固有職能。

一、國有企業(yè)內(nèi)部審計獨立性的現(xiàn)狀

當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部審計的獨立性普通較低，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是內(nèi)部審計機構(gòu)不夠獨立。從設(shè)置模式來看，國有企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)企業(yè)設(shè)置了專職的內(nèi)部審計機構(gòu)，也有部分企業(yè)將內(nèi)部審計機構(gòu)并入企業(yè)財務(wù)部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門，不管是那一種設(shè)置模式，內(nèi)部審計機構(gòu)的地位和職權(quán)與企業(yè)其他職能部門是平行關(guān)系，既難以取得其他部門的積極配合和支持，甚至有可能受到來自其他職能部門的干預(yù)。從隸屬層次來看，多數(shù)國有企業(yè)的內(nèi)部審計機構(gòu)隸屬層次不高，或是由企業(yè)總會計師或主管財務(wù)工作的副總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)，或是由企業(yè)紀(jì)委書記領(lǐng)導(dǎo)，還有部分國有企業(yè)的內(nèi)部審計機構(gòu)隸屬層次從形式上看很高，直接由企業(yè)董事會或總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo);但就國有企業(yè)而言，現(xiàn)有的組織模式都意味著內(nèi)部審計機構(gòu)只對企業(yè)的經(jīng)營管理者負責(zé)，并不對國有出資人負責(zé)，而國有企業(yè)中最有權(quán)力、最有機會損害國有權(quán)益的并不是企業(yè)的中低層管理人員，而是高層管理人員。二是內(nèi)部審計人員不夠獨立。內(nèi)部審計人員作為企業(yè)的職工，其工資待遇、職務(wù)晉升、崗位調(diào)配、獎勵懲罰等直接由企業(yè)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)所控制與掌握，使得內(nèi)部審計人員在履行法定職責(zé)時往往會礙于同事關(guān)系或迫于領(lǐng)導(dǎo)壓力，而對不合法、不合規(guī)、不經(jīng)濟的企業(yè)經(jīng)營管理行為采取默許態(tài)度，難以站在客觀的立場上去發(fā)現(xiàn)問題、剖析問題、提出建議。三是內(nèi)部審計經(jīng)費不夠獨立。內(nèi)部審計機構(gòu)開展審計活動需要一定的經(jīng)費保障，由于多數(shù)國有企業(yè)的公司章程對此未作具體規(guī)定，而是由企業(yè)管理層決定內(nèi)部審計經(jīng)費的多少，審計經(jīng)費受制于人或數(shù)額不足時，就會影響內(nèi)部審計活動的正常開展。四是內(nèi)部審計業(yè)務(wù)不夠獨立。當(dāng)前的國有企業(yè)內(nèi)部審計本質(zhì)上是一種自我監(jiān)督與自我約束機制，其主要職責(zé)就是服務(wù)于企業(yè)及企業(yè)管理層;同時內(nèi)部審計機構(gòu)又與各被審計對象處于同一企業(yè)，與之有著各種微妙而又復(fù)雜的利益關(guān)系。因此，當(dāng)內(nèi)部審計活動觸碰或損害到相關(guān)方的利益，特別是當(dāng)企業(yè)利益與國家利益或社會公共利益發(fā)生沖突時，內(nèi)部審計就有可能被迫改變既定的審計計劃、審計程序或?qū)徲嬕庖姟?/p>

