柏 潔

（中共哈密市委黨校 新疆 哈密 839000）

一、我國公眾參與地方政府績效評估中存在問題

我國各地方政府開展的以公眾參與為主的政府績效評估活動，提高了政府及其工作人員的責(zé)任和服務(wù)意識，加強了對政府績效的監(jiān)督與約束，但總體效果不盡如人意，而造成這一結(jié)果的原因，主要有以下三點。

（一）受傳統(tǒng)行政文化束縛，公眾的參與意識不強

長期以來，由于受傳統(tǒng)文化以及其他一些因素的影響，我國始終未形成民眾本位的參與文化，公民普遍缺乏參與意識。究其成因，筆者認(rèn)為主要有以下三點：首先，傳統(tǒng)行政文化抑制了公眾的主體意識。由于中國傳統(tǒng)政治文化中的封建等級思想在民眾心理上積淀甚深，導(dǎo)致公眾對政治權(quán)力表現(xiàn)出明顯的依附性、臣屬性，抑制了公眾的主體意識。由于公眾主體意識的缺失，導(dǎo)致民眾缺乏參與政府績效評估的主動性與積極性。其次，在傳統(tǒng)評估模式的影響下，當(dāng)前我國各地開展的公眾參與政府績效評估活動主要是一種政府行為，有些甚至就是一種政績工程，公眾在參與中往往處于被動的地位。且其發(fā)起和實施都是由政府主導(dǎo)的，并易受主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注點轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，或主要領(lǐng)導(dǎo)變更而轉(zhuǎn)移，因此持續(xù)性不強，評估活動最終往往流于形式。再次，按照公共選擇理論，人都具有理性經(jīng)濟人特性，即追求個人效用最大化是個人行事的動機與動力。而公眾在參與政府績效評估的過程中不但需要支付一定的成本（譬如時間與金錢），甚至還容易造成與政府被評估部門的關(guān)系緊張。因此，這也導(dǎo)致“搭便車”現(xiàn)象盛行，很多人對待參與活動不積極，希望通過別人的參與，使自己坐享其成。

（二）公眾難以有效獲取政府的績效信息

由于政務(wù)公開制度不健全，導(dǎo)致公眾難以有效獲取政府的績效信息。其具體主要表現(xiàn)為政府信息的公開度相對較低以及政府運行機制的透明度不高等方面，而公眾獲取政府績效信息匱乏也直接影響公眾參與政府績效評估的有效性。因為公眾評估政府績效的過程實際上是一個績效信息在政府與公眾之間進行交流的過程，公眾獲得的政府績效信息的數(shù)量和質(zhì)量將直接影響到績效評估的效果，很難想象公眾在不知情的情況下能對相關(guān)部門的績效作出正確的評價。然而，長期以來公民獲取評估信息困難重重。公眾在參與地方政府績效評估時往往缺乏常規(guī)的績效信息，再加上政府運行過程的封閉性，公民要想獲取有關(guān)地方政府行政特別是其技術(shù)運用和內(nèi)部業(yè)務(wù)方面的信息非常困難。因此，由于所獲評估信息的匱乏，公民也就失去了對地方政府績效進行評估的依據(jù)和條件，即使參與了評估，往往也是“盲人騎瞎馬”，難以取得預(yù)期的效果。

（三）評估內(nèi)容與方法的科學(xué)性不足

目前影響公眾參與地方政府績效評估效果的除上述兩點外，缺乏科學(xué)的評估內(nèi)容與評估方法也是重要因素之一。其主要表現(xiàn)在如下三個方面。

首先，當(dāng)前我國地方政府在績效評估中對于參與主體的選擇缺乏針對性。當(dāng)然，也許是為了更大程度地代表民意，目前各地開展公眾參與評估的規(guī)模都比較大，動輒上萬人。同時，對參與評估的主體也沒有按照評估部門的不同進行嚴(yán)格甄選，缺乏針對性。

其次，對參評部門未進行分類或未進行科學(xué)歸類，導(dǎo)致評估結(jié)果的可比性差。根據(jù)目前已經(jīng)進行過的公眾參與政府績效評估活動中，地方政府慣常采用的模式是將所有部門放在一起進行評估，而不論其職責(zé)及服務(wù)對象是否相同，且一般都是按評估結(jié)果對各部門進行排名和考核。而這一看似合理的評估模式卻忽視了不同政府部門的工作的獨特性與服務(wù)對象的差異性，而這也容易造成評估結(jié)果缺乏相應(yīng)的客觀性與公正性及被差評單位的不滿。

最后，是評估內(nèi)容過于籠統(tǒng)，指標(biāo)設(shè)計缺乏針對性。真正有效的評估內(nèi)容應(yīng)能真實反映被評估部門的職能和工作特點。但在當(dāng)前的評估模式中，由于參評部門過多，且未分類或分類不夠科學(xué)，導(dǎo)致評估的內(nèi)容只能大而化之，諸如服務(wù)質(zhì)量、辦事效率、服務(wù)態(tài)度、黨風(fēng)廉政等籠統(tǒng)且缺乏針對性的指標(biāo)很難真正反映被評單位的工作實際與履職情況。

