陸 宏

(中共池州市委黨校，安徽 池州 247000)

社會轉型期的社會管理創(chuàng)新研究
——池州市社會管理存在的問題及其創(chuàng)新思路

陸 宏

(中共池州市委黨校，安徽 池州 247000)

在當代中國社會轉型及社會結構變遷的新形勢下，社會管理創(chuàng)新是適應新形勢變化所作出的正確選擇。我們要針對新形勢下社會管理的突出問題，完善現(xiàn)有的社會管理體制，在繼承的基礎上有所創(chuàng)新。當前應促進政府社會管理理念的轉變和創(chuàng)新政府的公共服務職能，加強政府管理功能與社會治理機制的有機融合，形成政府、社會組織、社區(qū)及公眾協(xié)同治理的大格局。

社會管理；社會轉型；創(chuàng)新思路

一、社會管理創(chuàng)新是適應新形勢變化所作出的正確選擇

回顧改革30余年的歷史，我們在經(jīng)濟領域取得了很多成就，這得益于經(jīng)濟管理體制的改革，因為我們對經(jīng)濟管理體制的改革進行了很多富有成效的探索，才有了今天改革開放的大好局面。工業(yè)化、市場化、城市化、信息化和全球化在我國同時進行，在這個極為復雜的過程中，既給我們國家的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來活力和發(fā)展的動力，我們面臨著西方國家所沒有遇到過的錯綜復雜的社會問題和社會矛盾。

一方面，新經(jīng)濟組織、新社會組織的大量涌現(xiàn)，人口結構、家庭結構、就業(yè)結構、城鄉(xiāng)結構、區(qū)域結構、階層結構發(fā)生廣泛而深刻的變化，人口的異地流動性持續(xù)增強，互聯(lián)網(wǎng)的普及以及虛擬社會影響力不斷地擴大。社會結構的變遷正對我們現(xiàn)存的社會利益格局進行著深刻的調(diào)整，而人們的思想觀念也呈現(xiàn)多樣化的特征，這一切都給我們的社會管理帶來了新的挑戰(zhàn)。

另一方面，當前的中國社會轉型正處在關鍵期，其歷史特殊性就在于當前的轉型是“雙轉”交織的過程。所謂“雙轉”交織，就是指中國從傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會的過程中，既面臨復雜的社會轉型的任務，同時又面臨體制轉軌的使命，即要完成由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌的使命。而且這種“雙轉”來得快，這就意味著，中國的市場經(jīng)濟缺少正常的自然歷史積累過程，加上體制轉軌和社會轉型交織在一起，使中國的社會轉型更加復雜。社會秩序、觀念等都在經(jīng)歷急劇的變遷，沒有定型，不可避免地會出現(xiàn)失序、失衡等問題。而轉型社會的缺陷必然導致一些新的社會問題越來越突出，如收入差距、就業(yè)問題、農(nóng)民工問題、人口流動、群體性事件以及公共安全等，眾多的社會矛盾和新現(xiàn)象對我國政府的社會管理工作提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。例如，2003年SARS危機的暴發(fā)和初始階段的失控，正是我國政府在社會管理工作方面存在問題的集中暴露。

特定發(fā)展階段的中國社會建設和社會管理，其任務之重、挑戰(zhàn)之大、難度之高，舉世罕有，也正因為如此，社會管理創(chuàng)新是當代中國社會轉型及社會結構變遷的必然要求。2011年2月19日，胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話指出，要正確把握國內(nèi)外形勢的新變化、新特點，針對當前社會管理中的突出問題，強調(diào)最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口，著重研究加強和創(chuàng)新社會管理、做好新形勢下群眾工作的思路和舉措，為促進社會和諧、實現(xiàn)“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務凝聚強大力量。強調(diào)要完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。胡錦濤的重要講話是我們黨對加強社會管理創(chuàng)新理論與實踐的最新總結和概括。從總書記的講話中不難提煉出這么兩個關鍵詞：創(chuàng)新、民本，這也是社會轉型期的社會管理工作的核心指導思想，并為進一步做好社會管理創(chuàng)新工作指明了方向。

