姚容

（太原市小店區(qū)教師進(jìn)修學(xué)校，山西 太原 030032）

[法律運(yùn)用與研究]

城市房屋拆遷中如何保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益

姚容

（太原市小店區(qū)教師進(jìn)修學(xué)校，山西 太原 030032）

近年來(lái)我國(guó)城市房屋拆遷糾紛大幅度增加，拆遷事件的發(fā)生成為影響社會(huì)安定的突出問(wèn)題和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。拆遷糾紛實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為政府與被拆遷人的矛盾和對(duì)立，政府在實(shí)際拆遷中成了拆遷人的庇護(hù)主體。在實(shí)踐中為了確實(shí)有效地保護(hù)被拆遷人的權(quán)益，就是要完善城市房屋拆遷相關(guān)的法律法規(guī)，就要明確城市房屋拆遷中主體之間的權(quán)利和義務(wù)。建立健全相關(guān)的行政權(quán)力監(jiān)督體制,對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)行使實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督，保證行政機(jī)關(guān)在房屋拆遷過(guò)程中能夠依法合理行政。只有這樣，才可以保證行政權(quán)力行使的規(guī)范性和正當(dāng)性，才可以更好地體現(xiàn)行政權(quán)力的公共性。

拆遷；拆遷權(quán)益；補(bǔ)償；行政權(quán)力

一、被拆遷人權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀

（一）違法拆遷事件普遍的原因是被拆遷人權(quán)利保障體系不夠健全

被拆遷人在拆遷中是權(quán)利主體，但是社會(huì)地位卻是弱勢(shì)群體，由于自身在房屋拆遷過(guò)程中屬于被管理的主體，屬于話語(yǔ)權(quán)不強(qiáng)的弱勢(shì)群體，又由于話語(yǔ)權(quán)的分量導(dǎo)致其在城市房屋拆遷中為了保護(hù)自己的合法權(quán)益往往通過(guò)一種過(guò)激的方法與拆遷人爭(zhēng)執(zhí)，當(dāng)矛盾不可調(diào)和時(shí)，必然會(huì)演變?yōu)閻盒允录?，這樣的事件發(fā)生必然影響社會(huì)穩(wěn)定。政府在房屋拆遷中屬于行政管理的主體，被拆遷人將與拆遷人之間的矛盾演變?yōu)檎墓芾聿涣?，因此被拆遷人為了維護(hù)自身的利益，通過(guò)極端方式來(lái)發(fā)泄對(duì)當(dāng)下城市房屋拆遷制度的抗議和地方政府的不滿。在實(shí)踐中，由于有些拆遷人與政府之間有了利益分配，在政府“不作為”的行為下無(wú)視國(guó)法違法拆遷，而這些違法行為的發(fā)生與政府的行政管理不力是分不開的。由于行政管理有關(guān)于救濟(jì)體制的法律規(guī)定，被拆遷人為了保護(hù)自己的合法權(quán)益通過(guò)行政或者司法途徑救濟(jì)，但是這種違法行為在實(shí)際的行政裁決程序及法院審判程序中很難得到追究。

（二）政府的行政權(quán)力行使不當(dāng)導(dǎo)致政府公信力缺失

當(dāng)前城市房屋的拆遷主要是依靠行政權(quán)力的主導(dǎo)，這種規(guī)定導(dǎo)致的結(jié)果是被拆遷人必須服從政府的拆遷決定，被拆遷者負(fù)有配合拆遷進(jìn)行的義務(wù)，行政權(quán)力對(duì)于被拆遷人而言具有服從性。正是這樣的規(guī)定導(dǎo)致被拆遷人在城市房屋拆遷的利益分配中處于被動(dòng)，而政府一旦不依法行政，就將嚴(yán)重?fù)p害被拆遷人的利益。如果政府在執(zhí)行相關(guān)的行政法律規(guī)定的時(shí)候未能遵循法律優(yōu)位原則，不嚴(yán)格按照法律規(guī)范來(lái)調(diào)整和保護(hù)拆遷中形成的利益關(guān)系，出現(xiàn)的結(jié)果將是拆遷許可、裁決等規(guī)定喪失了保護(hù)被拆遷人權(quán)益的根本目的。這樣，保護(hù)被拆遷人權(quán)益的相關(guān)救濟(jì)途徑也是形同虛設(shè)了。