二、完善我國公眾參與地方政府績效評估的對策

（一）切實提高公眾的參與意識

公眾只有真正產(chǎn)生了參與社會管理的意識才能轉(zhuǎn)化為積極的行動。當(dāng)前隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以及公民素質(zhì)的提升，我國公民的主體意識和權(quán)利意識也逐漸增強，公眾對政府管理及政府績效也產(chǎn)生了越來越多的關(guān)注，特別是對政府管理及績效中存在的一些問題都有自己的認(rèn)識與理解，并希望能參與到政府的管理及問題的解決過程中來。因此，應(yīng)大力培育有中國特色的公民社會，不斷提高公民的主體意識、權(quán)利意識，引導(dǎo)公民塑造獨立的政治人格，培育和發(fā)展參與型的政治文化氛圍。

（二）構(gòu)建高效的政府績效信息公開機制

社會治理中，“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”。因此讓公民了解政府的政策的制定和執(zhí)行過程，了解政府的運行機制，有助于增加公民參與公共部門績效評估的有效性。所以，要使公眾更好的參與到地方政府績效評估中來，政府部門首先就要做好績效信息公開工作。因此，必須進一步深化政務(wù)公開，健全政務(wù)公開的各項制度，并應(yīng)歡迎與引導(dǎo)大眾傳媒全程介于評估活動之中，大力發(fā)展電子政務(wù)，以使公民獲得更多的高質(zhì)量的政務(wù)和政府績效信息，非如此，不足以提高公眾參與評估的有效性。

（三）提高評估內(nèi)容與方法的科學(xué)化程度

若想切實提高公眾參與的作用與效果，提高評估內(nèi)容與評估方法的科學(xué)化程度必不可少?？梢詮囊韵氯齻€方面對評估體系進行改進。

首先要對參評公眾進行科學(xué)篩選。“把合適的人放到合適的位置上”是管理學(xué)中的一條重要原則，這句話放到公眾參與中同樣適用。因為評估主體的確定對于評估結(jié)果的客觀性與公正性至關(guān)重要，所以在評估過程中一定要運用科學(xué)的抽樣方法，使特定的公眾針對特定的對象進行評估，譬如說可以根據(jù)不同的評估對象選擇不同的評估主體。因為政府部門各職能的差異決定了其服務(wù)對象的差異，在公眾參與的政府績效評估中，只有選擇和各政府部門有過直接接觸，對其工作情況有較深入了解的公眾才具有針對性，才能對政府部門的表現(xiàn)作出較準(zhǔn)確地評價。同時對于公眾參與的規(guī)模也一定要控制好，并不是說參與的人數(shù)越多效果越好，有時情況恰好相反。因為如果參與人數(shù)過多首先就會造成將評估成本過高的問題，同時也很難保證評估的準(zhǔn)確與公正。因此，保持適度的規(guī)模是必要的。相關(guān)研究表明，對于一項評估來說，在最充分的意義上，考慮各類政府部門的服務(wù)對象的總量，有3000—3500左右樣本量就足以獲取反映一個區(qū)級城市所有政府部門表現(xiàn)的有價值的公眾評價結(jié)果。因此，合理限定公眾參與的規(guī)模是保證評估結(jié)果合理有效的前提之一。

其次，要對參與評估的政府部門進行科學(xué)分類。為了保證評估結(jié)果的客觀公正，使最終排名能反映各部門的真實工作績效，必須對參評的部門進行合理分類。在同一類部門中進行排名，才能使結(jié)果具有針對性。而分類的原則可以按照以下兩個標(biāo)準(zhǔn)實施。第一，主要服務(wù)對象同一性：第二，工作領(lǐng)域相似性，滿足這兩個標(biāo)準(zhǔn)的分類方法才有助于真實反映各部門的工作績效，保證評估結(jié)果的客觀與公正。

最后，要設(shè)計出更具針對性的評價指標(biāo)。評價指標(biāo)是公眾對政府績效進行評估主要依據(jù)，因此，指標(biāo)設(shè)計的優(yōu)劣將直接影響到評估的效果。所以，首先要根據(jù)部門的不同設(shè)計出不同評估指標(biāo)體系，同時對于一些普遍性的指標(biāo)，諸如辦事效率、職能轉(zhuǎn)變、黨風(fēng)廉政等等，則要根據(jù)各部門職能的不同，對其權(quán)重進行合理認(rèn)定。其次，評估指標(biāo)要細化、量化，定性指標(biāo)也要盡可能通過量化的方法表現(xiàn)出來，建立起一個便于操作的評估指標(biāo)體系，便于公眾進行評估。具體而言，要構(gòu)建系統(tǒng)化的指標(biāo)體系，可以通過將目標(biāo)逐級分解的方式，來便于公眾理解與評估。譬如可將“政務(wù)公開”進一步分解為“三公開銷明細”、“主動宣傳法律法規(guī)”等指標(biāo)，便于公眾對指標(biāo)的準(zhǔn)確理解。同時，對于一些直接面對公眾提供服務(wù)的窗口部門，可借鑒私營部門的經(jīng)驗，對諸如辦事效率，服務(wù)質(zhì)量等評估指標(biāo)進行量化，例如辦事效率可以按單次服務(wù)時間來進行量化等。這樣就易于公眾作量化比較，減少定性比較所帶來的偏差和誤解。

[1][美]凱瑟琳·紐科默等.迎接業(yè)績導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)[M]，張夢中等譯.廣州：中山大學(xué)出版社，2003.

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[3]范柏乃.政府績效評估理論與實務(wù)[M].北京：人民出版社，2005.

[4]王寧.當(dāng)前我國政府績效評估中的公共參與問題研究[J].西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2009(12).