二、主要原因分析

導(dǎo)致國有企業(yè)內(nèi)部審計獨立性不強的原因很多，既有客觀方面的，也有主觀方面的原因。一是政策法規(guī)不完善。當(dāng)前，有關(guān)國有企業(yè)內(nèi)部審計工作的法律法規(guī)還不完善，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是內(nèi)部審計的法律地位不高。近些年來，為加強內(nèi)部審計工作，審計署與國務(wù)院國資委等政府部門相繼頒布了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》及《中央企業(yè)內(nèi)部審計管理暫行辦法》等系列規(guī)章制度，但并沒有上升到法律的高度，與社會審計及政府審計相比，內(nèi)部審計的法律地位還不高。二是相關(guān)規(guī)章制度的可操作性不強。已頒布實施的相關(guān)規(guī)章制度對內(nèi)部審計的機構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費保障、責(zé)任義務(wù)等都只有原則性的條款規(guī)定，且對內(nèi)部審計參與各方應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任尚無具體的規(guī)定，致使內(nèi)部審計人員處理具體或特殊的審計問題時常感到無章可循。二是企業(yè)治理欠規(guī)范。各級國資委成立后，國有出資人在形式與實質(zhì)上逐步到位，國有企業(yè)的規(guī)范化運作水平得到了普遍提高，但一些國有企業(yè)的治理水平與現(xiàn)代企業(yè)制度相比還存在較大差距，其經(jīng)營管理者普遍缺乏民主意識、廉潔意識或主動接受監(jiān)督的意識，權(quán)力欲及金錢欲偏大甚至超常膨脹，他們認為內(nèi)部審計不但制約了自己的權(quán)力，而且削弱了自己的權(quán)威。因此，內(nèi)部審計或不被重視，或被迫按企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)意圖行事。三是隊伍素質(zhì)還不高。內(nèi)部審計作為監(jiān)督部門，對從業(yè)人員的素質(zhì)要求很高除應(yīng)具備財務(wù)、會計、管理、審計、工程、法律等必要的學(xué)識及業(yè)務(wù)能力外，還應(yīng)熟悉企業(yè)的經(jīng)營管理流程及良好的職業(yè)道德水準(zhǔn);目前國有企業(yè)從事內(nèi)部審計工作的人員大多是從企業(yè)財務(wù)部門轉(zhuǎn)崗而來，未受過系統(tǒng)的審計專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)勝任能力普遍不高，導(dǎo)致內(nèi)部審計的科學(xué)生、嚴(yán)謹(jǐn)性及獨立性受到限制。

三、幾點對策及建議

(一)推進內(nèi)部審計法制化

為提高內(nèi)部審計的獨立性，促進內(nèi)部審計健康發(fā)展，應(yīng)加快相關(guān)法規(guī)體系建設(shè)。首先要適時醞釀出臺《內(nèi)部審計法》，用專門法律來明確內(nèi)部審計的法律地位、機構(gòu)設(shè)置、人員配備、權(quán)力義務(wù)等，尤其要明確內(nèi)部審計參與各方的法律責(zé)任，為內(nèi)部審計人員獨立行使審計職權(quán)提供法律保障或因公正行使職權(quán)而可能遭受的打擊報復(fù)提供法律救濟。其次要進一步修改完善《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、《中央企業(yè)內(nèi)部審計管理暫行辦法》等相關(guān)政策法規(guī)，增加有利于提高內(nèi)部審計地位及確保內(nèi)部審計獨立性的內(nèi)容;三是要進一步建立健全與內(nèi)部審計政策法規(guī)相適應(yīng)的實施細則以及行業(yè)、部門、企業(yè)關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)章制度。只有內(nèi)部審計的法規(guī)體系建設(shè)完善了，內(nèi)部審計機構(gòu)及其人員才能獨立、客觀地履行好職責(zé)。

(二)推進內(nèi)部審計外部化

內(nèi)部審計機構(gòu)的管理模式也就是內(nèi)審機構(gòu)歸誰領(lǐng)導(dǎo)，一般來說內(nèi)部審計隸屬的領(lǐng)導(dǎo)層次越高，其地位就越高，獨立性就越強。為有效提高國有企業(yè)內(nèi)部審計的獨立性，建議由國有企業(yè)的外派監(jiān)事會來領(lǐng)導(dǎo)與管理企業(yè)的內(nèi)部審計工作，這種組織模式可以有效彌補國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督的獨立性不強、權(quán)威性不夠和內(nèi)驅(qū)力不足的問題。一是有利于提高內(nèi)部審計的獨立性。外派監(jiān)事會在國有企業(yè)的地位超脫，監(jiān)事會及專職監(jiān)事與企業(yè)沒有任何經(jīng)濟關(guān)系，所需經(jīng)費全部由國家財政保障或從國有資本預(yù)算中解決，也不參與企業(yè)的經(jīng)營管理和生產(chǎn)經(jīng)營決策，與企業(yè)的關(guān)系是純粹的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，可有效避免內(nèi)部審計易受企業(yè)干預(yù)和束縛的弊端。二是有利于提高內(nèi)部審計的權(quán)威性。外派監(jiān)事會由各級國資委代表本級政府直接派出，專職監(jiān)事也是由國資委直接任命，且實行回避制和輪換制，代表政府行使出資人監(jiān)督權(quán)，并直接向國資委及本級政府報告監(jiān)督檢查工作。三是有利于構(gòu)建國有企業(yè)“大監(jiān)督”體系。外派監(jiān)事會目前還存在派駐企業(yè)較多、監(jiān)督任務(wù)較重、人手力量不足等問題，將企業(yè)內(nèi)部審計劃歸外派監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)與管理，有利于整合企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督資源，避免出現(xiàn)多個監(jiān)督檢查中心的混亂現(xiàn)象，也有利于大幅增強監(jiān)事會的監(jiān)督檢查力量，提高監(jiān)督檢查的覆蓋面，減少監(jiān)督盲點?？傊赏馀杀O(jiān)事會主導(dǎo)國有企業(yè)的內(nèi)部審計，不但沒有違反外派監(jiān)事會“不參與、不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動”的監(jiān)督工作原則，而且會進一步強化決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間的有效制衡。