在實(shí)踐工作中，如果相關(guān)的行政權(quán)力行使不當(dāng)，拆遷許可、裁決等相關(guān)的規(guī)定將難以發(fā)揮對(duì)被拆遷人權(quán)益的保護(hù)作用。行政訴訟本身存在的缺陷在解決城市房屋拆遷糾紛案件時(shí)不能完全地保護(hù)被拆遷人的權(quán)益，被拆遷人要想通過(guò)行政訴訟來(lái)維權(quán)必然很難勝訴。根據(jù)以上的規(guī)定，為了保護(hù)被拆遷人的合法利益，就要尋找能為被拆遷人接受的利益保護(hù)的行政救濟(jì)制度。

（三）城市房屋拆遷的相關(guān)立法層出不窮且在權(quán)益保護(hù)方面滯后

反思惡性房屋拆遷事件頻發(fā)的原因，是在拆遷過(guò)程中補(bǔ)償不合理、安置不到位、拆遷方法野蠻，政府在拆遷過(guò)程中不當(dāng)干涉拆遷活動(dòng)，以及與不正當(dāng)?shù)膹?qiáng)制拆遷手段是有關(guān)的。分析以上情況出現(xiàn)的原因，是本身的監(jiān)督和管理體制存在問(wèn)題。我國(guó)1991年3月22日國(guó)務(wù)院以第78號(hào)令和2001年6月13日以第305號(hào)令公布的修訂后的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》都未對(duì)野蠻拆遷、暴力拆遷作出相應(yīng)規(guī)定和處罰，拆遷人可以依據(jù)法律規(guī)定的空白采取非正當(dāng)手段拆遷，開發(fā)商在拆遷中普遍采用哄、騙、嚇唬、斷水?dāng)嚯姷纫靶U方法拆遷，暴力拆遷也就可以理解了。

二、被拆遷人權(quán)益保障缺陷原因體現(xiàn)

（一）房屋拆遷的相關(guān)具體立法規(guī)定缺乏

1.我國(guó)在房屋拆遷方面使用的是國(guó)務(wù)院于2001年新修訂的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例，按照行政法規(guī)來(lái)對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收明顯違反了《憲法》和《憲法》修正案（四）中的第二十條規(guī)定。按照《立法法》第八條規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律，這里的“法律”是我們通常意義上的狹義的法律，不是廣義上的法律。以上法律的規(guī)定導(dǎo)致了行政主體對(duì)被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制甚至剝奪沒(méi)有相關(guān)的明確的說(shuō)明?？梢钥闯?，立法本身上是存在缺陷的，這也是導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)在城市房屋拆遷中違法行政的主要根源。

2.立法過(guò)程中對(duì)城市房屋拆遷法律關(guān)系定性不明確。在城市房屋拆遷中，法律關(guān)系性質(zhì)的認(rèn)定有不同的看法，也產(chǎn)生了好多的學(xué)說(shuō)，其中混合說(shuō)似乎占據(jù)主流地位。認(rèn)定法律關(guān)系的性質(zhì)，關(guān)鍵是要看在法律關(guān)系中主體之間所處的地位。在法律關(guān)系中，如果雙方的法律地位是平等的，各個(gè)主體都能以自己獨(dú)立的意志參與法律關(guān)系，任何一方都無(wú)權(quán)強(qiáng)制對(duì)方，就可以認(rèn)定該法律關(guān)系是民事性質(zhì)；如果在法律關(guān)系中主體之間的地位是不平等的，參與法律關(guān)系的主體可以任意地將自己的意志強(qiáng)加給對(duì)方，且可以單方面設(shè)定或者消滅法律關(guān)系，則該法律關(guān)系是行政性質(zhì)。在當(dāng)前房屋拆遷的過(guò)程中，形成的是行政和民事兩種性質(zhì)。按照物權(quán)法的規(guī)定在城市房屋拆遷過(guò)程中的法律關(guān)系應(yīng)該是民事法律關(guān)系，可是實(shí)際拆遷活動(dòng)總是政府依靠行政權(quán)力主導(dǎo)拆遷，城市房屋拆遷法律關(guān)系又是以行政法律關(guān)系為主導(dǎo)地位。根據(jù)主要矛盾的觀點(diǎn)決定了城市房屋拆遷法律關(guān)系就是行政關(guān)系，通過(guò)前面的分析可以看出《城市拆遷管理?xiàng)l例》表面上將城市房屋拆遷賦予了民事法律關(guān)系，但是強(qiáng)化了政府在房屋拆遷中的行政管理責(zé)任，這才導(dǎo)致整個(gè)城市房屋拆遷過(guò)程被拆遷者對(duì)政府的不信任感出現(xiàn)，導(dǎo)致整個(gè)拆遷制度運(yùn)行不暢。