二、社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)狀及其存在的問題

在改革開放的過程中，我們也不斷地進行社會管理創(chuàng)新的實踐探索，并取得了一定的成效。近年來，池州市委、市政府高度重視加強和創(chuàng)新社會管理，強化工作舉措，狠抓重點難點，積極探索創(chuàng)新，全市社會管理工作取得明顯成效。在綜合治理方面，“平安池州”建設成效顯著，建立健全應急處突機制，加強公共安全體系建設。在新形勢下的群眾工作方面，突出以人為本，全市開展以“訪民情、匯民智、釋民惑、解民憂、惠民生”為主題的“五級書記帶頭大走訪”活動，一批土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護、勞動糾紛、特困群體生產(chǎn)生活等突出問題和矛盾得到有效化解，為全市的“科學發(fā)展、全面轉型、加速崛起、興市富民”奠定更加堅實的群眾基礎。市委新成立群眾工作部，建立群眾工作聯(lián)席會議、群眾工作“訪、辦、考”等“一會三制”工作體系，創(chuàng)造性地開展群眾工作。在社會建設領域，市政府在實施民生工程的同時，每年辦好10件惠民實事，今年又將惠民實事擴展到19件，有效促進了民生改善。

但是，與經(jīng)濟建設和經(jīng)濟體制改革相比，我們的社會建設和社會管理相對滯后，社會領域方面存在的問題是我國經(jīng)濟發(fā)展水平和階段性特征的集中反映。當前正處于改革發(fā)展的關鍵時期，經(jīng)濟體制、利益格局、思想文化、社會結構發(fā)生深刻變化，社會管理工作與人民群眾日益增長的需求相比，與經(jīng)濟社會加速發(fā)展的形勢，還有許多不相適應的地方，還存在一定的困難和問題。池州的社會管理創(chuàng)新工作還遠遠不足，存在的主要問題可以從以下幾個角度進行分析：

從社會管理理念的轉變來看，我們的各級領導干部尚未樹立符合現(xiàn)代社會要求的領導方式與管理理念，對加強和創(chuàng)新社會管理工作進行系統(tǒng)研究和部署還遠遠不夠，在工作中還存在重經(jīng)濟建設輕社會管理以及重管理輕服務的現(xiàn)象。

從政府社會管理來看，政府的職能轉變還不能到位，有“缺位”現(xiàn)象存在?！叭蔽弧笔侵刚摴艿臎]有去管或者沒有管好。特別是政府公共服務還不到位，公共產(chǎn)品和服務還相對短缺，主要體現(xiàn)在就業(yè)、公共醫(yī)療、義務教育、社會保障、住房保障五大方面。

從社會協(xié)同來看，社會組織以其非營利性、民間性、公益性、自愿性與組織性為特征，在社會管理和社會服務方面與政府相比有其獨特優(yōu)勢。而我市目前社會組織發(fā)展還不成熟，體制機制與社會組織發(fā)展不相適應，部分社會組織行政色彩和壟斷性嚴重，參與社會建設和管理的能力也不足。

從基層服務管理來看，目前的工作特別是社區(qū)工作還難以適應群眾需求。存在的主要問題突出表現(xiàn)在：社區(qū)工作機制尚未理順，社區(qū)居委會趨于行政化。由于社區(qū)目前承擔了大量的行政部門工作，導致工作重心偏離社區(qū)公眾，在組織居民開展活動、了解基層民意、化解基層矛盾等方面的工作不足，影響了社區(qū)自治和服務功能的發(fā)揮。

從公眾參與來看，社會管理真正的主體是人民群眾，根本的動力是人民群眾首創(chuàng)精神。人民群眾自愿參與的社會管理才是真正有效的社會管理，人民群眾自覺創(chuàng)造的社會穩(wěn)定才是真正的社會穩(wěn)定。當然，社會公眾參與社會管理有一個不斷成熟的過程。目前我市社會公眾對加強和創(chuàng)新社會管理的認知度還不高，參與社會管理服務的積極性、主動性不夠，有效途徑不多。黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局還不夠完善。