(三)推進內(nèi)部審計職業(yè)化

推行內(nèi)部審計職業(yè)化，不僅有利于增強內(nèi)部審計的獨立性，也有利于吸引優(yōu)秀人才的加入以及內(nèi)部審計的規(guī)范化發(fā)展。內(nèi)部審計職業(yè)化實質(zhì)上就是將獨立審計的管理模式引入內(nèi)部審計，把內(nèi)部審計工作視為一種獨立職業(yè)，其管理機制、任職資格、經(jīng)營模式、業(yè)務(wù)流程等、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、審計質(zhì)量等都按職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)加以要求。為此，一是要建立從業(yè)資格制度，內(nèi)部審計人員必須取得相應(yīng)的從業(yè)資格，并設(shè)立定期培訓(xùn)機制和繼續(xù)教育課程;二是要強化職業(yè)道德教育，督促內(nèi)部審計人員在執(zhí)業(yè)過程中嚴(yán)格遵守相關(guān)職業(yè)道德準(zhǔn)則;三是要加強行業(yè)自律管理，督促內(nèi)部審計業(yè)務(wù)遵循內(nèi)部審計法規(guī)、內(nèi)部審計準(zhǔn)則及相關(guān)技術(shù)規(guī)范的規(guī)定。

(四)推進內(nèi)部審計科學(xué)化

內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)進一步通過強化管理來提高內(nèi)部審計的獨立性。一是要加強內(nèi)部審計資源管理。內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)盡可能提高審計資源的使用效益，在有效開展財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上，應(yīng)將有限的資源用于企業(yè)內(nèi)部控制審計、企業(yè)治理審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、經(jīng)濟合同審計、工程項目審計、全面風(fēng)險審計、戰(zhàn)略管理審計、投資決策審計等重點領(lǐng)域，同時通過制定中長期審計計劃、改進審計組織方式、使用先進審計技術(shù)、規(guī)范審計作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等途徑，來提高內(nèi)部審計資源的使用效益。二是要加強內(nèi)部審計質(zhì)量管理。內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)制定相應(yīng)的審計質(zhì)量管理的標(biāo)準(zhǔn)，從政策和程序等方面控制審計質(zhì)量，并建立健全內(nèi)部審計質(zhì)量問責(zé)機制，嚴(yán)歷約束內(nèi)部審計人員的機會主義行為;為確保內(nèi)部審計工作質(zhì)量，特別要嚴(yán)格執(zhí)行審計工作底稿三級復(fù)核制度，減少或消除內(nèi)部審計過程中的人為審計偏差。三是加強內(nèi)部審計成果管理。國有企業(yè)應(yīng)通過建立健全審計結(jié)果通報制度、審計問題整改制度、后續(xù)跟蹤審計制度、審計處理處罰制度等措施來提高內(nèi)部審計的價值及其在企業(yè)的地位。

［1］審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定(審計署令2003年第4號)［S］．

［2］中央企業(yè)內(nèi)部審計管理暫行辦法(國務(wù)院國資委令2004年第8號)［S］．

［3］中央企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計管理暫行辦法(國務(wù)院國資委令2004年第7號)［S］．

［4］王保平．企業(yè)內(nèi)部控制操作實務(wù)與案例分析［M］．北京:中國財政經(jīng)濟出版社．

2012－04－14

鄧鐵淳(1977－)，男，湖南邵陽人，注冊會計師。