3.在立法過(guò)程中對(duì)公益拆遷和商業(yè)拆遷界定不明確。按照我國(guó)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，在公共利益的保護(hù)方面采取宣示性的方法，這樣的規(guī)定是不利于明確城市房屋拆遷的根本目的。但是,實(shí)際生活中公益拆遷和商業(yè)拆遷在法律的適用、法律關(guān)系界定和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利救濟(jì)的用途等方面是不相同的。實(shí)際的立法對(duì)公共利益界定的不明確導(dǎo)致在實(shí)踐操作中產(chǎn)生了負(fù)面影響。不同級(jí)別政府和房屋拆遷行政部門動(dòng)輒以公共利益為由隨意剝奪被拆遷人的權(quán)益，這樣的行為必然造成被拆遷人與行政機(jī)關(guān)權(quán)利與權(quán)力的矛盾對(duì)峙。

4.司法權(quán)在房屋拆遷案件中的救濟(jì)效果不明顯。按照我國(guó)訴訟法的相關(guān)規(guī)定，拆遷人和被拆遷人在拆遷過(guò)程中產(chǎn)生糾紛不能首先提起民事訴訟，要解決必須先經(jīng)過(guò)行政裁決，如果被拆遷人不服而提起行政訴訟，法院也只能判決撤銷行政機(jī)關(guān)的裁決，判令由原處理機(jī)關(guān)重新裁決。這樣的規(guī)定導(dǎo)致雙方的糾紛無(wú)法通過(guò)法院的司法審判來(lái)解決，行政權(quán)力在處理雙方的糾紛時(shí)，被拆遷人的合法權(quán)益很難得到有效保護(hù)。

（二）行政職權(quán)運(yùn)用過(guò)程缺乏監(jiān)督，行政權(quán)力使用過(guò)程中出現(xiàn)濫用

因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致行政權(quán)力在使用過(guò)程中產(chǎn)生錯(cuò)綜復(fù)雜的效果。這主要表現(xiàn)在以下方面：

1.在房屋拆遷過(guò)程中，由于地方政府與開發(fā)商之間的利益關(guān)系導(dǎo)致二者成為了拆遷過(guò)程中的利益同盟，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中收取土地的出讓金是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種重要方法，由于我國(guó)稅收管理體制的問(wèn)題，導(dǎo)致政府在土地出讓金的使用過(guò)程中缺乏制約和監(jiān)督，本地政府自主支配的靈活性大，這樣就會(huì)出現(xiàn)地方政府為了維護(hù)本省的利益對(duì)于拆遷人的違法行為監(jiān)管淡化，對(duì)侵犯被拆遷人的利益的行為于不顧。這樣一來(lái)，政府為了維護(hù)本省的利益，而以犧牲被拆遷人的利益為代價(jià)，大大壓縮了被拆遷人的利益空間。政府在無(wú)形中袒護(hù)了拆遷人，這樣就會(huì)導(dǎo)致本來(lái)在經(jīng)濟(jì)上就處于劣勢(shì)的被拆遷人處于更加被動(dòng)的地位，使其合法權(quán)益更難以得到有效保障。