三、關于社會管理創(chuàng)新思路的若干思考

改革開放之后，根據(jù)國內(nèi)外形勢的發(fā)展變化，我們不斷加強和改進社會管理，有力推進了社會管理改革創(chuàng)新。經(jīng)過長期的探索和實踐，我們形成了政府主導加上社會自治的社會管理模式，從整體上看，我國社會管理格局與我國國情和社會主義制度總體上還是適應的，當前應該根據(jù)新形勢變化的需要進行創(chuàng)新和完善。中央對此也高度重視，黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，黨的十七大明確提出要“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，所以我們要針對新形勢下社會管理的突出問題，要完善現(xiàn)有的社會管理體制，在繼承的基礎上有所創(chuàng)新。在實踐中，我們目前還沒有形成一個政府、社會、公眾合理分工、各就其位、各盡其能、相互合作、共同治理的社會管理理念和制度格局。然而，現(xiàn)代社會管理決不可能單獨依靠政府來完成，治理結構主體的多元化應是現(xiàn)代社會管理的一個重要特征。政府應是社會管理的責任主體，但不是唯一的主體。社會是由各類社會組織、團體、企事業(yè)單位、基層組織等組成的，社會管理是整個社會的事情，也是全社會的共同責任。為此，十七大報告所闡述的社會管理是一種“大管理”，它與社會治理緊密相聯(lián)，從某種程度上說，管理是手段，治理是目的。因此，我們應促進池州市政府管理功能與社會治理機制的有機融合，加快形成政府、社會、公民共同治理的大格局。

（一）社會管理理念的轉變是社會管理創(chuàng)新的前提條件。思想、觀念、認識是看不見摸不著的，但對行動、對實踐的影響卻是深遠的甚至是是決定性的，社會管理創(chuàng)新亦是如此。新理念、新認識是社會管理創(chuàng)新的前提與基礎。

一是服務與管理理念的統(tǒng)一。社會管理理念的轉變，就是我們要確立以人為本的社會管理和社會建設的理念。我們的社會管理是為了更好地服務，要通過社會建設和社會管理讓人們?nèi)罕姷玫綄嵒?。總書記在這次省部級主要領導社會管理以及創(chuàng)新研討班上講到：社會管理，說到底就是對人的管理和服務。這句精辟的概括，道出了社會管理和群眾工作的核心理念，就是要堅持思想上尊重群眾、感情上貼進群眾、工作上依靠群眾，保持黨和人民群眾的血肉聯(lián)系；就是要實實在在地解決群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益問題；就是要在實際操作中，人與人傾心交流，面對面破解難題，手拉手協(xié)商合作。我們要正確看待管理和服務的關系，要從傳統(tǒng)的命令、管治、整頓的舊思維，轉變到“寓管理于服務之中”，在管理中體現(xiàn)服務，在服務中實現(xiàn)管理，使政府工作更好地體現(xiàn)以人為本、執(zhí)政為民。正如胡錦濤總書記強調(diào)的，要把群眾滿意不滿意作為加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點。在管理中體現(xiàn)服務，在服務中優(yōu)化管理，這應是現(xiàn)代社會中社會管理工作的基本理念。

二是更加注重社會公平和公正。社會公平與公正，在當代中國具有特殊的含義。社會公平就是社會的政治利益、經(jīng)濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，它意味著社會資源和社會機會配置的公平性和平等性。要想做到社會公平,首要做到改革和完善收入分配和利益協(xié)調(diào)機制，因為所有問題都產(chǎn)生于利益之間的沖突，合理、公平、公正的利益機制和分配格局，是社會體制的核心。只有在社會管理中秉持社會公平正義理念，才能在一定程度上彌補市場失靈和缺陷，保證社會成員利益相對均衡，形成相對均衡的利益格局。建立起在市場經(jīng)濟條件下，保證社會公正公平的利益平衡和協(xié)調(diào)機制，這不僅僅是一般的制度和政策，而是更為根本的社會建設。依靠這種機制，既可以保護先富群體的發(fā)展活力，又能夠給后富群體獲得發(fā)展提供必要的機會和條件，從而促進全體社會成員逐步實現(xiàn)共同富裕。

（二）創(chuàng)新政府的公共服務職能和社會管理的工作

在新的社會管理格局中，政府要擔負起社會管理的職能。黨的十六屆四中全會《決定》強調(diào)，要“不斷提高駕馭社會主義市場經(jīng)濟的能力”，“集中精力抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”。這是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的根本要求，也是構建和諧社會的根本要求。隨著政府職能的轉變，政府必須有所為、有所不為，必須從根本上轉變計劃經(jīng)濟體制下形成的政府管理經(jīng)濟社會的方式、方法，提供與現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制相適應的政府公共服務和社會管理。在當前和今后一段時間，池州市政府在社會管理中必須重點做好幾項工作：（1）建立健全社會管理的政策法規(guī)，依法管理和規(guī)劃社會組織、社會事務、社會事業(yè)、社會保障，建立健全社會管理的制度體系。（2）實施有效的社會控制，維護社會的正常秩序和穩(wěn)定。（3）提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。（4）按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)、相制約的權力運作機制，構建新的政府工作運行體系。