2.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)于依賴房地產(chǎn)的發(fā)展。在城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，擴(kuò)大城市建設(shè)和舊城改造可以很好地帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。房地產(chǎn)的發(fā)展對(duì)GDP的增長(zhǎng)效果明顯，而GDP的增長(zhǎng)又是衡量地方政府官員政績(jī)的一個(gè)重要指標(biāo)，因此，地方政府為了地方的短期經(jīng)濟(jì)效益，就會(huì)加大房地產(chǎn)的開發(fā)力度，現(xiàn)有的法律和制度又很難規(guī)范房地產(chǎn)發(fā)展過(guò)程中相關(guān)法律關(guān)系主體的利益，因此很難單獨(dú)具體地去保護(hù)被拆遷人的利益，被拆遷人的利益受侵犯后，發(fā)生拆遷人與被拆遷人以及政府之間的矛盾沖突的事件也將在所難免。

3.因?yàn)槔嬖驅(qū)е虏糠值胤秸賳T以腐敗為代價(jià)，進(jìn)而成為違法拆遷的保護(hù)傘。以上的多方原因交織在一起，無(wú)形中形成了對(duì)被拆遷人不利的合力，在被拆遷人權(quán)益的保護(hù)方面產(chǎn)生了負(fù)面影響。

三、規(guī)范房屋拆遷行為，完善拆遷立法的若干建議

在拆遷活動(dòng)中，被拆遷人的弱勢(shì)地位注定了其在財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利方面是更易受到侵犯的主體，往往在權(quán)利的救濟(jì)上也不順暢。為了有效地保護(hù)他們的合法權(quán)益，維護(hù)公平和正義體現(xiàn)和諧，國(guó)家就要在立法上更傾向于保護(hù)被拆遷人，建立健全被拆遷人權(quán)利保護(hù)機(jī)制和侵權(quán)救濟(jì)途徑，從而提升被拆遷人的法律地位，最大限度地維護(hù)被拆遷人在城市房屋拆遷中所遭受的利益損失，達(dá)到權(quán)利保障和利益保護(hù)的目的。

（一）明確立法程序,切實(shí)保證行政聽證參與的群體范圍

行政聽證制度是現(xiàn)代社會(huì)中行政程序法的重要內(nèi)容，是保護(hù)相對(duì)人權(quán)利的一種重要方法。行政聽證的本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)監(jiān)督行政決策合法的一種重要方式，通過(guò)在行政決策作出前廣泛地要求行政相對(duì)人參與，公開和聽取當(dāng)事人的意見和建議，保證行政決策最大限度地合法、合理地去反映出當(dāng)事人的意志。在房屋拆遷過(guò)程中，為了體現(xiàn)民主，有效地保證行政權(quán)力的正確行使，防止行政權(quán)力的濫用和違法行政行為的出現(xiàn)，有必要在城市房屋拆遷中擴(kuò)大行政聽證的適用領(lǐng)域。具體做法就是：在行政主體作出拆遷決定前應(yīng)依法舉行聽證會(huì)，廣泛征求各方的建議和意見，只有被拆遷人廣泛參與，發(fā)表不同的意見和建議，對(duì)具體的拆遷內(nèi)容不斷地討論，才可以保證拆遷方案的合理。通過(guò)舉行聽證會(huì)，行政決策方案和行政主體的行為在實(shí)施過(guò)程中得到最大限度的監(jiān)督，可以防止一些違法、腐敗行為發(fā)生，有利于最大限度地去維護(hù)政府公信力和保護(hù)被拆遷者的合法的權(quán)益。

（二）完善拆遷許可制度，保證拆遷主體依法拆遷

建立健全拆遷許可準(zhǔn)入制度，提高拆遷許可證的審批門檻，對(duì)規(guī)范房地產(chǎn)行業(yè)、保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展有重要的意義。在城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，長(zhǎng)期以房地產(chǎn)為主不利于調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)，過(guò)多的城市規(guī)劃建設(shè)帶來(lái)的大面積的房屋拆遷也不利于保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。因此，有必要嚴(yán)格審查設(shè)定發(fā)放拆遷許可證的條件，這樣對(duì)抑制房地產(chǎn)業(yè)投資過(guò)熱的行為有積極的效果。改變現(xiàn)有的拆遷許可審查方式，嚴(yán)格審查并嚴(yán)格審核拆遷申請(qǐng)，保證有資質(zhì)的相關(guān)地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)和建設(shè)，對(duì)參與開發(fā)的地產(chǎn)企業(yè)簡(jiǎn)歷進(jìn)行信用評(píng)級(jí)制度，對(duì)其在房地產(chǎn)建設(shè)和拆遷過(guò)程中嚴(yán)格監(jiān)督和評(píng)級(jí)，將拆遷中糾紛案件的發(fā)生作為信用評(píng)級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)政府的評(píng)級(jí)和被拆遷人的評(píng)價(jià)，信用級(jí)別達(dá)不到一定標(biāo)準(zhǔn)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)退出或者限制其開發(fā)的項(xiàng)目審批，這樣可以最大限度地避免拆遷中侵犯被拆遷人合法行為的事件發(fā)生。

（三）建立健全補(bǔ)償安置制度

公益性的拆遷行為以公共利益為主要的目的，需要被拆遷人的理解和包容，商業(yè)性質(zhì)的拆遷帶有一定的經(jīng)濟(jì)利益目的，區(qū)分二者的意義在于區(qū)分政府職能、拆遷許可、土地補(bǔ)償、補(bǔ)償安置等方面的標(biāo)準(zhǔn)不同?，F(xiàn)有的補(bǔ)償安置的缺陷應(yīng)該從以下方面入手改革：（1）建立政府先行補(bǔ)償安置制度，發(fā)揮政府在補(bǔ)償安置工作中的作用，提高政府的公信力。政府可以依據(jù)拆遷人和被拆遷人達(dá)成的補(bǔ)償安置協(xié)議，由政府先行墊付對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償安置費(fèi)用。政府先行墊付之后，要求拆遷人在一定的時(shí)間內(nèi)交付墊付費(fèi)用，從拆遷的法律關(guān)系中讓被拆遷人相信政府可以在拆遷中去積極地保護(hù)他們的利益。（2）確立充分合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。在拆遷過(guò)程中，被拆遷人失去了房屋的所有權(quán)的同時(shí)也失去了國(guó)有土地上的使用權(quán)，對(duì)被拆遷人的土地使用權(quán)進(jìn)行一定的補(bǔ)償是消除矛盾的一個(gè)重要方法，因此，在實(shí)際的拆遷補(bǔ)償過(guò)程中應(yīng)將國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行合理的評(píng)估，對(duì)權(quán)利損失進(jìn)行合理補(bǔ)償，以充分保護(hù)被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。（3）根據(jù)具體情況提高拆遷補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)。在拆遷過(guò)程中，被拆遷人反應(yīng)激烈，其本質(zhì)的原因是拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)較低。因此，只有對(duì)被拆遷人的損失進(jìn)行合理的評(píng)估，制定較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓被拆遷人感覺(jué)到拆是合理的，補(bǔ)償是滿意的，才可以最大限度地防止抗拒拆遷行為的出現(xiàn)。

在房地產(chǎn)開發(fā)過(guò)程中,被拆遷人與政府、拆遷人的矛盾是由于我國(guó)在房屋拆遷過(guò)程中的制度不完善造成的，建立一部專門性的房屋拆遷法律規(guī)范是解決問(wèn)題的最重要的方法。制定專門性的房屋拆遷價(jià)格評(píng)估法律，建立房屋估價(jià)部門，在政府監(jiān)管下嚴(yán)格估價(jià)，對(duì)被拆遷人合理補(bǔ)償。只有這樣,才能從根本上切實(shí)維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，更能從根本上保障國(guó)家和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。

[1]王才亮.房屋拆遷實(shí)務(wù)指導(dǎo)叢書（第三版）[M].北京：法律出版社，2005.

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1673-0046（2012）4-0056-03