“十一五”期間，池州市經(jīng)濟發(fā)展跨上了新臺階，綜合實力顯著增強。全市地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長15.4%，由“十五”末的121億元達到去年的300.8億元；財政收入年均增長29.9%，由“十五”末的11.7億元增加到去年的43.4億元。經(jīng)濟總量的不斷壯大、發(fā)展質(zhì)量的穩(wěn)步提高，使得我們具備了擴大公共財政支出范圍和能力。今后政府應該將更多的財政支出的重點轉向公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、社會保障和公共基礎設施建設上來，讓公眾享有平等的公共權利、高質(zhì)量的公共服務。政府通過優(yōu)質(zhì)的民生服務對社會管理實現(xiàn)更好的控制和調(diào)節(jié)，通過服務來化解一些社會矛盾和問題。同時，政府在提供公共產(chǎn)品和公共資源上應該盡可能做到公平、合理，縮小社會成員之間的不合理差距，使經(jīng)濟社會發(fā)展成果盡可能地惠及到全體人民。這就要求政府一方面要注重結果公平，通過完善公共財政制度和社會保障制度等一系列與民生問題密切相關的社會制度，引導和調(diào)控社會資源向最有利于增進全體公民的最大幸福的方向配置；另一方面要注重過程公平，保證機會平等，為公民提供達到自我設定的生活目標以及掌握自己命運的同等機會。

（三）積極培育和發(fā)展社會組織參與社會管理和服務

現(xiàn)代社會，各類社會組織在社會管理中具有不可替代的作用。隨著我國社會轉型的加快，社會分化和利益主體多樣化的格局已經(jīng)出現(xiàn)，計劃經(jīng)濟那種單一的行政管理模式已不能適應我國社會發(fā)展的需要。政府應適應形勢的發(fā)展，在加快由“全能政府”向“有限政府”轉變的同時，要整合社會管理資源，提高社會自治水平。十六屆六中全會明確提出要“健全社會組織，增強服務社會功能”，要鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業(yè)單位。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學會、商會等社會團體的社會功能，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。發(fā)展和規(guī)范各類基金會，促進公益事業(yè)發(fā)展。發(fā)揮社區(qū)民間組織在社區(qū)建設中的積極作用，推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務等。在2007年黨的十七大的報告中，進一步確認了“社會組織”這一概念，首次將社會組織作為“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利”的重要內(nèi)容，提出“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。胡錦濤總書記在這次省部級主要領導干部社會管理以及創(chuàng)新研討班里明確指出：引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎性作用。

針對我市目前社會組織管理還比較薄弱的情況，必須做好以下幾個方面的工作：一是降低登記門檻，由掛靠和審批制度轉為注冊和登記制度，簡化登記程序，突出“寬進”，政府應把社會組織管理的重點放到對其運行的監(jiān)管和培育上。二是要鼓勵社會組織的發(fā)展，大力發(fā)展村民、社區(qū)等自治性組織，發(fā)展自發(fā)性、自主性的行業(yè)協(xié)會、合作社等非公經(jīng)濟組織，發(fā)展具有中介性的審計和評估機構等社會組織，發(fā)展具有社團性質(zhì)的社會組織，加強社會組織自身建設，增強其自主運作、獨立運轉能力，引入競爭機制以提高其獲取社會資源的能力，為政府社會管理職能的部分轉移提供有效的組織載體和社會承接機制。充分發(fā)揮社會組織提供服務、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、反映訴求、規(guī)范行為等社會管理方面的積極作用，以促進社會融合，并通過相應的法律法規(guī)對社會組織進行有效的監(jiān)管。三是要有序地轉移政府職能，讓社會組織能充分發(fā)揮其社會治理的職能和作用。例如，政府通過合同出租或購買，讓社會組織承擔一部分社會治理職能和社會責任，從而實現(xiàn)社會的“共同治理”。我們要認識到這些組織不僅僅是社會管理的客體，更是社會管理的主體，是政府的有力幫手。

（四）夯實基層基礎，加強和完善社區(qū)建設

社會管理和服務，重點在基層，難點在基層。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會成員逐漸由“單位人”向“社會人”過渡，社區(qū)越來越成為人們生活的主要空間，社區(qū)在表達訴求、協(xié)調(diào)利益、調(diào)處矛盾、保障權益方面的作用更加突出，已經(jīng)成為維護社會穩(wěn)定的最初也是最為重要的關口。加強社區(qū)建設、開發(fā)社區(qū)資源，是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

對于池州的社區(qū)建設，我們要科學合理地構建社區(qū)組織體系，不斷強化社區(qū)自我管理、自我服務的功能，引導和推進城市社區(qū)居委會和農(nóng)村村委會開展以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心的群眾自治。在未來社區(qū)組織體系改革的方向方面，學習“銅陵模式”，撤銷街道，成立大社區(qū)，減少管理層級，加強基層力量和居民自治，是未來改革的發(fā)展方向。街道原有的經(jīng)濟發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能可收歸區(qū)級職能部門，而社會管理、服務事務等職能全部下放到了社區(qū)，居民在社區(qū)就可直接辦理民政社保、計劃生育、綜合治理等事務。整合后的新社區(qū)，設置社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會、社區(qū)服務中心，前者主要承擔社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責，社區(qū)服務中心負責對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。同時，加強社區(qū)基礎設施建設，充分挖掘地域文化，豐富社區(qū)建設的內(nèi)容，發(fā)揮社區(qū)協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用，推動建立社區(qū)居民之間互相信任、互相關懷的關系，培養(yǎng)公眾的社區(qū)的歸屬感、參與感和增強社區(qū)對于公眾的凝聚力，進一步增強人們的社會認同感，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的現(xiàn)代化新型社區(qū)，是創(chuàng)新社會管理的具體體現(xiàn)。

（五）鼓勵公眾參與是形成民主公正社會管理體制的重要途徑

不斷擴大和深化公眾對社會管理理念的理解與社會管理決策的參與，創(chuàng)新社會管理體制，既是社會管理科學化的客觀要求，也是社會發(fā)展和社會主義民主政治建設的必然要求。社會主義民主政治，其根本的體現(xiàn)就是人民的政治參與,這不僅體現(xiàn)出人民當家做主的政治理念，也能充分發(fā)揮每個人的潛能與智慧，當然也是社會管理的價值訴求。社會主義民主政治要求擴大人民參與公共事務和政治生活的范圍，提高人民政治參與和社會參與的程度，這也是當前社會管理的內(nèi)在要求。對于社會管理而言，民眾的廣泛參與可以集中大家的智慧，可以使社會管理決策程度更深、范圍更廣，更好地為管理決策服務。因為公眾遍布于社會各個層面和各個領域，最了解自己這個層面和領域的各種狀況，他們?yōu)樯鐣芾頉Q策提供的依據(jù)，往往能夠反映一個方面的真實情況和真實要求，來自多方情況的真實反映，可以避免決策的盲目性或由于情況不明造成的決策偏差。而且公眾參與決策的過程，也是形成并反映公眾意志的過程，從而使社會管理決策得以順利實施。廣大人民群眾要真正樹立主人翁意識和當家做主的理念，必須真正認識到建設美好家園、創(chuàng)造幸福生活、建設和諧社會，要靠全社會的共同承擔和共同努力，最終要靠人民群眾自己。

在實際工作中，池州市政府要堅持科學民主決策，提高決策水平，必須采取一定的措施讓公眾包括弱勢群體參與社會公共政策的討論，保證民意能夠進入到社會公共政策的制定中去。首先，要形成社會公共政策制定的公眾參與機制，健全重大事項集體決策、專家咨詢、社會公示與聽證、決策評估等制度，這樣才能使公共政策更加符合民意和公眾利益，進而實現(xiàn)社會公正。其次，要增強人民群眾的參與意識和參與能力。通過各種教育培養(yǎng)人們的社會責任感和合作精神，使每個公民具備參與社會事物的愿望和相應的能力。再次，為了實現(xiàn)公民的有序參與，要發(fā)展各種社會組織。公民廣泛參與，就是通過公民自發(fā)組織的各種社會團體、非營利機構和基層社區(qū)自治組織，按照法律和相關的行政程序來反映自己的意愿和訴求，從而實現(xiàn)社會穩(wěn)定和良性運行。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[M].北京：人民出版社，2007.

[2]胡錦濤.中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定[M].北京：人民出版社，2004.

[3]胡錦濤.中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2006.

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1673-0046（ 2012）1-0066-04